三類編制的定義 公務員編制，準确叫法是“行政編制”，對應的是行政機關的正式員工； 事業編制，對應的是事業單位的正式員工； 企業編制，對應的是國有企業的正式員工，但實際已經不存在所謂的“企業編制”，但為叙述方便，下文依然以企業編制一詞表述。 曾經，這三類合稱“行政企事業單位”，前兩類，又可以合稱“行政事業單位”。

這裡有幾點要說明：

第一，這裡的行政機關是泛化的，行政機關的狹義其實是指政府機關，但在我國，黨委機關、司法機關、人大機關、政協機關等都可以叫行政機關，當然，也把這些單位的行政編制人員，統稱公務員，這是中國特殊的國情決定的。

第二，部分事業單位目前參照《公務員法》進行管理，單位性質為參照公務員法管理事業單位，簡稱參公事業單位，人員為參公事業編制，關于參公事業編制和行政編制、事業編制的區别請看下文。

第三，單位性質和人員編制性質通常保持一緻。但職務在一定級别之上，可以互相流轉，可以視為三類單位均存在實質意義的“行政編制”，詳情請看下文。

第四，除了這三類單位，還存在一類單位稱群團組織，其機關稱群團機關，群團機關又分一般群團機關和參公群團機關（和參公事業單位的定義一緻）。其中，一般群團機關使用事業編制，參公群團機關中的工會、共青團、婦聯，即“工青婦”使用行政編制，其餘采用參公事業編制。

第五，行政編制、事業編制在計劃經濟時代，都是“幹部”身份，與此對應的，還有“工人”身份，行政機關和事業機關也有工人，一般叫工勤編制，比如駕駛員一般就多為工勤編制。國有企業裡面也有“工人”“幹部”，但不叫工勤編制，因為工人本來就是國有企業的主體。

第六，過去高校畢業生分配到行政機關、事業單位，都是“幹部”身份。工人、幹部兩類身份人員不能随意流轉，工人比幹部地位低，工人提拔到幹部有嚴格的要求，因此過去常有“以工代幹”的情況，以工人身份擔任幹部崗位。

第七，“編制”是計劃經濟時代的提法，是由當地的編制管理部門進行核準的，有數量限制，而人員待遇則由國家财政承擔，即國家管“人”和“财”，因此，三類編制人員又叫“在編人員”，也可以叫“在冊人員”，冊即“職工花名冊”的意思，後者通常在國有企業用的較多。

第八，當年對三類編制人員的用工，和今天市場經濟體制下的企業用工不是一個概念，并非今天的勞動關系，而是人事關系，編制人員無需和單位簽訂勞動合同，從實質來說，不是給單位幹活，而是在“給國家打工”。

第九，過去，國有企業後面，還有一個小尾巴，叫集體企業，而這兩個企業的正式提法，叫全民所有制企業、集體所有制企業。事實上，事業單位也分全民所有制事業單位，集體所有制事業單位。不過今天已經基本沒有這些提法，隻有國有企業、事業單位。

第十，三類編制人員共同被視為三類單位的正式員工，與此對應的是非正式員工，又稱“聘用制人員”“合同工”，是指與第三方公司簽訂合同，在三類單位上班的勞務派遣人員。

二、三類單位的區别 好，大緻給好了三類編制的定義，下面就要講講區别。 要講區别，首先要講這三類單位的區别。

行政機關，顧名思義，具有行政管理職能的單位；

國有企業，顧名思義，具有生産經營職能的單位；

那事業單位呢，無法單獨定義，因為它就是行政機關和國有企業的過渡，有些是行政管理職能，有些是生産經營職能，還有一些則是公共服務職能，比較明顯的就是圖書館。

因為職能不同，所以，三類單位吃“财政飯”“市場飯”的多少是不一樣的。 目前來說，行政機關，财政撥款，吃财政飯；國有企業，自負盈虧，吃市場飯；事業單位呢？又複雜了，隻有行政管理職能、公共服務職能的，一般全額财政撥款；隻有生産經營職能的，一般自收自支，财政不撥款；兩者都有的，一般差額财政撥款，部分财政撥款，部分單位自籌。

