政企糾紛專題研究，國有農用地收回應當如何補償，如果不合理，如何正确維權？國有灘塗使用權收回應當如何維權，如何補償？國有未利用地如果被收回，産生糾紛應當如何正确的維權？

因為在辦理案件過程當中，我們團隊接觸這類案子最早是從零幾年開始，現在已經将近20年了，在最初的一些糾紛當中，一般都是比如說發包的糾紛，比如說一些相關的管理部門之間辦理文件的一些糾紛，但是随着城鎮化速度的加快，很多這種國有農用地包括國有農場土壤的國有農用地等等，随着城市的發展逐漸的要收回，要征收。從2010年後開始就陸陸續續越來越多地出現這種因為國有農用地的收回補償而引起的一系列糾紛。所以，我們覺得有必要把國有農用地、國有灘塗或者是國有的未利用地這種土地使用權被收回，應當如何補償，如何正确維權跟大家一起探讨一下。

首先，關于法律方面的規定，《土地管理法》第39條規定，國家鼓勵單位和個人按照土地利用總體規劃，在保護和改善生态環境，防止水土流失方面前提下，開發利用土地，适宜開發為農用地的，一定要開發成農用地。依法保障開發者的合法權益。

最早在上世紀九十年代的時候，曾經有一段時間，甚至到2000以後的時候，很多地方比如浙江、廣東、東北、海南等地鼓勵大家去開發一些未利用的土地，同時和地方主管部門簽訂一定的協議，相關的部門來保障開發者的合法權益這樣的協議。

《土地管理法》第41條規定開發未确定使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林地、畜牧業、漁業生産的，經縣級以上行政機關依法批準，可以确定給開發單位或個人長期使用。

長期使用在當時這種還是非常常見的。最早的時候，九幾年甚至八幾年，九幾年曾經有一段時間内有過很多的這種發放證書，比如說有一些可能要花費大量的财政資金，為了解決這種大量的未利用地不能得到有效利用的這種情況，相關部門就鼓勵大家自行開發一些未使用的土地用于農業、漁業、畜牧業等。然後同時簽訂一定的協議，作出一定的批準文件，甚至辦理一定的登記，把一定年限的使用權給開發者和個人。這種是非常常見，也是鼓勵的。

另外一個比較重要的規定是國土資源部、國家發改委、财政部、住建部、農業部、人民銀行、國家林業局、中國銀行監督管理委員會八部門作出的關于土地有償使用權擴大國有土地使用有償使用權範圍的意見。該意見規定，規範推進國有農用地使用權制度改革，文件是2016年的20号文。當初，這八部委就推出這個文件，目的是擴大國有土地有償使用權的範圍，最重要的一個是推動國有農用地的有償使用制度的改革。當中強調，加強國有農用地确權登記。

國有農用地的确權登記，除了承包經營以外，其他的方式都也可以進行登記。比如國有農用地的劃撥，農用地的出讓、租賃、作價、出資、入股、經營權、使用權登記手續都可以按照不動産登記暫行條例實施細則進行。

其實對于很多企業主來說，乍一聽到這些規定感覺很好奇說：我的國有農用地我是從農場手裡承包來的，怎麼還可以出讓？當然可以，這種土壤一般不會發生在國有農場或者國有林場。國有農場一般采用的是承包制，因為人家這個農場、林場一直都是從事農場林場方面經營。

出讓劃撥的方式往往發生在很多企業或者個人自己開發的未利用地或者說經過某些部門的許可，然後開發的一些未用的利用地，作為回報相關的部門就采取劃撥出讓、出租等方式來予以登記。

作價出資，作價入股，這種方式也非常常見。我們在辦理的案件當中好多這種類型，比如說我們近期辦理的上海某案例，該企業就是以這種方式，以國有農用地出資入股的方式成立的公司，這種當然是可以的。但是一定要記住這些土地使用權獲得的方式都有别于承包經營，不要以為都隻有承包經營一種。

另外該意見還規定，規範國有農用地使用權的管理，合理确定使用年限，最高使用年限不得超過50年。在使用年限内使用權人可以承包、租賃、轉讓、出租。規定最長不得超過50年，在這50年期限之内，大家可以進行承包、出租、轉讓、出租、抵押都是可以的。它是和國有建設用地使用權幾乎是一緻的，對于在權屬方面幾乎是一緻的。

我們在辦案過程當中發現有很多土地使用權的年限是70年， 大部分都是50年，也有40年，但是我們也發現過有70年的規定一般都發生在2016年之前，甚至是九幾年， 2000年，這個怎麼算？當初是70年的時候也不違反相關的規定，2016年突然做出了規定，不得超過50年，應該怎麼辦？是不是應當直接減去20年？

