導 讀

基于自然資源部公示的礦山地質環境保護與土地複墾方案，探究礦山土地利用和損毀、費用及效果特征。研究表明：在土地利用與損毀方面，井工煤礦的采礦權範圍内，耕地和永久基本農田占比高。金屬礦山的産量相對較少，但單位産量拟損毀面積最大；煤礦土地損毀面積大、産量高，單位産量拟損毀面積相對較低。在預算費用方面，煤礦地質環境保護與土地複墾的靜态總投資多、單位面積投資少，而天然氣和井工金屬礦山的靜态總投資少、單位面積投資多。在效果方面，若按照已編制方案實施礦山地質環境保護和土地複墾，井工礦山在複墾後耕地面積減少，其他礦山在複墾後的耕地面積增加，露天開采對土地利用結構的擾動較大，井工開采對土地利用結構的擾動相對較小。礦山類型和地域是影響我國礦山土地複墾與生态修複預算費用及效果的重要因素。今後應根據礦山類型和地理區域特點、資金需求和耕地保護修複的難易程度及新一輪國土空間規劃要求，制定差異化的保證金繳納、資金監管、投資估算、土地利用結構調整、生态保護和修複策略，進一步增強礦山土地複墾與生态修複方案的科學性、規範性和可操作性。

本文引用信息

楊永均，陳贊旭，王芳蕾，張紹良，侯湖平. 礦山地質環境保護與土地複墾預算費用及效果[J].中國國土資源經濟,2022,35（11）:75-82.

0 引言 礦業為我國經濟發展做出了巨大貢獻，但由于礦産開采規模大、開發強度高，也帶來了嚴峻的生态環境問題。據遙感調查監測數據，截至2018年底，全國礦山開采占用損毀土地約5400萬畝。其中，在采礦山占用損毀土地約2000萬畝，曆史遺留礦山占用損毀土地約3400萬畝。為加快推進礦山生态修複，自2006年起，我國逐步施行并完善了礦山地質環境保護與土地複墾方案（以下簡稱“方案”）編制制度。然而，盡管大多數礦山企業能夠按照規定編報方案，但是僅将其作為獲取采礦證的流程，對其重要性認識不足。方案編制質量不高、監管約束力度不足、操作性不強等，導緻土地複墾效果不佳。

為進一步落實礦産資源管理改革要求，強化生産礦山土地複墾與生态修複監督管理，2021年自然資源部國土空間生态修複司組織起草了《關于加強生産礦山土地複墾與生态修複監管的通知（征求意見稿）》，拟将礦山地質環境保護與土地複墾方案修改為礦山土地複墾與生态修複方案。由于礦山土地複墾和生态修複是一項複雜的系統工程，涉及資金投入、土地利用、基本農田保護等諸多因素，因此，有必要從整體上把握土地損毀、投資需求和複墾效益等特征。針對這一問題，已有學者開展了相關研究。在定性研究方面，有學者總結了我國土地複墾方案的政策演進，分析了礦山地質環境保護與土地複墾方案編制存在的問題；也有學者研究了礦山地質環境治理恢複保證金制度及市場化推進礦山生态修複機制問題。在定量研究方面，有學者将全國各個省（自治區、直轄市）作為統計單元，對采礦占損土地驅動因子及治理資金效益、土地複墾省際格局分異及土地生态系統恢複力機制進行了研究；還有學者對我國煤炭探礦權分布及勘查投入特征及山西省井工煤礦開采用地土地集約利用狀況進行研究分析。從已有的研究成果看，尚缺乏對全國尺度土地複墾與生态修複費用及效益的定量研究。

本研究以自然資源部公示的礦山地質環境保護與土地複墾方案為數據源，通過分析礦山生産、土地利用、土地損毀、土地複墾費用和效益特征，揭示費效關系，以期為新時期礦山土地複墾與生态修複的制度改革、方案實施和監測監管提供參考。

1 數據來源和研究方法

1.1 數據來源

自2018年起，自然資源部将已通過評審的礦山地質環境保護和土地複墾方案進行公示。本研究數據來源于自然資源部官方網站，搜集了公示的191個礦山地質環境保護和土地複墾方案（其中露天煤礦8個、井工煤礦106個、露天金屬礦13個、井工金屬礦26個、石油油田24個、天然氣氣田14個），并從中提取了礦山生産、土地利用、土地損毀、地質環境保護和土地複墾費用、耕地保護效果等數據，用于定量分析礦山地質環境保護和土地複墾預算費用與效益特征。

1.2 研究方法

本研究從方案案例中直接提取礦山類型、采礦權面積、累計産量、設計年産量、已開采年限、剩餘開采年限、土地利用結構、永久基本農田面積、複墾區面積、複墾區責任面積、靜态總投資數據，在此基礎上，測算耕地占比、永久基本農田占比、單位産量拟損毀面積、單位面積投資、耕地面積變化量和土地變化率6個指标。

