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解讀最高檢檢察建議

最高檢有關部門負責人就

《檢察人員考核工作指引》

答記者問

日前，最高人民檢察院印發《檢察人員考核工作指引》（以下簡稱《指引》）。政治部有關負責人就《指引》有關問題回答了記者提問。

問：2020年4月，最高檢印發了《關于開展檢察官業績考評工作的若幹規定》（以下簡稱《若幹規定》），同年5月在全國檢察機關推開施行，近期又印發《指引》，是基于怎樣的考慮？

答：印發《檢察人員考核工作指引》是在檢察官業績考評工作取得初步成效的基礎上，主動落實中央部署要求，進一步深化和完善檢察人員考核，全面落實幹部考核、公務員考核各項要求，更好落實司法責任制、員額制改革要求，提升檢察人員分類管理水平的重要舉措，在當前全國檢察機關學習貫徹黨的十九屆六中全會精神、深入開展黨史學習教育、推進政法隊伍教育整頓走深走實的背景下具有特殊重要的意義。

進入新時代、新發展階段，人民群衆對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有新的更高要求，從“有沒有”轉向“好不好”“如何更好”。黨的十八大以來，對幹部考核提出了一系列新理念新思想新要求，為進一步做好幹部考核工作指明了方向，提供了根本遵循。最高檢黨組主動跟上、落實，在以“案-件比”為核心的案件質量評價指标基礎上，于2020年4月印發《關于開展檢察官業績考評工作的若幹規定》，5月起在各級檢察院全面推開。經過一年多的實踐，業績考評在推進政治機關建設、檢察忠誠履職、提升隊伍政治、業務和職業道德素質中有效發揮“風向标”“指揮棒”作用，檢務管理水平和檢察工作質效明顯提升。

在此期間，黨中央對幹部考核工作提出了一系列更高要求。在黨的十九屆五中全會上明确提出“完善高質量發展績效評價辦法和指标體系”，黨政領導幹部考核、公務員平時考核、公務員績效管理、高質量發展政績考核等制度體系更加完善。政法領域全面深化改革推進會提出要完善“考責”制度機制，“逐步建立起以辦案質量、效率和效果為基本内容，體現人民群衆綜合評價的業績評價指标體系。中央部署開展政法隊伍教育整頓、解決檢察隊伍頑瘴痼疾，要求檢察機關緊密結合檢察人員考核，樹立信任不能代替監督、考核就是監督的理念，把“嚴管就是厚愛”落在日常。

為貫徹上述要求，最高人民檢察院黨組在抓實檢察官業績考評的同時，提出将考核對象從檢察官拓展到包括檢察輔助人員、司法行政人員在内的全體檢察人員，将考核内容從業績拓展到對德、能、勤、績、廉的全面評價，将考核方式從注重年度考核拓展到平時考核與年度考核相結合，從最高檢機關做起，逐步推向全國各級檢察院，實現對檢察人員的“全員、全面、全時”考核。《檢察人員考核工作指引》就是對上述工作部署要求的系統規範。

問：為什麼選擇用“指引”的形式印發文件？主要有哪些考慮？

答：選擇“指引”的形式，最主要的出發點就是堅持問題導向，注重指導性、實用性、操作性，針對考核工作具體問題提出解決方案。随着業績考評逐步落實落細，一些地方反映，對不同層級、不同規模檢察院、不同類型檢察人員的考核機制和方法需要進一步細化，對考核制度和工作的認識需要進一步統一。最高檢及時總結提煉地方經驗做法，廣泛聽取各方面意見，針對檢察官一人一崗、一人多崗、協同辦案如何考核，業績考評與公務員考核、平時考核如何銜接融合，檢察輔助人員、司法行政人員如何科學考核等各地集中反映的問題，研究提出指導性意見。文稿起草過程中主要把握三個原則：

一是全面落實幹部考核、公務員考核要求。通過優化完善業績考評對象、内容、方式，将檢察人員業績考評與幹部考核、公務員考核評價體系緊密結合，減輕基層考核負擔。将“業績考評”深化完善為“檢察人員考核”，堅持把政治标準放在首位、政治與業務深度融合，全面考核評價檢察人員的德、能、勤、績、廉。

二是突出重點問題。檢察人員考核不是在現有考核方式之外另搞一套，中央已經明确的幹部考核、公務員考核要求和規定，檢察人員考核都要自覺落實。《指引》重點明确最高檢黨組對檢察人員考核工作提出的新要求，突出質效導向、科學管理、等次評定、結果運用、員額退出等需要調整和進一步明确的内容。