根據目前咱們國家适用法律的一些原則是從舊，也就是實體法。另外關于有利于當事人的原則，是适用這個原則。所以根據這個原則來确定的話，在如果說到了2016年，剩餘年限不滿足50年的，以實際年限為準。如果到2016年超過剩餘年限還超過50年的，比如剩下了到2016年的時候說剩下了56年，那麼應當以56年，50年為準，這6年應當就不再享有使用權。

所以說從2016年開始，最多還應當有50年的使用期限，應當是這樣理解。其實我們在辦理案件過程當中，大部分都是國有農場的承包經營。其實對于國有農用地、國有灘塗、國有林地、國有未利用地的這種使用的使用權很多，并不是隻有承租承包一種，反而是劃撥和出讓這種是更多的。所以有很多企業主找到我們說，路律師我查了很多相關的規定，我說你給我看一下，他拿出的這些規定全部是國有農場的相關規定，不适用。他說，我遇到了征收，你看國土部辦公廳出了一個關于國有農場土地規定呢？

其實，企業主先要确定适用不适用，可能大部分是不适用的。因為國有農場一般采取的都是承包的方式和劃撥出讓等等這些方式劃撥出讓、租賃作價出資入股這種方式取得授權經營。這幾種方式取得的是完全不一樣的，是完全不同的法律關系。承包一般不超過30年，特别情況可以延長，但是出讓是50年，所以大家一定要區分清楚，它是完全不同的法律關系。

國有農場牧場林場等等這些管理規定，還有完善國有農用地土地等級評價體系，這都是管理方面的一些規定。遇到了收回應當怎麼辦？咱們先看一下收回的法律規定，收回的法律規定應當适用什麼規定？法律方面應當适用《土地管理法》58條，規定有下列情形之一的，

由有關的自然資源主管部門報經原批準的主管部門或者有批準權限的行政機關批準，可以收回國有土地使用權。不僅僅指的是國有建設用地使用權，包括國有林地、國有農用地、國有灘塗，這些使用權也都是包含的。它指的是所有的國有土地使用權。

第一項，為了實施城市規劃，進行舊城改造以及其他公共利益的需要，可以收回。

第二項，土地出讓等有償使用期限屆滿，比如夠50年了，夠40年了，夠70年了，期限屆滿或者因單位撤銷，遷移等原因停止使用原劃撥取得的土地的，比如劃撥取得，但是你的單位撤銷了，那個項目也廢止了，這種也可以收回。

第三項，公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，一般指的是建設用地或者未利用地。

依據前款第一款第一項的規定收回土地使用權的，對土地使用權人應當給予适當的補償。适當補償的步驟，咱們來分析一下。

首先看上面的規定誰才可以收回，就是誰有權收回？一般是由自然資源部門來報，由主管部門來批，必須是有權限的行政機關。有的企業主說我們的國有農民地，鎮裡或者街道給下了個通知，想收回這個可以嗎？如果是國有農用地的，鎮一級主管部門一般是沒有這個權利的。

為了實施城市規劃進行的舊城改造或者其他公共利益的需要，一定是為了公共利益的需要，關于公共利益都包含哪些，大家有興趣的話可以看一下《土地管理法》的第45條對公共利益進行了一個列舉，比如說國防、外交、鐵路、公路、機場、水利等基礎設施建設。行政機關組織的科教文衛等公共事業的需要。行政機關為了實施城市規劃報批的連片開發。舊城改造等等這些原因才是公共利益的需要。

比如說相關的部門通知了，有一個大的企業項目要入駐，所以要進行土地的收回，這顯然不是公共利益的需要。房地産開發是不是公共利益啊？商業開發？不是。房地産開發、商業開發都不屬于公共利益，大的項目企業入駐也不屬于公共利益，除非是《土地管理法》第45條所列舉的那些項目。

所以，通過這一點大家可以把很多收回的行為的合法性予以認定。其實很多這個收回的過程中确實存在一些違法的問題，能不能收回土地根據這條規定就不能收回。

法律規定的是适當補償，關于适當補償最初的适當補償最早出現的那一版《土地管理法》是在很多年前，當時有特殊的曆史背景，當時是嚴格土地管理，土地那時候是使用土地的現象，用地現象比較混亂，所以才有了這個規定，但是現在已經賦予了非常不一樣的一些含義。最高人民法院關于産權保護的典型案例，典型案例2019年最高人民法院典型案例的第一個案例，海口某房地産公司有償收回土地使用權，它的典型意義在于本案确定了有償收回國有土地使用權補償标準的問題。根據《土地管理法》58條第二款的規定，為了公共利益的需要，收回國有土地使用權的，應當給予對土地使用權人适當的補償，該處的适當補償應當是公平合理的補償。

最高人民法院從2016年開始，所有的補償就不再說依法補償都是合理補償，而不是合法補償，一字之差，仔細品一品，千差萬别。所以，現在的補償講的都是合理性。最高人民法院認為該處的适當補償應當是公平合理的補償，應當參照土地的位置、用途、标準等等參考參照市場價格予以補償。要按照市場價格予以補償。

