☑ 裁判要點

1.本案的審理應當宣示這樣一條法治社會的基本原則即：非經法定程序，任何組織和個人不得處分公民合法的人身權利和财産權利。防止以村（居）民自治的名義侵犯公民合法權益的情形的發生。

2.村（居）委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織，承載着社區公共事務管理、居民财産保護等自治職能，在特定情形下協助政府開展具有管理和服務性質的相關工作。在當前新形勢下，村（居）委會基于公共利益目标的實現，主動響應政府号召，在推進公共事務管理中開展的具有行政法上權利義務關系的工作越來越多。從社會治理現代化的角度看，村（居）委會承載一定的社會管理職能，對于動員自治組織成員廣泛參與社會事務具有積極意義，是社會管理現代化的體現，也符合我國的曆史傳統。從法律角度看，在全面依法治國的道路上，沒有法外之地。村（居）委會作為最基層的社會自治組織，是法治社會建設的根基所在，在開展法律、法規、規章授權、政府委托的行政事項時應當在授權、委托的範圍内依法進行。在日常管理和服務中開展具有行政管理屬性的工作時，如果産生行政法意義上的權利義務關系的結果，就應承擔行政法上的責任。

3.村（居）委會以多數居民認為尚未簽約的少數居民阻礙了整體工程建設進度、損害居民利益為由，以多數居民意願和居委會自治決定的名義強行拆除部分房屋，超越了作為居民自治組織的職能範圍，也偏離了主動協助政府工作的範圍，明顯産生了行政法意義上的權利義務關系的結果，應當承擔行政法上的責任。被訴行政機關作為片區改造的組織者，對于改造片區内各項工作的進展情況應有較為全面的掌握，對相關工作開展中可能産生的後果應當有充分的預期，其在本案訴訟中簡單以不知情、未委托為由對搬遷過程中出現的問題以及所産生的責任進行推诿切割，無異于激化部分被強制拆除戶與居委會的矛盾，也有損政府公信力，使得搬遷工作陷于停滞，本院予以批評。

☑ 裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）魯行終1617号

上訴人（原審原告）張書才，男，漢族，住鄄城縣。

委托代理人金九江，北京市京師律師事務所律師。

委托代理人郭昊，北京市京師律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）鄄城縣人民政府，住所地鄄城縣鄄九路與環城南路交叉口。

法定代表人袁紅兵，縣長。

出庭負責人邵天福，常務副縣長。

委托代理人劉興玉，鄄城縣司法局副局長。

委托代理人李增賢，鄄城縣自然資源和規劃局局長，鄄城縣東昌社區棚戶區改造指揮部常務副指揮長。

上訴人張書才因訴被上訴人鄄城縣人民政府房屋行政強制一案，不服菏澤市中級人民法院于2019年3月15日作出的（2019）魯17行初86号行政裁定，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，于2019年11月1日公開開庭審理了本案。上訴人張書才及委托代理人金九江、郭昊到庭，被上訴人鄄城縣人民政府負責人邵天福及委托代理人劉興玉、李增賢到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原告訴稱，原告房屋位于鄄城建築材料裝飾城内，現被告下達征收公告，以危房改造為由對原告房屋實施征收。原告認為被告征收行為不合法，故未與征收部門簽訂補償協議。後被告将原告房屋強制拆除。原告認為被告的強制拆除行為無事實和法律依據，嚴重損害原告合法權益，請求确認被告對原告房屋實施的強制拆除行為違法。

在審理過程中，原告提交了涉案房屋來源、房屋征收決定及房屋被拆除的照片等材料，用于證明原告訴訟主體資格，被告實施了征收并對原告房屋實施了強制拆除。被告提交了鄄城縣東昌社區居民委員會（以下簡稱東昌社區居委會）2019年1月31日出具的說明以及鄄城縣東昌社區棚戶區改造指揮部（以下簡稱指揮部）2019年1月26日出具的情況彙報，用于證明東昌社區王建場村委會實施了拆除行為，鄄城縣人民政府對強制拆除行為不知情。原審法院聽取了原被告對證據的質證意見，并對東昌社區居委會2019年1月31日出具的說明的真實性進行了核實，同時核實了王建場行政村與王建場小區、東昌社區居委會之間的承繼關系。經審查，對證據及證明事實認證如下：原告證據内容真實，但原告未提供被告實施強制拆除行為的直接證據，其證據在證明強制行為實施主體方面的證明效力弱于被告所提供的證據，原告證據不能證明房屋拆除行為系被告鄄城縣人民政府組織實施。原告未就涉案房屋取得房屋所有權證及土地使用權證，房屋來源是與原王建場村委會所訂協議，協議中約定了土地使用年限。被告證據内容真實，其中東昌社區居委會2019年1月31日出具的說明明确說明了拆除經過及實施主體，認定為本案定案證據，可以證明涉案房屋所占土地是原王建場村委會的集體土地，原告與村委會訂有協議，因原告拖延簽訂補償協議影響了原村集體組織成員的利益，東昌社區居委會王建場小區在收集成員意見的基礎上研究決定并組織實施了拆除行為，房屋拆除行為并非鄄城縣人民政府實施的行政強制行為。