其中，耕地占比是指礦區耕地面積占采礦權面積的比例；永久基本農田占比是指礦區永久基本農田面積占采礦權面積的比例；單位産量拟損毀面積用于表示一個礦區未來的土地損毀狀況，該指标為拟損毀土地面積與設計年産量和剩餘開采年限之比；單位面積投資用于表示礦山的修複成本，該指标為礦山地質環境保護與土地複墾的靜态總投資與複墾責任區面積之比，用以反映單位面積土地的修複費用；耕地面積變化量是土地複墾後耕地面積與土地複墾前耕地面積之差，用以反映土地複墾的效果；土地變化率為各地類修複前後的面積變化之和與采礦權總面積之比，用以反映土地複墾的效果。

本研究采用描述性統計方法揭示礦山生産與土地利用和損毀特征、礦山地質環境保護和土地複墾預算費用和效果特征，并利用一般線性模型探究礦山土地損毀、單位面積投資、耕地面積變化率和土地變化率的影響因素及作用強度。

2 礦山生産與土地利用和損毀特征

2.1 礦山生産與土地利用特征

不同類型礦山生産與土地利用情況如表1所示。從生産規模來看，固體礦産中露天煤礦的平均年産量最大，其次為井工煤礦、露天金屬礦、井工金屬礦。露天開采方式的産量高于井工開采方式。其中，露天煤礦平均年産量為1133.75萬噸，約為井工煤礦的3.71倍；露天金屬礦的平均年産量為248.83萬噸，約為井工金屬礦的5.27倍。石油的平均年産量為18.04萬噸，天然氣年産量為6565.64萬m3。從土地利用特征方面來看，天然氣礦山采礦權平均面積最大，為205.82km2，其他依次為石油、井工煤礦、露天煤礦、露天金屬礦和井工金屬礦。井工煤礦的采礦權範圍内耕地占比最高，達到67.93%，其他依次為石油、井工金屬礦、露天煤礦和露天金屬礦，天然氣礦山采礦權範圍内耕地占比最低，僅為0.53%。井工煤礦的采礦權範圍内，永久基本農田占比高，達到37.47%，其次為井工金屬礦和石油，這說明我國井工煤礦采礦權與耕地的空間分布重疊性高。

2.2 礦山土地損毀特征

礦山開采擾動過程複雜，大規模的開采活動不可避免破壞地形地貌，産生壓占、挖損、污染、塌陷四類土地損毀。表2統計了191個礦山的已損毀土地面積和拟損毀土地面積。從開采方式和損毀特征來看，露天采礦對淺埋礦産資源的上覆岩層、土壤、植被等進行剝離和移除，對土地形成挖損、壓占或污染損毀；而井工采礦則是在資源采出後上部岩層垮落、裂縫、彎曲，導緻土地塌陷、壓占或污染損毀。石油和天然氣礦山對土地的損毀形式是壓占和挖損。目前，方案中對污染型土地損毀缺少統計，污染面積均為0。從已損毀土地面積來看，露天煤礦對土地破壞的面積最大，單個礦山平均已損毀面積為1920.47hm2，是井工煤礦的2.04倍；井工金屬礦破壞面積最小，單個礦山平均已損毀面積為68.62hm2。從單位産量拟損毀面積來看，最大的是井工金屬礦，達到0.40hm2/萬噸，其他依次是井工煤礦、石油、露天煤礦和露天金屬礦。天然氣礦山單位産量拟損毀面積為2.58hm2/億m3。

3 礦山地質環境保護和土地複墾預算費用和效果比較

3.1 礦山地質環境保護和土地複墾預算費用特征

地質環境保護和土地複墾預算費用主要由地質環境保護費和土地複墾費兩大方面構成，其中地質環境保護費用包括工程施工費和地質環境監測費，土地複墾工程費用包括土壤重構工程費、植被重建工程費、配套工程費、監測管護費、矸石山複墾費和工業廣場複墾費等。圖1展示了不同類型礦山地質環境保護和土地複墾的靜态總投資和單位面積投資。從預算的靜态總投資來看，井工煤礦、露天煤礦和露天金屬礦的修複預算費用遠高于井工金屬礦、石油和天然氣礦山。井工煤礦的平均靜态總投資最多，單個礦山平均達到51087.98萬元，其次為露天煤礦和露天金屬礦。露天煤礦單個礦山平均靜态總投資為40087.66萬元、露天金屬礦單個礦山平均靜态總投資為10784.71萬元，前者約為後者的4倍；天然氣、井工金屬礦、石油礦山的靜态總投資差異性較小，單個礦山平均值介于3500萬元至4000萬元之間。從單位面積投資來看，天然氣和井工金屬礦的單位面積投資相對較高，分别是52.54萬元/hm2和41.04萬元/hm2；其次是井工煤礦、露天金屬礦和石油，三者水平相差較小，介于21萬元/hm2至6萬元/hm2之間；單位面積投資水平最低的是露天煤礦，為15.04萬元/hm2。這表明露天煤礦預算的礦山地質環境保護和土地複墾靜态總投資多、單位面積投資水平最低；而天然氣和井工金屬礦山預算的礦山地質環境保護和土地複墾靜态總投資少、單位面積投資多。

