中國網/中國發展門戶網訊 中央和地方為實現穩就業、穩投資等“六穩”目标和完成保就業、保民生等“六保”任務，推出了一系列重大基礎設施投資項目，在補傳統基礎設施短闆的同時，加快新型基礎設施建設（以下簡稱“新基建”）進度。新基建涵蓋數字化基礎設施、傳統基礎設施數字化改造和基于數字化平台的集成管理，更能體現數字經濟特征，能夠更好推動中國經濟轉型升級。新基建有近期穩增長、調結構、惠民生的内在需求，但不宜泛化，要着眼長遠，有系統性、質的“代際”飛躍，以适應人類邁向知識社會時代的大趨勢及需求。

基礎設施的内涵演進與體系構成

“基礎設施”的英文為“Infrastructure”；其中，“Infra”為拉丁文，意為“在下部”，“Structure”意為“結構”。因此，該單詞字面理解為“一個國家或一個組織保持運行所必需的系統或結構”。我國的大運河（公元前 486 年始鑿）、都江堰（建于公元前 256 年），以及西方的羅馬水道（公元前 6 世紀始建），均證明人類社會早已有基建的公共觀念。

從社會成本視角理解基礎設施

基礎設施與其支撐服務的對象構成“相互定義”的一個系統。狹義的基礎設施包括運輸、電力、通訊、給排水、水利設施、管道燃氣等所有基礎産業和公用事業設施，構成了經濟社會發展的基礎支撐，具有公共物品和準公共物品特性。從投資角度看，基礎設施是公共先行資本，必須先行于收益快的私人生産投資。在市場失靈情況下，政府應基于全社會成本收益分析做出供給決策，并用稅收等收入進行支付。

廣義的基礎設施可從社會成本的意義上理解，除了狹義的基礎設施即公共先行資本外，還包括教科文衛、國防、公共安全等廣泛領域；其為社會直接生産活動提供要素支撐和環境服務，使私人直接生産投資更加有效率，生産的收益更高；其費用由社會分攤，被稱為社會間接資本或公共間接資本——能提高整個社會發展的競争力和獲利能力，具有間接經濟效益，也具有公共物品和準公共物品特性。

從發展内涵視角理解基礎設施體系

随着人類對社會發展的認識逐漸深刻，基礎設施内涵也逐漸深刻。1965 年，經濟學家 Hansen最早提出基礎設施包括社會基礎設施和經濟基礎設施。社會基礎設施指為人民生活投資的間接資本，如健康和教育投資。經濟基礎設施是用于支持經濟生産和一般經濟活動的間接投資，主要包括公用事業設施、公共工程和運輸。後來，基礎設施内容體系進一步擴展到支持生活和保護環境的基礎設施，以及人文、創新、制度等基礎設施。

世界由物質、能量和信息組成。能量是物質和信息流動的動力，信息是人類了解、調控物質和能量流動的信号。由于物質流、能量流和信息流（M-E-I）的順暢和制度保障，人類社會得以生存發展。基礎設施是特定階段保障人類社會物質流、能量流、信息流順暢、安全、高效流動的軟硬件設施網絡，為經濟社會環境發展提供持久性公共服務支撐。基礎設施既是過去發展的成果，又是未來發展的條件。在信息社會，科技與信息化是經濟社會環境發展的主要驅動力，以科技與信息化産品及服務驅動經濟社會環境可持續發展。基礎設施的内容體系進一步擴展為：科技和信息化基礎設施，經濟社會環境基礎設施，以及國家安全與治理基礎設施（圖 1）。

新型基礎設施的内涵與特征

“新型基礎設施”生發于“傳統基礎設施”，“新發展”生發于“傳統發展”，對基礎設施“代際飛躍”的理解與對應的發展理念和時間尺度有關。從社會發展長周期來看，發展和新發展之間、發展和基礎設施之間，是深度融合、動态演化的。一些基礎設施早期作為社會分攤成本，後來因為有大量私人生産投資進入，成為基礎産業，從而被列入經濟社會發展的範疇。就創新驅動發展而言，新型基礎設施與傳統基礎設施深度融合，共同成為“全面創新”驅動引領“全面發展”的基礎支撐。

新型基礎設施的内涵

新型基礎設施是為未來階段保障人類社會物質流、能量流和信息流更加順暢、安全、高效流動，具有系統性、質的“代際飛躍”特征的軟硬件設施網絡，為實現“新發展”提供持久性公共服務支撐。未來社會的研發、生産、流通、分配、消費、棄置等活動，以及土地、勞動力、知識、技術、人才、資金、信息、管理等要素供給、流動與組合，體現為 M-E-I 網絡化、數字化、智能化，需要新、舊基礎設施體系的系統支撐。