原審法院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第（四）項之規定，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟的，應當屬于人民法院受案範圍。涉案房屋拆除行為是東昌社區居委會所轄王建場小區經會議決定并組織實施，并非被告鄄城縣人民政府實施的行政行為，原告提起本案行政訴訟不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍，不符合法定起訴條件。原告可依法另行主張權利。綜上，依照《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第六十九條第一款第（一）項及第三款之規定，裁定駁回原告的起訴。案件受理費50元，待本裁定生效後予以退還。

上訴人張書才不服原審法院裁定提起上訴，認為原審法院認定事實錯誤，适用法律錯誤，請求撤銷原審法院裁定，指令原審法院繼續審理本案。理由如下：1.被上訴人在原審中提交了東昌社區居委會出具的說明，該說明上有王永力、王貫慶的簽字，該兩人也是被上訴人成立指揮部的成員，有指揮部黨員名單為證。結合上訴人在原審中提交的強制拆除現場照片，證明涉案強制拆除行為發生時，指揮部工作人員王永力就在強制拆除現場。上述證據充分證明，強制拆除行為發生時，指揮部對此知情并支持，且參與了強制拆除行為。指揮部系被上訴人成立，被上訴人應對該強制拆除行為承擔法律責任。2.上訴人原審中已經充分舉證證明，涉案房屋位于被上訴人發布的征收公告的征收範圍内，涉案房屋被強制拆除，指揮部有關人員在現場且參與強制拆除，可以認定強制拆除行為與征收行為之間存在較高的關聯性。原審法院裁定認定的東昌社區居委會王建場小區在收集成員意見的基礎上研究決定并組織實施了拆除行為，并無充分證據。即便東昌社區居委會對涉案房屋實施了強制拆除，其拆除行為也應視為被上訴人的委托。

被上訴人鄄城縣人民政府向本院提交書面答辯意見稱，1.原審裁定認定事實清楚，裁判正确。上訴人房屋項下的土地性質為集體土地，被上訴人發布的房屋征收決定明确規定，隻是對征收範圍内國有土地上的房屋實施征收，并不包括集體土地上的房屋。被上訴人對涉案房屋被拆除事先并不知情，且東昌社區居委會對房屋采取了拆除行為事實清楚。2.被上訴人并未對上訴人的房屋采取強制拆除措施。在征收過程中，因涉案房屋的土地為集體土地，沒有辦理土地征用審批手續，并不适用國有土地上房屋征收條件。經研究決定，将包括涉案房屋占用土地在内的集體土地按照《中華人民共和國土地管理法》的規定實施征收，同時鼓勵集體土地上的房屋産權人自動先行搬遷。征收期間，被上訴人也按照相關程序規定，統一對涉案集體土地上的地上物進行了評估丈量，形成了評估報告。部分房屋産權人對棚戶區改造工作比較支持，對地上物的補償比較滿意，與搬遷企業簽訂了房屋搬遷協議，領取了搬遷協議款，騰空并交出了地上物及相關用地。包括上訴人在内的15戶房屋業主對評估報告不認可，沒有簽訂房屋搬遷協議，但是騰空了房屋。此後，被上訴人沒有再對涉案房屋采取過任何行為，開始着手集體土地征收的前期準備工作。上訴人的房屋被拆除後，上訴人向指揮部反映情況，被上訴人才知道上訴人的房屋被拆除。被上訴人不是拆除行為的實施機關，也沒有委托授權其他機關、組織或個人實施拆除行為。綜上，被上訴人不是本案适格被告，請求依法駁回上訴，維持原裁定。