對三類編制的人員，有兩大區别：

1、人員工資來源不同 三類編制人員的工資從誰哪裡來，這和撥款一緻。行政編制人員的工資是财政發的，企業編制人員的工資是企業自己發的，事業編制人員看情況。所以，行政編制最穩定，企業編制最不穩定，事業編制處于兩者之間，民間常戲稱為金飯碗、銀飯碗和鐵飯碗。 這裡有兩個小點指出： 一是對于同等級别的行政編制人員和全額撥款事業單位的事業編制人員，前者的待遇要高一些，即“行政高于事業”；二是盡管名義上國有企業工資由企業自行發放，但在十八大以後，國有企業已經普遍實施“工資總額制”，由國家限制國有企業的發放工資總額，不得超額濫發。

2、人員用人關系不同 行政編制人員和用人單位屬于人事關系，不受《勞動法》調整而受《公務員法》調整，不簽任何合同，企業編制人員和用人單位是勞動關系，受《勞動法》調整，簽訂勞動合同。事業編制人員和用人單位屬于人事關系，受《事業單位人事管理條例》調整，簽訂聘用合同。 目前，國有企業是自負盈虧，國家對“财”不管，因此，國家也不太管國有企業的“人”，其人員錄用工作，基本由國有企業自行決定，而行政機關、事業單位的人員錄用則需要通過各級編制管理部門，即編制管理辦公室進行核準控制，今天其實已經沒有“企業編制”的概念，隻有行政編制和事業編制。 但值得指出的是，随着事業單位也實行“全員合同制”，和企業一樣簽訂聘用合同，“事業編制”的色彩也在慢慢淡化，地方編制管理部門是否一定還完全管理事業編制事項，各地做法不一。嚴格來講，如果事業單位屬于自收自支類型，不需要财政撥款，那麼國家對其的編制管理工作已經失去本來的意義。

3、人員社保制度不同 行政編制人員過去不繳納社保，本世紀初逐步實現了“醫療并軌”，開始繳納醫療保險，13年後開始推進“養老并軌”，繳納養老保險。除此之外，行政編制人員還繳納職業年金。 企業編制人員目前和一般企業一樣，全部繳納五種社會保險，并繳納企業年金。 事業編制人員大多數和企業編制一緻，但繳納的是職業年金。這裡也能體現出事業編制是行政編制和企業編制的過渡。 不過，實際操作中，行政編制和事業編制人員的養老制度和企業編制依然有所差異。另外，對于退休人員的待遇，目前也并不明确是否和企業編制完全一緻。

三、三類單位的改革 既然單位職能、經費來源的區别這麼明顯，為什麼我還要開頭說以前不分家呢？ 因為在計劃經濟時代，這三類單位的職能交叉雜糅很多，而那時，經費來源均來自于國家，三類單位全面為國家所主導。對于職能的交叉，從今天事業單位的職能也可以看出來，還存在大量和行政機關、國有企業職能的重疊，具體來講，就是政、事、企分割不清。 為了解決職能不清，同時減輕國家财政負擔，市場經濟體制建立後，我國一直在進行這三類單位的改革，對行政機關，嚴把口子，限制進入；對事業單位，實施分流，明确性質；對國有企業，推向市場，減輕負擔。而改革的第一步即是完成單位職能的重新定位，實現政、事、企的兩兩分開。