日本提出建設“超級智能社會 5.0”，是指繼狩獵社會、農耕社會、工業社會、信息社會之後的一種新型社會形态。不同社會形态、不同發展階段對應不同“代際”的基礎設施。“代際”主要表現為M-E-I的産生、傳輸、組合方式和效率不同。當前，人類社會正在向智能社會邁進，在人機物智能技術的推動下，機器将從人類的工具和從屬逐步上升為夥伴；通過 M-E-I 數字化、網絡化、智能化，将使人類社會、虛拟空間、自然空間、機器物理空間聯通互動、數字雙生、虛實交融，形成以人為中心的人機物三元融合的新社會形态。

智能社會新型基礎設施的内核是新一代戰略型、網絡型的科技和數字化基礎設施（圖 2）：物質流由“人—自然物—人工物”表征，包括保障人類研發、生産、流通、分配、消費、棄置等活動的公共服務設施網絡，從能量流獲得動力，從信息流獲得調控信息； 能量流由“開發—轉換—利用”表征，包括保障人類開采、開發、轉換、利用、存儲、傳輸能量的公共服務設施網絡，從物質流獲得能量物質及智能、機器，從信息流獲得調控信息； 信息流由“雲—網—海”表征，包括保障人類開發、收集、存儲、處理、應用數據信息的公共服務設施網絡，從物質流、能量流獲取數據、智能、機器和能量，調控物質流、能量流的開發與運行。

新型基礎設施的特征

新型基礎設施的形成機制決定其新特征。新要素驅動。與傳統要素供給能力的有限性不同，知識、技術、信息、數據等新生産要素的供給能力具有共享性、累積性、倍增性，對基礎設施有更高的“互聯互通、開放共享和安全保障”要求。要素新組合和數字賦能驅動。如同網絡的價值與網絡使用者數量的平方成正比（邁特卡夫定律），一個國家知識生産的創新機會與其知識累積、傳播交流程度成正比。工業時代的要素組合方式是集中式的，以他組織、獨占性競争為主，基礎設施主要由政府供給；而知識時代的要素組合是分布式的，以自組織、創造性競争為主，領先企業和機構成為基礎設施供給者。例如，互聯網、雲計算具有分布式和去中心化的特征。“從 0 到 1”的原始創新驅動。主要國家圍繞科技創新策源地和制高點的競争日趨激烈。隻有率先發現基礎科學規律、開發應用原創性引領技術的國家，才可能形成具引領性、帶動性的戰略性産品和戰略性産業。經濟社會發展新需求拉動。在知識經濟、智能社會需求牽引下，新型基礎設施具有創新性、系統性、基礎性、公共性、先導性、均衡性、安全性和智慧化、生态化、可持續性等特征，為社會發展提供綠色、智能、普惠、創新、包容、安全的公共服務。 制度變革推動。廣泛集聚優質、可持續的新要素，保障區域、國家、跨境基礎設施均衡發展和普惠供給，需要提升基礎設施體系建設及應用的标準化、數字化、智能化治理能力。

新型基礎設施的類型與體系框架

離開支撐對象，無法理解新型基礎設施及其體系構成。新基建不僅要補傳統意義上的基礎設施建設短闆、“還舊賬”，以及解決當下發展中的緊迫問題，還要為國家未來長遠發展打牢基礎，更多關注戰略性新興産業，培育新的産業和經濟增長點。因此，隻有體現國家意志，加強頂層設計、統籌布局，新基建才有可能在新一輪科技革命和産業變革中立穩潮頭，并在未來經濟競争乃至綜合國力競争中占據主導地位。

新型基礎設施的類型

從形式與内容 2 個維度看，現代化強國的新型基礎設施之“新”，主要包括 4 種類型：“新瓶新酒”“新瓶舊酒”“舊瓶新酒”和“新制度”。其中，狹義的“新”僅指“新瓶新酒”，即數字化科技創新與智能化數字基礎設施，以及現代能源、先進材料與智能綠色制造等基礎設施，如 5G、大數據中心、人工智能、工業互聯網、新能源汽車充電樁、光源、平方公裡陣列射電望遠鏡（SKA）等基礎設施。而另外 3 種為廣義的“新”：“新瓶舊酒”，即基礎設施數字化，如智慧物流、智慧交通、智慧港口、智慧醫療、智慧農業等基礎設施；“舊瓶新酒”，即有系統性、質的“代際”飛躍特征的基礎設施升級，如空天海洋、特高壓、城際高速鐵路和城際軌道交通等基礎設施的更新、拓展；“新制度”，即國家安全與治理基礎設施，如安全與治理标準、制度等軟硬件設施。