國有農用地的使用權當然屬于一種産權，而是一種用益物權。國有灘塗的使用權包括海域使用權，包括一些灘塗、未利用地的使用權，它屬于法定的物權。民法典329條依法取得探礦權水面使用權，灘塗養殖，捕撈等權利，受法律保護。

特别要注意的是行政法規《優化營商環境條例》第31條規定，地方各級主管部門及相關部門應當履行向社會主體作出的政策性承諾，以及簽訂的各類合同不得與區劃調整等理由違約、毀約。違約，毀約的要承擔經濟責任和法律責任。确因國家利益和社會公共利益需要改變承諾的合同約定的，要依照法定的權限和程序進行，并依法對市場主體因此遭受的損失進行全面的補償。

必須是公共利益的需要才可以，否則的話是不可以的。如果因為公共利益的需要，必須按照法定的權限和程序。要對行政相對人所有損失進行補償，全面的補償。還有咱們國家的一些規定，關于産權保護制度的意見， 2016年關于保護企業家合法權益的規定，包括優化營商環境的一些規定等等，這是咱們國家的一些規定。

另外，國家的這些規定已經落實到實際執行的層面。因為最高人民法院在2016年緊跟着就做出了發揮審判職能保護産權的意見，還做出了保護企業家合法權益的規定，優化營商環境的規定。從2018年開始，一直到2021年，最高人民法院包括各地的高院一直在陸續推出保護企業家合法權益和産權的典型案例。典型案例就是具有普遍的典型意義和适用相關依據的參考意義的一些法律規定。地方各級人民法院遇到類似的案例，必須參照最高人民法院的典型案例的精神進行裁判。裡邊有很多案例都是類似于這種的一些規定，國有農用地收回糾紛屬于行政糾紛，典型的行政糾紛。

最高人民法院關于審理行政協議若幹問題的規定，包括行政訴訟法，行政訴訟法解釋上面都有關于受案範圍的一些規定。一方是行政機關，一方是企業行政相對人，為了實現行政管理和行政服務的目的，屬于行政法上的權利義務關系。

國有建設用地使用權糾紛處理的一些方式，如果說國有農用地要收回一些糾紛的解決方式，首先就是談判，其次就是訴訟。談判分為最初聽說項目要征收的時候，要落地的時候的一些談判，比如說要形成一些初步的意向，要形成一些會議紀要，要形成一些方案等。另外在批準之後的一些談判，比如說收回的決定作出，對收回決定認為不合法，這會兒談判就顯得尤為重要了。第三個談判是訴訟之後的一些談判，都是有很多技巧。

另外一個是訴訟，訴訟分為對收回決定的訴訟，對權限的認定是否合法，程序是否合法，法律依據是依據是否合法，補償标準的訴訟，補償标準，評估機構的選定，評估标準等等是否合法。

在這類案件的過程當中，根據國土資源部辦公廳印發的國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範，第一條就規定适用範圍，該規範的适用範圍是出讓國有建設用地使用權，涉及地價評估的，以及調整土地使用條件，發生土地增值等情況評估的，适用本規範。國有建設用地使用權租賃，集體建設用地使用權入市，國有農用地使用權出讓涉及的地價評估參照本規範，國有農用地的地價參照規範。

對于國有農用地，國有灘塗，國有林地，特别是在出讓劃撥入股等這種方式取得的國有土地的使用權，應當如何補償？基本上有了一個非常明确的是參照周邊類似的土地的市場價。所以各位企業主如果你們也遇到了國有農用地，國有灘塗，國有林地，未有利用地被收回，不知道該如何補償，不知道該如何維權，建議從以下四個方面入手：

第一，一定要确定自己遇到問題的性質，到底是行政性質，民事糾紛還是其他糾紛，到底是合法的還是不合法的。第二，盡量多的去搜集證據，事實依據。第三，盡量全面地、正确地尋找法律依據、政策法規和一些案例。第四，一定要制定一個正确的、全面的維權方案，比如說告誰，怎麼告，為什麼告，依據是什麼，憑什麼告，一定要搞清楚。這就需要咱們企業主一定要找一個專業的團隊來操作。

在遇到行政訴訟等類似問題時，對具體行政行為有異議、不能接受，要及時尋求司法救濟，通過律師的專業分析、證據梳理等找到問題解決權益維護的突破口。也可以搜“北京楹庭”看看我們以往整理的更多這類分析文章，北京楹庭也提醒各位當事人，遇到此類問題一定要及時向我們進行咨詢，經過分析之後在了解法律法規、政策依據、相似案件處理思路之後再做決定，以免錯過權益維護的最佳時機，給自己造成難以彌補的損失。

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