1、政企分開 “政企不分”，典型如電力部及其下屬各地的電力局，郵電部及其下屬各地的郵電局，名義上是國務院的部委及其下屬機構（行政機關），但其實也是國有企業，今天已經變成電力公司、郵政公司、電信公司了，至于他們的行政職能，早已剝離出來，給了其他行政機關，比如電力公司給了地方經信委，郵政公司給了地方郵政管理局，電信公司給了地方通信管理局，這就是所謂“政企分開”。 不過，目前依然存在少部分“政企不分”的單位，主要是個别中央企業，如中國煙草、中國鹽業，實際依然保留行政職能，但他們在性質上，依然屬于國有企業而不是行政機關，隻是表現為“兩塊牌子，一套人馬”，地方各級煙草局同時也是煙草公司，最終歸于中國煙草總公司（國家煙草專賣局），再歸于工信部。 目前，“政企不分”單位的經費依然由企業自行解決，這也是為何他們最終性質還是國有企業的原因。

2、事企分開 “政企分開”推進得不錯，那麼“事企分開”呢。隻能說，各地進度比較複雜。 一種是事業單位完全轉企，比如上文提到的電力部、鐵道部等，下屬的設計院所等，有些會改制為“xxx設計院有限公司”。另一種是事業單位企業化管理，如果這些設計院所不改名，但實質是進行企業化運轉，就是這種模式，這種情況下其實還是“事企不分”的。 目前，許多“事企不分”、性質模糊的單位，經費有部分依然由财政撥款，部分由企業自行解決，類似于差額财政撥款事業單位。

3、政事分開 “政事分開”推進的怎麼樣呢。目前其實有點尴尬，除了部分事業單位行政管理職能實現了剝離，更多的事業單位依然保留行政管理職能，但又不轉為行政機關，而是廣泛采用了“參公事業編制”這個辦法，即對具有行政職能的事業單位，參照公務員法進行管理，單位本身也稱為參公事業單位（全稱為參照公務員法管理事業單位）。這種情況，多見于政府機關各職能局下屬的事業單位，常常轉為參公，即通常所謂的“二級單位”參公。 但這種模糊性也導緻了各種身份混亂，“參公事業編制”不是一個正式叫法，它和行政編制、事業編制有什麼區别，誰也說不清，實踐中，“參公事業編制”和行政編制人員的待遇一般一緻，但具體升遷、流動卻有争議，許多地方隻允許“參公事業編制”人員在參公單位内部流轉，無法進入上一級行政機關或者外調。 目前，參公事業單位的經費和行政機關、全額撥款事業單位一樣，全部由财政撥款。

4、進一步深化事業單位改革 由于“事企不分”“政事不分”依然大量存在，因此，事業單位還将進行下一步深化改革，使得事業單位主要擔負公共服務職能，明确“事”的涵蓋範圍，不與“政”“企”重疊沖突。 對于“政事不分”，典型如政府機關各類職能局下面的二級事業單位，我們不能直接将事業單位轉為行政機關，否則會加重國家财政負擔，因此，如今有些地方的試點改革，是僅僅剝離事業單位的行政職能到舊有的行政機關，而留下單純的公共服務職能，人員則進行分流，隻能允許少部分去行政機關轉為行政編制，大部分留下來，繼續保留事業編制。 對于“事企不分”，典型如各類設計院所，大部分是直接轉向國有企業，推向市場，國家就徹底不用負擔了，但也有一些特殊的事業單位不能如此操作，如學校、醫院等公共服務和生産經營職能均不能抛棄的，那麼這部分也将繼續保留下來，作為事業單位繼續存在下去。 但是，最終保留了公共服務職能的事業單位，顯然還是需要部分國家财政撥款，因此，在實踐中，也将有可能實行實質意義的企業化管理，新進人員将不再有事業編制身份，以減輕國家财政負擔。 這方面，單純保留公共服務職能的，很可能要采用“社會化服務”，即勞務派遣形式，通過第三方勞務公司用工，工資繼續由财政負擔；而對于還有生産經營職能，自己能出錢的，高校、醫院已經采用了“人事代理”制度，檔案放在人才市場，但和原有的事業編制同工同酬，工資由單位自行負擔，至于是和單位本身簽約還是和第三方勞務公司簽約，各地操作不一。 目前，針對“政事不分”事業單位的改革，已經在江蘇、安徽等地展開，詳情請大家自行查閱相關網絡資料。