三是突出指引功能。聚焦前期檢察人員考核推進過程中各地反映集中的焦點、難點問題，對于需要統一規範的，結合檢察實際從頂層設計提出明确要求；對于需要繼續探索優化的，在總結地方經驗做法的基礎上，提出解決思路和總體方案，也給各地留出創新實踐的空間。

問：請您簡要介紹一下《指引》主要有哪些内容？對檢察人員考核提出了哪些新要求？

答：《指引》分為總則、考核指标和方法、檢察官考核、檢察輔助人員和司法行政人員考核、等次确定及結果運用、附則等六章，共三十三條，在《若幹規定》基本理念和指标體系的基礎上，對深化和完善檢察人員考核工作提出一系列新要求：

一是厘清檢察人員考核的概念和定位。檢察人員考核是按照管理權限貫徹落實幹部考核、公務員考核規定，結合司法規律和職業特點，以政治素質和工作實績為重點，對檢察人員德、能、勤、績、廉的了解和評價。對檢察人員業績的考核評價不再另外确定等次。要求建立“一月一分析、一季一會商、半年一評估、年度總考核”的實時動态考核管理機制，充分發揮考核在日常檢察業務和隊伍管理中的抓手作用。

二是完善檢察人員考核指标體系。檢察人員考核采取量化評分的方式，得分由業績指标得分、共性指标得分和綜合評價得分三部分組成。業績指标側重不同崗位職責和工作的質量、效率、效果，檢察官的業績指标沿用《若幹規定》。共性指标側重評價政治品質、道德品行、能力素質、精神狀态、廉潔自律等。綜合評價由一定範圍人員對履職情況進行綜合評分。考核指标突出質效導向，嚴禁下達不切合工作實際的數量指标，并實行動态調整。

三是細化檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員的分類考核要求。按照不同的考核重點和方式，對檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員以及領導幹部實行分級分類考核。對檢察官跨部門比較、從事多個條線業務、檢察官辦案組、擔任領導職務的檢察官考核等考核難題提出解決思路。對檢察輔助人員考核要求一般采用基礎分結合加減分的方式進行。對不同崗位類型的司法行政人員考核提出四種可選模式。

四是強化考核等次結果運用。明确檢察人員考核統一執行公務員考核的結果等次、比例等要求。對平時考核、年度考核等次如何确定提出基本要求。将檢察人員考核結果作為績效獎金分配、評優獎勵、職務職級晉升、交流任職、檢察官等級升降、退出員額的重要依據。要求建立“考核 評審”的檢察官考核退出機制。

問：在檢察官業績考評推進過程中，最高檢提出對檢察輔助人員、司法行政人員也要開展業績考評。現在《指引》提出要“全員”考核，具體是什麼考慮？全員考核是不是對各類檢察人員按照統一的标準考核？

答：我們提出“全員”考核，就是将檢察官業績考評的理念和思路拓展運用到檢察輔助人員和司法行政人員。三類人員考核都要将政治深度融入業務，突出質效導向，淡化單純的工作量考核，實行指标化評價、量化計分排名，傳導壓力，評優促差，推動檢察工作高質量發展。同時，檢察人員考核堅持分級分類原則，“全員”考核不意味着“無差别”考核，在統一政治考核标準的基礎上，還需要針對不同類别檢察人員、不同崗位檢察工作特點優化考核指标和方式。

第一，不管是哪類檢察人員，都要将政治标準放在首位。指出，政治把關和政治素質考察是第一位的。為此，《指引》規定檢察人員因政治品質、廉潔自律被考核減分的，其部門負責人、分管領導應當一并減分，落實“一崗雙責”；将執行防止幹預司法“三個規定”及重大事項記錄報告制度納入考核指标。在檢察隊伍教育整頓中，全體檢察人員都就要落實這些考核要求，把強化考核作為加強領導班子建設、轉變幹部作風的有力、有效抓手。

第二，檢察官考核要在現有工作基礎上繼續做深做細。檢察人員分類管理後，檢察官具有辦案主體地位，受到更多優待，每名檢察官都有實實在在的尊榮感、獲得感。按照司法責任制改革“責權利”相統一的原則，檢察官也應該承擔更重責任，受到更嚴監督，接受更細考核，落實“能入能退”要求。具體而言，檢察官業績指标主要根據《若幹規定》确定的160項質量指标、106項效率指标、46項效果指标設置。之所以要求細化檢察官考核指标，就是要壓實檢察官辦案責任，讓幹與不幹、幹多幹少、幹好幹差、是不是主動服務大局、是不是注重辦案“三個效果”有機統一區别開來，将不能勝任辦案、不能獨立承擔司法責任的檢察官比出來、把員額退出來，讓優秀的檢察官覺得有動力，形成能者上、平者讓、庸者退的動态管理機制。