現代化強國新型基礎設施的體系框架

《創新 2050：科技革命與中國的未來》系列報告，以綠色、智能和可持續為特征的新一輪科技革命和産業變革為背景，描繪了我國面向 2050 年實現現代化的圖景和科技發展路線圖，提出了“以科技創新為支撐的八大經濟社會基礎和戰略體系”整體構想，并分階段刻畫了八大體系建設的特征和目标。這是未來經濟社會發展的基礎，再加上支撐科技創新和制度創新的兩大基礎體系，需要建設十大新型基礎設施（圖 3）。

面向現代化強國的十大新型基礎設施

面向現代化強國建設新型基礎設施，不僅要激活當前的傳統動能、激發未來的新動能，推動經濟社會高質量發展和數字化轉型，還要為更長遠的 M-E-I 數字化及數字化的知識生産、連接、傳播、應用打下堅實基礎。

“數字化科技創新和智能化數字基礎設施”是現代化強國基礎設施的内核

黨的十九大報告提出建設數字強國、科技強國的戰略目标，以新一代信息技術産業化應用為标志的數字經濟，需要完整的戰略性、網絡型科技與數字基礎設施作為支撐。

數字化科技創新基礎設施。是新基建的底層支撐，包括重大科技基礎設施、科教基礎設施及融合創新基礎設施等。支撐構建數字時代科技創新體系，支撐科學、技術、工程、産業及社會等創新體系交叉融合，促進衆多學科基本和關鍵瓶頸問題的解決。提升和新建一批重大科技基礎設施和數字化科技創新基礎設施，強化對基礎研究、應用研究、數據密集型科學及創新創業創造活動的支撐，促進各領域、各區域創新發展。

智能化數字基礎設施。是新基建的主導方向，包括基于新一代信息技術演化生成的通信網絡、新技術、存儲及算力等基礎設施。支撐構建“萬物智聯”的信息網絡體系和戰略計算平台，支撐網絡強國、數字中國和智慧社會建設。重塑數字産業化及産業數字化發展格局，帶來系列經濟及戰略利益。提升感知、傳輸、數據中心和應用平台等設施網絡化、數字化、智能化水平，确保新型基礎設施、數據及網絡體系符合安全标準。支撐智能寬帶無線網絡、超級計算網絡、量子計算、邊緣計算、先進傳感與顯示、先進可靠基礎及應用軟件等技術創新，消除數字鴻溝，走安全、綠色、普惠的數字化道路。

“現代資源能源與交通物流、先進材料與智能綠色制造、現代農業和生物産業基礎設施”是現代化強國經濟基礎設施的主體

新一輪工業革命的代表性技術将是人工智能等。代表性基礎設施是數字化科技創新基礎設施和智能化數字基礎設施，是數字經濟的内核支撐，其核心要素是數據、信息、知識、技術與管理。經濟基礎設施主體是現代資源能源與交通物流、先進材料與智能綠色制造、現代農業和生物産業等設施，還包括部分現代公共教育、文旅、體育與衛生健康基礎設施，以及部分生态環境與空天海洋新型基礎設施。

現代資源能源與交通物流基礎設施。是國民經濟的大動脈。支撐構建我國可持續能源與資源體系，支撐能源革命和資源革命。發展特高壓、智能電網、微電網、分布式能源利用、新型儲能、氫能、核能等能源基礎設施，大幅提高能源與資源利用效率。資源科技向礦産資源、水資源和生物資源的高效開發、綜合利用，以及持續、穩定、安全供給的總體方向發展。建設綜合、智慧、綠色、平安的交通運輸體系，構建現代化綜合交通網絡，完善郵政、倉儲物流等“通道 樞紐 網絡”基礎設施體系，拓展延伸數字化、智能化交通物流新型基礎設施，支撐交通強國、物流強國建設。

先進材料與智能綠色制造基礎設施。是制造強國和質量強國之基。支撐構建我國先進材料與智能綠色制造體系，支撐制造強國建設。加速材料與制造技術智能化、綠色化、可再生循環的進程，促進我國材料與制造業産業結構升級和戰略調整，有效保障我國先進材料與智能綠色裝備的供給及高效、清潔、可再生循環利用。基于信息物理系統的智能裝備、智能工廠等智能制造将引領制造方式的變革。個性化、信息化、數字化、智能化、綠色化制造對于優化材料、設備、産品和服務供應鍊至關重要。制造強國首先是質量強國，需要有現代化的标準體系和檢驗檢測基礎設施作為支撐。

