近期，内蒙古自治區《呼包鄂烏“十四五”一體化發展規劃》（下文簡稱《規劃》）正式印發，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布四大城市開啟一體化發展新階段。

在官方看來，呼包鄂烏是全區經濟社會發展的“火車頭”，科技創新資源相對集中、協同開放區位優勢明顯、重大基礎設施基本聯通，具備推動一體化發展的良好條件。到2025年，拟建成引領全區高質量發展強勁動力源；2035年，建成黃河中上遊最重要的現代化城市群。

理想是美好的，開局卻是艱難的。僅從目前的發展情況來看，呼包鄂烏面臨着大量挑戰——内部經濟發展不平衡、産業協同程度不高、科技創新動力不足、交通互聯互通欠賬較多等等。

想要實現一體化，呼包鄂烏要補的“課”還有很多。

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經濟：

内部發展不平衡

烏蘭察布與呼包鄂相差甚遠

一直以來，呼包鄂都被稱為内蒙古“金三角”，并且早在2000年前後就開始邁入協同發展階段。而烏蘭察布加入其中還不到3年，呼包鄂烏一體化發展更是從今年才正式開啟。

《規劃》表示，呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布四市總面積18.62萬平方公裡，2020年常住人口1001.5萬人，地區生産總值9948.6億元，分别占全區的15.7%、41.6%和57.5%，是全區經濟社會發展的“火車頭”。

然而作為全區“火車頭”，呼包鄂烏的發展步調卻并不一緻，内部發展不平衡問題極為突出，尤其是“小弟”烏蘭察布，在大部分指标上都與呼包鄂相差甚遠。

從GDP總量來看，鄂爾多斯位居3500億元量級，呼和浩特、包頭位居2800億元量級，烏蘭察布卻尚不足千億，還不到鄂爾多斯的1/4。從人均GDP來看，鄂爾多斯高達16.44萬元，位居全國第4，烏蘭察布卻僅有4.78萬元，排在全國180名開外。

此外，在人口規模、人口增量、城鎮化率、财政收入、資金總量、社零總額、人均收入等多個重要指标上，烏蘭察布的實力也遠不及呼包鄂。也隻有在地域面積和建成區面積方面，烏蘭察布沒有被甩開太多。

呼包鄂三市内部，近年來差距也逐漸拉大。最近10年，鄂爾多斯GDP穩步提升，逐漸拉開了與呼和浩特、包頭之間的距離。

注：過去20年呼包鄂經濟總量對比，數據為統計局終核數據，而非初核數據。

然而差距雖然有，卻也沒有大到可以輻射帶動周邊的地步。鄂爾多斯2020年GDP總量3533.66億元，比呼和浩特、包頭高了740億元左右。21世紀經濟研究院研究員曾有分析，當一座城市GDP達到7000億元規模，資源要素開始加速聚集；GDP達到8000億元規模，其競争力在本省（區/市）中處于優勢地位。要輻射帶動周邊地區，則要達到更高規模。

區域一體化發展，一般來講都會有一個龍頭起帶動作用。而呼包鄂三市各有優勢，也各有短闆。《規劃》将此重任交給了呼和浩特，強調支持呼和浩特在推進一體化發展中走在前、作表率，發揮首府獨特優勢，提升城市品質和能級，增強城市綜合承載能力和輻射帶動作用。不過以目前的經濟實力來看，實在是任重道遠。

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産業：

分工協同程度不高

呼包鄂烏存在同質化競争

除了經濟發展不平衡之外，呼包鄂烏在産業合作上也面臨一些問題。《規劃》直言，呼包鄂烏“産業鍊分工協同程度不高，資源型産業轉型升級任務艱巨，存在一定程度的低水平同質化競争”。

目前，呼包鄂烏的主導産業都比較傳統和低端，能源化工産業的占比也較高。“煤都”鄂爾多斯的支柱産業是煤炭、化工、羊絨和天然氣，其中非煤工業增加值占規上工業增加值的比重僅有30%左右。

包頭的支柱産業是鋼鐵、鋁業、裝備制造、電力和稀土，烏蘭察布的主導産業是電力、冶金、化工、建材和農副産業加工，呼和浩特的優勢産業是食品加工、電力能源、石油化工、生物醫藥、光伏材料和電子信息。

較為傳統和雷同的産業結構，導緻它們的産業鍊分工協同程度不高，在外引企業時還存在一定程度的同質化競争。比如近些年呼包鄂搶灘新能源，在氫能領域展開了真金白銀的較量——鄂爾多斯打造千億級氫能産業集群，搶先引入國鴻氫能、美錦能源、新源動力等氫能産業鍊頭部企業；呼和浩特劍指“北方氫城”，最高千億吸引重點企業和項目；包頭打造風光氫核儲産業集群，積極與北京、廣東等多地對接項目。

而在早些年，幾座城市自掏腰包建廠房、送煤礦、送土地等優惠層出不窮，對外資拉攏不遺餘力。鄂爾多斯的煤炭置配政策就是其中的典型——凡裝備制造項目、高新技術項目固定資産投資每20億元可配置煤炭1億噸，京東方、奇瑞就是乘此東風落地于鄂爾多斯的企業。

可以說，這些城市雖然有各自的發展定位，但在最後執行的時候，都是以項目為導向的，尤其是高附加值産業、戰略新興産業等，更是争搶的熱門對象。

而在一體化程度較好的地區，已形成了産業鍊上下遊分工合作。比如長三角的汽車産業，汽車零部件及配件制造主要在安徽，汽車産品開發、試驗、檢測設備和燃料電池設備制造主要在浙江，新能源車整車、汽車用發動機、車輛控制設備等在安徽和江蘇，科技研發主要在上海。