第三，對檢察輔助人員、司法行政人員的考核同樣要突出質效導向，同時更加注重簡便易行。檢察人員實行分類管理，檢察輔助人員、司法行政人員的考核管理模式應當有别于檢察官，總體上考核采用基礎分結合加減分的方式，工作職責内的各項日常工作都包含在基礎分裡，再根據工作質效設置加減分項。基礎分不是固定的，可以根據工作量、檢察官考核結果、領導了解掌握的情況等對基礎分上下浮動。

對檢察輔助人員的考核，應當立足檢察輔助人員職責定位，重點評價檢察輔助人員在檢察官指導下參與和承擔審查案件材料、草拟法律文書等檢察輔助事務情況，避免完全照搬檢察官業績考評指标體系。比如，檢察官助理、書記員在整理卷宗、草拟文書中，發現了适用法律上的問題，提醒檢察官改正的，要加分；工作失誤、丢三落四的，要減分。

司法行政人員崗位職責種類繁雜、差異很大，日常工作既難以完全量化，又難以直接橫向比較，很難有一種考核辦法“包打天下”。《指引》提出基礎分（平均分）結合加減分、目标績效評價、按件計分結合加減分、綜合評價等四種考核模式，可以根據人員崗位職責合理選用。

問：從“業績考評”到“全面考核”，對考核内容有什麼調整？具體有什麼考慮？

答：《指引》要求以政治品質和工作實績為重點，做實全面考核，與其說是對“業績考評”内容的重大調整，更準确地說是對檢察官業績考評有關理念、要求的重申和進一步明确。

按照《若幹規定》，檢察官業績考評以辦案和業務工作為考評内容，但是最高檢黨組在部署業績考評工作中反複強調，檢察機關是政治性極強的業務機關，也是業務性極強的政治機關，沒有脫離政治的所謂單純的檢察業務。研制對檢察官的312 項考評指标，核心就是将看似抽象的“講政治”轉化為一個個具體的考核指标，落實到檢察人員每項工作、辦理的每個案件中。同時，業績考評要注重人案結合、人事結合，以事察人，知事識人。《指引》是對上述理念和要求的進一步鞏固、深化，全方位促進提升檢察人員政治素質、業務素質和職業道德素質。

一方面，通過考“人”與考“案”和“事”的有機結合，實現對檢察人員的全面考核評價。《公務員考核規定》要求全面考核德、能、勤、績、廉。檢察人員作為公務員的組成部分，也應落實這一要求。《指引》規定，檢察人員考核得分由業績指标得分、共性指标得分和綜合評價得分三部分組成。業績指标本身就可以在一定程度上評價和印證檢察官的德、能、勤、廉。例如，檢察機關在深入開展黨史學習教育中，要求把“檢察為民辦實事”作為深化落實黨史學習教育的實踐載體。“檢察為民辦實事”的很多工作與檢察辦案履職密切相關，這就要立足檢察工作實際，通過科學設置考核指标，引領檢察人員自覺對标對表。對于黨史學習教育要求開展的政治理論學習、黨課教育、黨日活動等表現情況，不能直接通過業績指标評價的，應當設置專門的共性指标，與業績指标、綜合評價一并作為确定檢察人員考核結果的依據。

另一方面，把政治素質和工作實績作為考核重點，促進政治與業務的深度融合。強調，要把研究人和研究事結合起來，避免從抽象到抽象，憑感覺下結論。政治素質、履職能力、作風表現等情況不是孤立的，很大程度體現為“案”“事”等工作實績。《公務員考核規定》規定，對公務員的考核，重點考核政治素質和工作實績；《中華人民共和國檢察官法》規定，對檢察官的考核重點考核檢察工作實績。《指引》強調政治與業務深度融合，要求對檢察人員考核評分實行分值總量控制，其中業績指标分值不低于滿分分值的60%，就是這一考核導向的體現。檢察機關堅決捍衛黨的十九屆六中全會明确提出的“兩個确立”，就要及時調整、動态設置考核指标，督促引導在具體的檢察業務工作中做到“兩個維護”，通過能動檢察履職，落實為大局服務、為人民司法，厚植黨執政的政治基礎。