現代農業和生物産業基礎設施。是生物經濟之基。支撐我國構建高産、優質、高效、綠色的現代農業和安全、高值、高效、優質的生物産業體系，支撐農業現代化，保障糧食與農産品安全、生物安全。推進數字化賦能大農業轉型，将智能農機裝備，高通量、智能化精準種養技術集成體系，以及傳感器、自動化機器人和微型灌溉等設施用于農業生産，支撐智慧農業和生物産業發展、農業防災減災和重大疫病防治。

“現代公共教育、文旅、體育與衛生健康基礎設施”是現代化強國社會基礎設施的主體

健全“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”等基本公共服務體系，必須推進社會基礎設施數字化轉型，加強普惠性、基礎性、兜底性民生基礎設施建設，使發展成果更多、更公平地惠及全體人民。

現代公共教育、文旅、體育與衛生健康基礎設施。支撐構建滿足我國十幾億人口需要的普惠教育、文旅、體育與衛生健康保障體系，支撐教育強國、文化強國、旅遊強國、體育強國和健康中國建設。增強社會基礎設施體系的完整性、可及性和儲備性。強化公共衛生健康的科技支撐，推動生命科學研究向定量、精确、可視化、交叉會聚方向發展，醫學模式由疾病治療為主向預防、預測和早期幹預為主轉變。重塑傳統醫學優勢，在現代醫學、健康科學、公共衛生危機應對、醫工交叉等領域走到世界前列。加快建設适老化基礎設施，加強社會基礎設施适老化改造。促進哲學、社會科學、人文藝術、經濟學、心理學、文化等與科技融合，在應對重大社會挑戰方面加強多學科交叉融合。加強創意空間、科學公園、科普場館、博物館等數字化科普設施建設，為跨學科、跨領域、跨機構的創新、創業、創造提供公共交流空間。

“生态環境與空天海洋新型基礎設施”是現代化強國環境基礎設施的主體

良好的生态環境是最公平、最普惠的公共産品，必須“堅定走生産發展、生活富裕、生态良好的文明發展道路”。建設好支撐生态文明與美麗中國的生态環境基礎設施，才能保障向全體國民提供優質、可靠的綠色公共産品和公共服務。

生态環境新型基礎設施。建設以國家公園為主體的自然保護地體系，建設生物多樣性、大氣、水、土壤、輻射等生态環境監測網絡及污水、垃圾、固體廢棄物等回收處理設施。支撐構建維系人與自然和諧相處的生态環境保育發展體系，支撐綠色、低碳、循環型經濟社會建設，支撐生态文明和美麗中國建設。構建大尺度生态系統觀測與研究網絡，提升我國生态環境監測、保護、修複能力和應對氣候變化的能力，增強自然災害、污染與生态安全風險的預測、預報和防災、減災能力；不斷發展相關綠色創新和綠色發展的技術、方法和手段，提供能源、食物、水資源等系統解決方案；建設綠色、低碳、循環等綠色生産基礎設施，推進基礎設施綠色化。

空天海洋新型基礎設施。是拓展未來發展空間的保障。支撐構建我國空天、海洋、極地、深地空間拓展能力及體系，支撐航天強國、海洋強國建設，保障國家空天、海洋、極地、深地權益和國土安全。提高我國空間探測、對地觀測、極地監測、深海探測、空間态勢感知和綜合監測、預警能力，向着更深、更遙遠的宇宙、海洋、極地和深地邁進，支撐藍色經濟及空間技術市場化、商業化。基于天地一體的地面設施和控制系統、極地科考站、海底空間站、發射系統、衛星和航天器系統、空間站，更好地拓展和平開發利用外層空間、海洋空間、極地空間和深地空間。

“國家總體安全和國家治理現代化基礎設施”是現代化強國基礎設施的保障

現代化強國基礎設施體系是一個複雜巨系統，必須确保足夠的韌性和安全性。在知識社會、智能社會，知識和技術滲透到了社會的方方面面，自然風險與技術風險的界線變得越來越難以劃分，保障基礎設施體系安全至關重要。新興技術創新及應用的不确定性和風險增加，而監管過度或不足都不利于創新發展，加之技術進步的同時加深了技術依賴，因此對政府的治理能力現代化提出了更高要求。由于數字政府在科學決策、經濟運行、市場監管、社會治理、科技創新、基礎設施與公共服務、國家安全等廣泛領域發揮着“決策中樞”作用，必須提升其對海量數據信息的開發、積累、利用和管理能力，強化國家安全與治理的基礎設施及制度保障。