長三角汽車産業布局，點擊可查看大圖/賽迪顧問

近期發布的《規劃》，對于呼包鄂烏的産業布局作出了引導。呼和浩特重點發展乳業、光伏材料、生物醫藥、節能環保等産業；包頭重點發展稀土新材料等新型材料、現代裝備制造、綠色農畜産品精深加工等産業；鄂爾多斯重點推進煤炭分級分質利用，加快發展新能源産業；烏蘭察布重點發展風光儲能、儲氫等清潔能源産業。

未來，呼包鄂烏雖然仍難以避免同質化競争，但四市将借鑒長三角生态綠色一體化發展示範區經驗做法，研究建立跨區域一體化發展合作示範區，構建區域一體的創新鍊和産業鍊。此外，《規劃》鼓勵區域内企業間産品互為原料，提高園區、企業、項目配套協作水平；共建重點産業和重點項目對接會、上下遊企業推介交流會等産業供需對接平台。

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科創：

R&D投入強度較低

高校等資源集中在呼和浩特

進入經濟高質量發展階段，想要持續培育内生動力，科技創新能力至關重要。在這方面，呼包鄂烏面臨的挑戰相當大。

從目前情況來看，全區的高等教育和人才資源集中在呼和浩特，但遠遠比不上其他經濟強市。整個區域高新技術企業數量稀少，最多的呼和浩特也僅有300多家。R&D（研究與試驗發展）投入強度偏低，即使是投入強度最高的包頭（2.04%），也不及全國平均水平（2.4%）。

人才的稀缺，是整個呼包鄂烏面臨的共同問題。就在今年，呼和浩特連發兩次“搶人”新政（點擊閱讀），向全國人才敞開懷抱。鄂爾多斯更是打出了年薪60萬招聘清華、北大畢業生當中小學教師的招聘啟事，并稱隻要相關畢業生通過招聘考核，就可獲得上述薪資，直言：“我們财政可以負擔得起”。

《規劃》對于人才也十分重視，提出将完善人才評價激勵機制和服務保障體系；加大柔性引才引智力度，采取顧問指導、兼職服務、“候鳥式”聘任等方式，引進一批科技人才和創業團隊；完善人才吸引和人口安居政策，暢通人才引進“綠色通道”；加大對人才的獎勵力度和創新創業失敗的寬容度和容錯度等等。

在協同創新方面，将強化企業技術創新主體地位；集中力量整合提升一批關鍵共性技術平台；鼓勵共用科技創新平台和大型科研儀器設備，共享科技文獻、科技成果、專利技術、高等專家庫、高端人才庫等基礎性創新資源；創建以呼包鄂為核心的科技成果轉移轉化示範區；綜合運用财政、金融等政策手段激勵企業加大研發投入力度等等。

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交通：

高鐵建設比較滞後

已通車高鐵僅有1條

交通是經濟發展的先行官，在基礎設施互聯互通方面，呼包鄂烏的欠賬頗多。

《規劃》表示，呼包鄂烏一體化的基礎之一，就是重大基礎設施基本聯通。在鐵路方面，“軌道上的呼包鄂烏”初見雛形；公路方面，所轄38個旗縣（市、區）全部通一級及以上公路，并依托京藏、包茂、呼準、榮烏形成高速公路環線。

但是，呼包鄂烏在高鐵建設方面就比較滞後了。目前呼包鄂烏區域僅有呼和浩特與烏蘭察布之間開通了高鐵，呼包鄂之間仍停留在動車組層面，包鄂之間甚至尚不具備開行動車組的條件，距離實現“1小時快速鐵路客運圈”還有很大差距。

呼包鄂1小時快速鐵路客運圈/鐵路建設規劃

《規劃》提出了呼包鄂烏要補的“交通課”——向外，要加快實施包頭至銀川、鄂爾多斯至榆林至延安、集甯至大同至原平高速鐵路，實現與甯夏沿黃、關中平原、山西中部等城市群的快速聯通；向内，加快建設呼和浩特至包頭、包頭至鄂爾多斯高速鐵路，規劃建設呼和浩特至鄂爾多斯城際鐵路，建成“1小時快速客運圈”。

目前，南下山西的集大原高鐵已經開工，西進的包銀高鐵開工在即；呼包高鐵、包鄂高鐵、呼鄂城際鐵路都還在推進中，“十四五”期間恐怕難以完成。

此外，新加入的烏蘭察布憑借獨特的區位優勢，被确定為陸港型國家物流樞紐。未來将優先建設烏蘭察布—二連浩特陸港型國家物流樞紐，構建快速、高效、低成本的口岸腹地一體化物流網絡。

今年是呼包鄂烏四市由協同發展向一體化發展邁進的起步年，雖然整體開局較為艱難，卻已有了清晰的目标和路徑。未來5-15年，呼和浩特能否擔當龍頭，鄂爾多斯、包頭能否擺脫能源依賴，“軌道上的呼包鄂烏”能否建成，都令人充滿期待。

參考資料：

[1] 各市統計年鑒、内蒙古統計年鑒

[2] 内蒙古自治區呼包鄂及烏蘭察布協同發展的經驗及啟示.吉林省政府發展研究中心

[3] 呼包鄂一體化艱難前行.21世紀經濟報道

[4] 關于“十四五”時期推進呼包鄂及烏蘭察布協同發展的對策建議.王依軍 伊志慧

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