問：《若幹規定》要求平時考評與年度考核相結合，《指引》又提出“全時”考核要求，兩者有什麼不同？

答：我們強調的“全時”，不僅僅要落實公務員平時考核有關要求，把過去的“年底算總賬”轉為“平時算細賬”，更重要的是樹立“全時段管理”的理念，向科學管理要“檢察生産力”。對檢察人員的考核，确定等次本身不是目的，更重要的是實現“全時”管理，根據考核實時計分排名情況，分析點評工作，鼓勵先進，幫促後進，更好地發揮考核的激勵引導作用。因此，我們提出要以發揮檢務管理功能為重點，做好全時考核。

《指引》提出，要建立“一月一分析、一季一會商、半年一評估、年度總考核”的實時動态考核管理機制，把考核管理融入平時。具體而言，“全時”要求體現在以下環節：

一月一分析。每月召開部門負責人辦公會，彙總本部門檢察人員考核情況，對指标計分、綜合評分是否客觀公正，重點工作質效評價和加減分是否準确等進行審核把關，對計分結果與實際表現有無明顯偏差進行分析評判，統籌調整考核得分。考核結果應當向檢察人員公示，并結合部門例會、專題工作會等開展總結點評，指導改進工作，鼓勵先進，幫促後進。

一季一報告。每季度檢察人員考核工作落實情況、考核結果情況應向檢察院黨組進行專題報告。院黨組結合檢察隊伍管理、幹部能力素質、業務數據分析情況，研究提出調整幹部、優化分工、改進業務等工作舉措。

半年一評估。檢察院組織評估各部門檢察人員考核開展情況。各部門評估本部門考核指标、計分規則及結果運用情況，進行合理化調整。

年度總考核。結合年度考核有關工作安排，及時組織檢察人員年度考核，根據得分排名開展等次評定、績效獎金分配、交流任職、員額退出等工作。

這項制度是從最高檢自身做起，逐步推向全國的。今年以來，最高檢黨組連續3個季度聽取機關考核工作彙報，為各地檢察院作出了示範。

問：您提到《指引》對各地反映的考核工作難題提出了解決思路，能簡要為我們介紹一下嗎？

答：在檢察官考核中，反映最多的一個問題，就是“小院”檢察官如何考核。實踐中，不同檢察業務條線的辦案類型差異較大，檢察官崗位職責内容、考核項目、質效評價指标各不相同。因此，《指引》規定，檢察官考核得分原則上在部門内部或者職責相近的本院同類崗位之間進行排名比較，更能夠體現橫向比較的科學性。但是，目前全國超過60%的基層檢察院編制數在50名以下，普遍存在一個條線隻有一名檢察官、一名檢察官從事多個條線業務等情況。對于這些規模小的檢察院，考核時檢察官往往部門内無人比，難以對其履職情況作出有效評價，因此有跨部門比較的需求。

《指引》對如何跨部門比較檢察官考核得分提出了指導性意見。主要思路是讓檢察官“同業競争”，在上級院對所轄基層檢察院開展條線業務考評或者對各條線檢察官統一考核指标的前提下，根據檢察官所屬部門條線在本地基層檢察院中的排名情況，或者根據檢察官在全市相同條線檢察官中的排名情況，對檢察官的個人考核原始得分進行調整換算，作為在全院範圍内拉通排名确定考核等次的主要依據。對于規模特别小的院，比如政法專項編制在30人以下的基層檢察院，考慮到檢察官人數很少，可以按照上述思路對檢察官實行精細化考核排名，也可以适當簡化考核，由院領導或者考核委員會統籌确定考核等次。

除了這個反映最突出的問題，《指引》還對“一人多崗”、檢察官辦案組考核、擔任領導職務檢察官考核等提出了具體可操作的考核思路。

問：《指引》對檢察人員考核結果運用提出了更實舉措，其中關于檢察官評審的内容是“末位淘汰”嗎？

答：檢察人員考核結果是績效獎金分配、評優獎勵、職務職級晉升、交流任職、檢察官等級升降、退出員額的重要依據。為進一步壓實檢察官責任，充分發揮考核結果在不勝任檢察官退出工作中的作用，《指引》提出建立“考核 評審”的退額評定機制。需要明确的是，檢察人員考核沒有硬性規定不稱職等次的比例，也不是要求對考核排名靠後的檢察官實行末位淘汰，而是通過對排名靠後檢察官的業務能力評審，讓不勝任的檢察官退出員額。