5、去行政化 盡管國有企業已經基本實現“政企分開”，事業單位也已經部分實現“政事分開”，但實踐中，很多這兩類單位還和行政機關一樣，人員、單位都存在行政級别。 這種現象在事業單位最為突出。如事業單位的人員至今依然劃分為行政管理崗和專業技術崗，而行政管理崗的職務職級體系和行政機關人員高度相似。 四、三類單位的架構 那麼。今天的行政機關、事業單位和國有企業，在架構上又到底是個什麼關系呢。 應該說，行政機關是最上級，其下有事業單位，也有國有企業。例如，教育局下面是學校，地方國資委下面是地方國有企業。另外，部分事業單位下面還可以下挂國有企業。 但實踐中，因為改革尚未完善，也常出現國有企業下挂事業單位的情況，典型如電力部改制為國家電網公司後，其下地方電力局雖然也改制為公司，但一些設計院所依然沒有完全轉企，如電科院。這種情況在各大中央企業中均非常常見。 這三類單位，還可以分别分為兩類，一種是“中直單位”，一種是“地方單位”。前者是即所謂中央機關、中央企業，中央事業單位，以及他們在地方的直屬機構，後者即所謂地方機關、地方事業單位、地方國有企業。 中直單位，地方無權領導，隻被本系統上一級領導，俗稱“條條單位”；地方單位，地方有權管轄，本系統上一級也有權領導，俗稱“條塊單位”。簡單來說，不和地方發生歸屬關系的，就是中直單位，否則就是地方單位。 傳統上，我們又把地方機關、地方事業單位稱為省直、市直、縣直機關、事業單位；把地方國有企業稱為省屬、市屬、縣屬國有企業，有時候也統稱省級、市級、縣級機關、事業單位、國有企業。

1、中直單位 行政機關——地方各級國家稅務局是典型的中央機關直屬機構，它們不被當地任何機關領導，而隻被上一級國家稅務局領導，最終歸于國家稅務總局（行政機關）。目前常見的中直機關，還有海關、檢驗檢疫、海事等。 事業單位——地方上的中科院研究所是典型的中央事業單位直屬機構，它們不被當地任何機關領導，而隻被上一級，即中國科學院（事業單位）領導，再歸于國務院（行政機關）。 國有企業——地方各級電力公司是典型的中央企業直屬機構，它們不被當地任何機關領導，而隻被上一級電力公司領導，最終歸于國家電網公司（國有企業），再歸于中央國資委（行政機關）。目前我們所說的“壟斷國企”，大部分是這一類，除了電力，還有電信、煙草、石油等，

2、地方單位 行政機關——地方各級教育局是典型的地方機關，它們被當地政府和上一級教育局雙重領導。大部分行政機關都是地方機關。 事業單位——地方各級中小學是典型的地方事業單位，它們隻被當地教育局（行政機關）領導；地方各級網絡協調中心也是地方事業單位，但它們被當地通信管理局（行政機關）和上一級網絡協調中心雙重領導。絕大部分事業單位都是前者，隻被當地行政機關領導，而不被上一級事業單位領導。 國有企業——地方上常見的城投公司往往是地方國有企業，它們被當地國資委（行政機關）領導，是否存在也同時被上一級公司領導的情況，本人存疑。除了城投，供水、交投也是常見的地方國有企業。

五、三類人員的招錄

今天，對普通人來說，行政編制、事業編制、企業編制區分相對明晰，最主要就是通過招錄方式區分。 行政編制招錄中，中央機關及其直屬機構走國家公務員考試，俗稱“國考”；地方機關則走各省公務員考試，俗稱“省考”，其中屬于過渡的參公事業編制也根據單位性質，分别照此執行。 事業編制招錄中，地方事業單位目前逐步由各級單位統一招錄，如地市統一招錄市級事業單位人員，區統一招錄區級事業單位人員，但也存在單位單獨招錄的情況。對于中央事業單位及其直屬機構，這部分自然更加是單獨招錄了。 企業編制一般由國有企業自行招錄。當然還是要強調一點，“企業編制”不是真的“編制”。