本案确定的審理重點是：被上訴人是否實施或者委托東昌社區居委會實施了對涉案房屋的強制拆除行為。圍繞審理重點，本院組織雙方當事人展開查證辯論。上訴人的陳述意見與上訴意見基本一緻，被上訴人的陳述意見與答辯意見基本一緻。

二審中，上訴人提交了臨時黨支部黨員名單照片、案外人羅衍江與縣委副書記趙海林的談話錄音文字記錄等兩組證據材料，用于補充說明被上訴人實施了對涉案房屋的強制拆除行為。被上訴人提交了鄄政字〔2018〕11号《鄄城縣人民政府關于實施東昌社區東片區棚戶區改造項目房屋征收的決定》（以下簡稱房屋征收決定）（附《鄄城縣人民政府關于實施東昌社區東片區房屋征收決定的公告》《鄄城縣東昌社區東片區房屋征收補償安置方案》）、鄄城縣城鎮化工作領導小組辦公室鄄城組辦發〔2018〕1号《鄄城縣城鎮化工作領導小組辦公室關于成立2018年城建重點工程建設指揮部的通知》、王建場村到東昌社區的演變過程說明及東昌社區居委會成員名單、2018年12月27日東昌社區居委會與菏澤市萬翔拆遷有限公司簽訂的拆遷合同書、鄄城縣東昌社區東片區建築房屋搬遷貨币補償協議書及指揮部出具的搬遷款發放證明、鄄城縣土地利用總體規劃圖（局部）及鄄城縣自然資源和規劃局出具的關于王建場建材市場土地有關情況的說明等六組證據材料，用于補充說明東昌社區居委會實施了對涉案房屋的強制拆除行為。

為依法調查核實本案的關鍵證據即被上訴人在原審時提交的東昌社區居委會于2019年1月31日出具的說明，本院通知東昌社區居委會的相關負責人、經辦人到庭作證說明情況。到庭作證的張常軍系東昌社區居委會主任、王永力系東昌社區居委會副書記，該兩人在接受合議庭詢問時均認可該說明系東昌社區居委會出具、加蓋的居委會公章及四名經辦人的簽名屬實、所載明的内容真實。

結合原審中的證據，本院對雙方當事人出示的上述材料作如下評述：

上訴人主張被上訴人提交的六組證據材料不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條的規定，合議庭不應予以審查。對此，對本案證據的審查是要解決強制拆除主體的認定問題，被上訴人否認組織實施或者委托實施強制拆除行為的存在，其提交的證據材料均指向東昌社區居委會組織實施了強制拆除行為，因此上訴人二審中提交的證據材料并不屬于上述第三十四條“被告對作出的行政行為負有舉證責任，被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”的情形。同時，雙方當事人提交的證據材料均不屬于《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十二條規定的“新的證據”，其内容是對其陳述、辯論意見的補充、輔助性說明。合議庭基于全面、準确了解本案實質性争議的考量，允許雙方當事人在庭審中出示，并聽取了意見，既體現了查明事實的審慎原則，又保證了雙方當事人充分陳述、辯論的訴訟權利。

綜合一、二審中的證據材料，結合雙方當事人的陳述、自認，本院二審确認以下無争議事實：

1.被上訴人作出的房屋征收決定在征收區域内已經公告，明确載明對範圍内國有土地上房屋實施征收。

2.上訴人房屋所在的建材市場所占土地是原王建場村集體土地。

3.建材市場所占土地尚未啟動集體土地征收程序，在征地審批機關和土地登記機關均無該宗地的征收、征用手續檔案。

4.被上訴人的指揮部對建材市場組織實施了集體土地征收前的先行搬遷程序，進行了包括丈量、評估、搬遷協商在内的前期準備工作。

5.涉案房屋确已被拆除。

6.東昌社區由王建場、土橋、孟楊莊三個小區（俗稱三個村）組成，三個小區共用東昌社區居委會一個公章，原王建場村所使用的鄄城鎮王建場村民委員會公章已收回。

在本案的審理中，反映和暴露出以下應當關注的問題：居民委員會以自治名義可以處分當事人合法财産權利的錯誤傾向；政府對自治組織以自治名義處分相關人的權利表現出與其無關的錯誤傾向。

合議庭以為，本案的審理應當宣示這樣一條法治社會的基本原則即：非經法定程序，任何組織和個人不得處分公民合法的人身權利和财産權利。防止以村（居）民自治的名義侵犯公民合法權益的情形的發生。