國家總體安全基礎設施。是現代化強國的安全基石。支撐構建軍民融合，集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生态安全、資源安全、核安全、生物安全等于一體的國家安全體系，确保國家工業控制系統、金融基礎設施、重大科技基礎設施、重大經濟社會環境基礎設施等國家關鍵基礎設施物質體系安全、科技安全與數據網絡安全，發展完善傳統與非傳統安全防範技術、标準及工程，提高重大風險監測、預警、防範和應急反應能力，保障國家總體安全與公共安全。

國家治理現代化基礎設施。是實現善治的基礎保障。支撐構建統籌發揮有效市場、有為政府和有序社會 3 種治理機制的現代化治理體系，保障高質量的制度供給、先進的管理和良好的公共服務。知識經濟時代的管理學要充分體現創新參與主體的大衆化、創新組織機構的開放化、創新行業領域的跨界化、創新鍊接機制的平台化、創新資金來源的多元化等新特點，更加重視知識資源可複制、可共享、可增值的特性，更加重視以人為本，更加重視創新主體的自組織，更加重視創新平台的互聯協同，更加重視開放創新生态系統的構建。通過“以新帶舊”的方式統籌傳統和新型基礎設施發展，構建标準兼容、協同融合的現代化基礎設施體系，這對國家治理現代化基礎設施建設、應用和管理提出了新的要求。為此，要深入推進智能城市、城市大腦等基礎設施建設，大力推進農村治理信息及服務平台建設，構建開放共享、實時聯動、城鄉統籌、全域協同的科學決策及智慧管理治理系統與設施網絡。深化政務服務“一網、一門、一次”改革，支撐數字政府建設和政府治理、社會治理智慧化，提升國家治理信息化和現代化水平。

基礎設施與社會發展相伴，與其服務對象相互定義、協同發展。面向 2050 年現代化強國的新型基礎設施體系，以“數字化科技創新和智能化數字基礎設施”為内核，以“現代資源能源與交通物流、先進材料與智能綠色制造、現代農業和生物産業基礎設施”為經濟基礎設施主體，以“現代公共教育、文旅、體育與衛生健康基礎設施”為社會基礎設施主體，以“生态環境與空天海洋新型基礎設施”為環境基礎設施主體，以“國家總體安全和國家治理現代化基礎設施”為保障。新型基礎設施體系與傳統基礎設施體系一起，共同形成集約高效、經濟适用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。

新基建事關國家發展全局和長遠利益，必須做好戰略謀劃，處理好穩和進、立和破、近和遠、軟和硬、需求和供給、國内和國際等關系；進行全社會成本收益分析，做好建設空間布局和時序安排。2018 年，我國資本形成總額對國内生産總值增長的貢獻率為 32.4%，2019 年為 31.2%，投資對經濟增長的直接拉動作用減弱。各相關部門、地方政府為貫徹落實中央決策，推出了新一輪基建項目投資計劃。據不完全統計，各省、自治區、直轄市公布的投資計劃已經超過 40 萬億元。有專家認為，這些實際是多年的投資計劃，内容大部分是老基建，而新基建最多也就 10% 左右。雖然新基建目前占比低，但具高成長性、滲透性和帶動性。從已發行專項債的項目結構來看，電子信息互聯網大數據、新材料、新能源、生物醫藥、冷鍊物流等新基建項目所占比重從 2019 年的 0.6% 顯著提升至 2020 年 2 月的 14.8%。

2020 年我國将全面建成小康社會，在制定新一輪中長期規劃的關鍵時點上，要堅持“全國一盤棋”的理念，面向 2050 年前瞻謀劃新基建戰略布局，重點部署 2021—2035 年新基建中長期規劃和“十四五”規劃。要堅持公私合作、多方籌措、多元投資的原則，穩步推進新基建投資計劃。在保就業、穩農業和保障基本民生的前提下，适度擴大新基建投資規模，發揮好逆周期調節作用，避免快速擴張帶來債務風險隐患。加快推進新基建項目儲備，以整體優化、協同融合為導向，統籌存量和增量基礎設施項目，以新基建帶動傳統基建，共同支撐新型工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化同步發展，共同促進我國在更高起點、更高層次、更高目标上全面實現五個現代化。（潘教峰，中國科學院科技戰略咨詢研究院院長、研究員；萬勁波，中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員，中國科學院大學公共政策與管理學院教授。《中國科學院院刊》供稿）

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