當然，細心的你會發現，這裡也有個問題，就是事業編制和企業編制，都存在自行招錄的情況，這樣，對于一些“事企不分”的單位，其單位性質、人員性質就很難從表面上看出來。

還有兩點需要注意：

一是對于“政企不分”的少數國有企業，以及部分實行企業化管理，仍然“事企不分”的事業單位中，其用工往往采用“老人老辦法，新人新辦法”，兩者在稱呼、待遇、社保上，都有些不同，但都是和單位本身簽約的，一般都視為企業編制。 例如，電信公司曾有A類、B類員工的提法，其中A類是指“政企分開”以前時代的老員工，而B類員工則是指新進的正式員工；同理，許多設計院，研究所也有“事業編制老員工”“企業編制新員工”之類的提法，道理和電信公司類似。

二是在部分實行企業化管理，仍然“事企不分”的事業單位中，大量招收企業編制和勞務派遣人員，少部分招收原有的事業編制人員。這種情況，一般是保留原有事業編制，事業單位名頭的基礎上，将新招錄人員劃入下屬的國有企業；或者将新招錄人員劃入第三方專門的派遣公司。 例如中央電視台就分台聘，企聘，台聘即直接和央視簽約，成為事業編制人員，數量極少，大多數需要走企聘，和第三方中視彙才公司簽約，也叫企業編制人員，但這種更接近于勞務派遣。 一般來說，行政編制的招錄最為統一、規範，招錄方式、考試内容都很固定，需要經曆筆試、面試、政審；事業編制則要多樣一些，但一般也需要經過筆試、面試、政審；企業編制的招錄最為随意，不一定有筆試，一般也不進行政審。 招錄方式的嚴格程度，和單位經費的來源方式有密切關系。越是依賴财政撥款，國家管的越多，其招錄方式也就越趨于嚴格，因此才出現了行政編制最嚴格，企業編制最随意的情況。

六、三類人員的流轉 理論上，對于一般人員，三類編制不能随意流轉，包括在本單位或不同單位之間都不能流轉（不得調動、遴選等）

例如，行政機關下屬有二級事業單位的，比如住建局下屬園林局，因為兩者單位性質不同，人員編制不同，所以園林局的一般事業編制人員，不能直接變為住建局的行政編制人員。 但實踐中，常常存在行政機關需要抽調下屬事業單位人員幹活的情況，這種情形下就出現“混崗混編”現象，即二級事業單位人員在編制性質不變的基礎上，去往行政機關本應該屬于行政編制的崗位工作，混淆了編制和崗位的一一對應性，故稱為混崗混編。這種情況，常出現在基層“人少活多”的場合。

為了解決“混崗混編”的尴尬，目前有些地方也采用若事業編制人員達到一定行政級别，就可以允許轉為行政編制人員的方法，即“到位轉編”。但前面我們也已經提到，目前的制度改革，是不以加重國家财政負擔為前提的，因此，行政編制的口子隻會紮得越來越緊，不能随意增加，因此，目前對這個辦法，許多地方對達到行政級别的要求是越來越高，或者幹脆取消這一口子。 實踐中，目前地方黨政機關對高校應屆生的選調生、儲備幹部選拔會使用這個轉化辦法。因為事業編制的招錄比較靈活，所以黨政機關會首先給予畢業生事業編制崗位，并根據畢業生工作表現提拔到某個級别，然後再轉為行政編制人員。

不過，如果達到相當的級别，比如所在單位的領導班子成員，那麼，三者一直是可以自由流動，不受限制的，尤其是單位行政級别較高的情況，如達到市級以上。如清華大學黨委書記可擔任教育部副部長，即是事業單位向行政機關的流動；省旅遊局局長可去省旅遊集團公司任職，即是行政機關向國有企業的流動。當然，這些例子中，單位的行政級别都很高。

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