基于查明事實和以上考慮，本院認為：

一、本案能否确認或推定被上訴人鄄城縣人民政府實施了強制拆除行為的問題。

上訴人主張涉案房屋的強制拆除行為系由被上訴人實施，其主要理由是涉案房屋在被上訴人發布的房屋征收決定的征收範圍内、被上訴人成立的指揮部的相關人員參與了強制拆除。上訴人以原審時提交的拆遷現場照片及二審中提交的臨時黨支部黨員名單主張，王永力等東昌社區居委會幹部出現在臨時黨支部黨員名單即為指揮部成員，王永力等人又出現在強制拆除現場，即證明系由指揮部組織實施了強制拆除行為。對此，被上訴人辯稱，其提交的鄄城縣政府城建領導小組文件載明指揮部的指揮長、副指揮長、辦公室主任及相關的責任單位，王建場小區并非文件确定的責任單位、王建場小區幹部也未列入成員名單之中。臨時黨支部黨員名單并不等同于指揮部成員名單，将東昌社區居委會幹部列入臨時黨支部黨員名單是為了具體開展工作、組織黨員學習的需要。王永力等人是基于東昌社區居委會幹部的身份出現在強制拆除現場并組織實施強制拆除活動。

本院認為，上訴人原審時提交的拆遷現場照片，一定程度上反映了拆遷現場情況，王永力等東昌社區居委會幹部在場，與王永力本人出庭作證的内容相符。上訴人僅以王永力等人出現在臨時黨支部黨員名單上，就主張王永力等人系作為指揮部成員身份在現場組織實施了強制拆除行為，證據過于單薄，其證明效力明顯弱于東昌社區居委會出具的說明及證人作證的内容，本院難以支持其主張。

上訴人出示的談話錄音系案外人羅衍江在信訪局反映強制拆除問題時，在接訪人縣委副書記趙海林不知情的情況下偷偷錄制。對此，信訪人想要獲取對己有利證據的心情可以理解，但搜集證據必須依照法律規定的程序和方式進行，依法收集證據既是程序正義的重要體現，也是訴訟中獲取确鑿證據、正确認定案件事實的重要保證。偷錄意味着對方不知情、未準許，該種獲取方式本身就體現出對接訪人員的不信任、不尊重，以偷錄獲取證據的方式不符合一般的社會價值觀。同時也容易讓人産生這樣一種疑慮，偷錄人出于自己的目的在偷錄過程中可能對接訪人員形成一定誘導。法院對此類證據材料的審查必須謹慎，如果予以采信意味着對這種搜集證據方式的認可和支持。從該錄音記錄的内容來看，接訪人員針對信訪人的訴求，表明了強制拆除房屋的違法性和應當予以解決的态度，并告知信訪人與指揮部溝通解決後續事宜，并沒有直接表達出對組織實施強制拆除房屋的知情。因此，本院不予采信該證據材料。

上訴人還主張，涉案房屋的強制拆除行為發生在被上訴人組織實施的征收過程中，即便東昌社區居委會對涉案房屋實施了強制拆除，因其并不具有拆除涉案房屋的法定職權，其拆除行為應視為被上訴人的委托。

對此，本院注意到，司法實踐中存在這樣一種情形：在存在征地批複、征地公告、征地安置補償方案公告、涉案原告又同時是符合條件的被征收人的前提下，如果發生強制拆除且無行政主體承認的，國内或者省内确實有推定市、縣級人民政府或土地行政主管部門、征收部門為被告的案例。而本案的情況是，建材市場所占用的集體土地尚不存在征地批複、征地公告、征地補償安置方案公告，上訴人對此未予反駁；上訴人及出庭作證的證人在二審庭審接受法庭詢問時也認可知道建材市場的土地性質，東昌社區東片區棚戶區改造項目房屋征收補償安置方案确定的補償安置标準，也不适用于建材市場的協議搬遷，因此，上訴人不是被上訴人發布的房屋征收決定的被征收人。被上訴人明确否認其就拆除涉案房屋事項對東昌社區居委會進行了委托，東昌社區居委會已經明确認可是其自行實施拆除行為，并沒有接受任何其他單位或個人的委托。在此種情況下，如果本院推定鄄城縣人民政府委托東昌社區居委會實施拆除行為，則顯得過于牽強和生硬。