《指引》提出，各院應當按照一定比例，将年度考核排名靠後的檢察官納入評審範圍，由檢察官考評委員會組織檢察業務專家、資深檢察官等對其進行業務能力評審，實行先評審、後定等次。評審結果分為三種情形：第一種，經評審認定能夠繼續履職的，可以确定為稱職等次。即，如果同一部門的檢察官都很優秀，那即使排名靠後，也隻是“特别好”和“很好”的差别，仍應當給予肯定。第二種，經評審認定符合公務員基本履職要求，但不能勝任檢察官職務的，應當确定為稱職或者基本稱職等次，免除檢察官職務，按照人崗相适的原則轉任其他崗位。這種情況屬于正常的幹部交流轉任。主要考慮檢察官在辦案業務素能要求上高于其他公務員，不能勝任檢察官辦案要求的，未必不能勝任其他公務員崗位，甚至可能在其他崗位上表現更為出色。第三種，經評審認定具有不稱職等次情形的，應當确定為不稱職等次，免除檢察官職務，按規定程序降低一個職務或者職級層次任職。具體程序執行檢察官單獨職務序列管理、等級升降和員額退出有關規定。可以說，最高檢為了推動将不勝任的檢察官退出員額，提供了足夠的政策工具包，在實踐中能不能用好，關鍵還是要看各級檢察院領導、部門負責人的責任擔當、管理能力和政治智慧。

問：從去年的《若幹規定》到今年的《指引》，能夠感受到最高檢黨組以考核為抓手，持續抓政治建設、加強科學管理的韌勁。請問推進檢察人員考核的一年半時間，效果如何？下一步有什麼目标？

答：考核工作開展一年半以來，在政治與業務深度融合、突出質效導向等考核理念、指标、規則的引領下，全國檢察機關業務數據明顯向好，作為司法質效“晴雨表”、公正司法“助推器”的作用得到有效發揮。

法律監督辦案質量不斷提高。例如，刑事檢察考核中，對捕後不起訴、無罪判決等案件，經質量評查确認逮捕決定、提起公訴确有錯誤的，予以減分。2021年前三季度，在批捕和起訴人數增加的情況下，捕後不起訴、捕後判決無罪或不負刑事責任人數同比下降20多個百分點；撤回起訴人數同比下降20多個百分點。判決無罪或不負刑事責任人數同比下降6個百分點。

法律監督辦案效率不斷提升。例如，檢察官業績指标的核心理念是優化“案-件比”，督促在每一個辦案環節把工作做到極緻。2021年前三季度，全國檢察機關退回補充偵查、延長審查起訴期限案件同比分别下降56.9%、83.9%。不必要的訴訟環節減少，犯罪得以及早懲處，被破壞的社會關系得以盡快修複，人民群衆對辦案活動的評價不斷提升。

法律監督辦案效果不斷優化。例如，為精準服務“六穩”“六保”，考核對民營企業負責人依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實刑的提出适用緩刑建議，設置加減分指标。2021年前三季度，全國檢察機關對1681個涉嫌犯罪的非國有公司企事業單位、16704名非國有公司企事業單位人員作出不起訴決定，同比分别上升3.4%、12.8%，當好民營企業健康發展的“老娘舅”。

業務數據的優化，反映出通過考核引領，促進了黨中央決策部署的更好落實，加快了檢察理念、工作作風的轉變。例如，刑事檢察考核中，要求積極落實“少捕慎訴慎押”刑事政策。2021年前三季度，全國檢察機關減少不必要羁押成效明顯，訴前羁押率為49.8%，同比減少2.4個百分點。民事檢察考核中，對主動性監督予以更多加分鼓勵。2021年前三季度，全國檢察機關依職權受理民事檢察監督案件86488件，同比上升73.7%。行政檢察考核中，對行政争議實質性化解予以更多加分鼓勵。2021年前三季度，全國檢察機關開展行政争議實質性化解4937件，二、三季度環比分别上升86.7%、6.4%。公益訴訟檢察考核中，對辦理“等外”案件予以更多加分鼓勵。例如，今年8月通過的《中華人民共和國個人信息保護法》明确授權檢察機關提起個人信息保護公益訴訟。全國檢察機關針對個人信息保護領域共立案814件，切實加強了個人信息安全的保護。

這些不斷向好的變化充分表明，檢察人員考核作為檢察科學管理的重要抓手，符合新時代檢察工作發展需要。下一步，檢察機關将進一步抓實考核工作，引領廣大檢察人員切實把思想和行動統一到黨的十九屆六中全會精神上來，更加緊密地團結在以同志為核心的黨中央周圍，大力弘揚偉大建黨精神，以史為鑒、開創未來，埋頭苦幹、勇毅前行，更好履行檢察機關政治責任、法治責任、檢察責任。

（作者：徐日丹 劉亭亭）

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