二、居民委員會能否作為行政訴訟被告的問題。

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的相關規定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群衆性自治組織，承載着社區公共事務管理、居民财産保護等自治職能，在特定情形下協助政府開展具有管理和服務性質的相關工作。在當前新形勢下，居民委員會基于公共利益目标的實現，主動響應政府号召，在推進公共事務管理中開展的具有行政法上權利義務關系的工作越來越多。從社會治理現代化的角度看，居民委員會承載一定的社會管理職能，對于動員自治組織成員廣泛參與社會事務具有積極意義，是社會管理現代化的體現，也符合我國的曆史傳統。從法律角度看，在全面依法治國的道路上，沒有法外之地。居民委員會作為最基層的社會自治組織，是法治社會建設的根基所在，在開展法律、法規、規章授權、政府委托的行政事項時應當在授權、委托的範圍内依法進行。在日常管理和服務中開展具有行政管理屬性的工作時，如果産生行政法意義上的權利義務關系的結果，就應承擔行政法上的責任。對此，《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第一款亦明确規定，當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或居民委員會為被告。

本案中，東昌社區居委會作為集體财産的管理者，主動協助政府進行土地征收前的各項準備工作的意願強烈，事實上在政策宣傳、房屋評估、測量、協議簽訂等階段均開展了相應的協助工作，其積極協助政府推動征收進展的态度與付出的努力是值得鼓勵的。

但是，東昌社區居委會以多數居民認為尚未簽約的14戶居民阻礙了整體工程建設進度、損害居民利益為由，以多數居民意願和居委會自治決定的名義（且無證據證明）強行拆除部分居民建材市場内房屋，超越了作為居民自治組織的職能範圍，也偏離了主動協助政府工作的範圍，明顯産生了行政法意義上的權利義務關系的結果，應當承擔行政法上的責任。

上訴人提起本案訴訟具有行政法意義上需要救濟的實體權益，應當屬于行政訴訟的受案範圍。原審法院裁定認為東昌社區居委會組織實施的強制拆除行為不屬于行政訴訟受案範圍錯誤，應予糾正。

三、權利如何救濟的問題。

被上訴人在本案訴訟過程中，始終表示對涉案強制拆除行為不知情、更未委托東昌社區居委會實施拆除行為。一味強調，拆除行為系東昌社區居委會與上訴人之間的民事糾紛，拆除行為的法律後果應當由東昌社區居委會自行承擔。

本院認為，被上訴人作為棚戶區改造的組織者，對于棚戶區改造片區内各項工作的進展情況應有較為全面的掌握，對相關工作開展中可能産生的後果應當有充分的預期。特别是本案建材市場所涉及的土地征收前的搬遷程序系由其成立的指揮部宣傳動員，并組織實施了土地征收前的丈量、評估等工作，對于片區棚戶區改造中出現的各種矛盾和問題理應積極關注并予以協調、解決，防止發生強制拆遷等影響片區棚戶區改造穩定的問題。被上訴人在本案訴訟中簡單以不知情、未委托為由對搬遷過程中出現的問題以及所産生的責任進行推诿切割，無異于激化部分被強制拆除戶與東昌社區居委會的矛盾，也有損政府公信力，使得搬遷工作陷于停滞。被上訴人的表現有悖于人民政府的職責，本院予以批評。

本案中，建材市場所占用土地屬原王建場村集體土地，村改居後，依照《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第四條規定“居民委員會管理本居民委員會的财産”，東昌社區居委會當然應依法進行自治管理，但自治管理的基本前提是不得侵犯原集體經濟組織成員及地上房屋所有權人的合法權益。集體土地上的房屋屬于經營戶合法所有，東昌社區居委會以增加原集體經濟組織成員的經濟利益、要回屬于自己的土地為由直接對涉案房屋進行強制拆除，沒有法律依據。且上訴人并不是原王建場集體經濟組織成員，而是由招商引資政策吸引購買房屋在建材市場經營的外來投資人，東昌社區居委會無權依據所謂的居民自治剝奪上訴人對涉案房屋的使用權、處分權。

東昌社區居委會證人出庭作證時明确表示，“自己不懂法”，由此看出東昌社區居委會主要幹部法治意識十分淡薄，極度漠視被搬遷人的合法權益，無視可能承擔的法律後果。上訴人可以參照《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十四條第一款的規定，以東昌社區居委會為被告另行提起行政訴訟。

綜上，張書才以鄄城縣人民政府為被告要求其承擔強制拆除責任的主張，本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定如下：

駁回上訴，維持原裁定。

本裁定為終審裁定。

審判長 張成武

審判員 曹林燦

審判員 許 琳

二〇一九年十一月十四日

書記員 王超群

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來源：魯法行談

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