圖1 不同類型礦山地質環境保護和土地複墾的靜态總投資和單位面積投資

3.2 礦山地質環境保護和土地複墾預期效果特征

我國《土地複墾條例》要求将損毀土地因地制宜地修複到可供利用的狀态，且遵循耕地優先原則。因而耕地保護和土地利用結構調整是礦山地質環境保護和土地複墾的重要效果指标。因此，本研究前提假設——各個礦山都能夠完全按照地質環境保護和土地複墾方案實施，統計不同類型礦山在複墾前後耕地變化和土地利用結構變化，結果如圖2所示。從耕地變化量來看，井工礦山在複墾後耕地面積減少，單個井工煤礦與井工金屬礦平均減少面積分别為37.73hm2和1.06hm2。其他類型礦山複墾後耕地面積增加，其中露天金屬礦和石油礦山的平均耕地增加量較高，單個礦山分别為34.73hm2和24.41hm2。從土地變化率上來看，露天金屬礦和露天煤礦的變化率相對較高，其均值分别為48.78%和34.54%；其次為井工金屬礦和天然氣礦山，均值分别為28.74%和19.09%；石油礦山和井工煤礦的變化率相對較低，其均值分别為11.75%和9.90%。總體而言，露天開采對土地利用結構的擾動較大，井工開采對土地利用結構的擾動相對較小。

圖2 不同類型礦山複墾後的耕地變化量和土地變化率

3.3 不同區域的預算費用和預期複墾效果

為探讨不同區域費用和效果特征，本研究選取礦山較為密集的晉-陝區、蘇-魯-豫-皖區、湘-贛-閩區，其中晉-陝區有28個案例礦山，蘇-魯-豫-皖區有5個案例礦山，湘-贛-閩區有14個案例礦山，統計各分區礦山的單位産量拟損毀面積、單位面積投資、耕地變化量和土地變化率，結果如圖3所示。從單位産量拟損毀面積來看，湘-贛-閩區的單位産量拟損毀面積為1.02hm2/萬噸，明顯高于其餘兩區。湘-贛-閩區多為金屬礦，礦山産量較低，但土地損毀面積大；而晉-陝區和蘇-魯-豫-皖區煤礦多，土地損毀面積大，但礦山産量高，單位産量拟損毀面積相對較低。從單位面積投資來看，位于華東和華南的蘇-魯-豫-皖區和湘-贛-閩區的單位面積投資均超過42萬元/hm2，是晉-陝區單位面積投資的4倍，可見我國東部地區對礦山生态修複的投資标準更高。從耕地變化量和土地變化率來看，蘇-魯-豫-皖區耕地損毀現象嚴重，耕地修複率不高，耕地保護難度大，整體呈現耕地減少狀态，單個礦山平均減少面積約62hm2；相比而言，晉-陝區耕地保護和恢複更加容易，單個礦山耕地面積平均增加約44hm2；湘-贛-閩區對土地利用結構的調整較大，土地變化率約23%，主要是林地、草地和耕地之間的轉變。這表明，不同區域礦山地質環境保護與土地複墾費用和效果有明顯的差異。

圖3 不同區域的礦山地質環境保護與土地複墾預算費用和預期效果

4 礦山地質環境保護和土地複墾預算費用和效果的關系分析

在描述性統計的基礎上，本研究進一步探究土地損毀情況、預期修複費用水平和預期複墾效果三者之間的關系及其影響因素，分别構建單位産量拟損毀面積、單位面積投資、耕地變化量、土地變化率與影響因素之間的一般線性回歸模型。

4.1 礦山土地損毀的影響因素分析

以單位産量拟損毀面積為因變量，以礦山類型、累計産量、單位面積投資、耕地變化量和土地變化率為自變量，進行多元線性回歸模型拟合，結果如表3所示。拟合後的模型F為1.565，顯著性為0.120，未通過置信水平0.05的檢驗。在5個自變量中，礦山類型通過顯著性檢驗，能解釋因變量的74.9%，表明單位産量拟損毀面積受礦山類型的影響較大，而其他變量與單位産量拟損毀面積相關性較小。此外，以拟損毀土地面積為因變量，以累計産量為自變量，測算二者的相關系數為0.63，且通過置信水平0.05的檢驗，表明礦山累計産量越高，拟損毀土地面積越大。

4.2 礦山地質環境保護和土地複墾預算費用的影響因素

以耕地變化量、土地變化率、累計産量、單位産量拟損毀面積和礦山類型為自變量，進行多元線性回歸模型拟合。如表4所示，拟合後的模型F為0.337，顯著性為0.970，未通過置信0.05水平，拟合效果一般。5個自變量均未通過顯著性檢驗，不能很好地解釋該變量，表明單位面積投資受5個自變量的影響較小。可以看出，由于我國目前尚無系統的礦山地質環境保護與土地複墾費用投資标準，各個礦山方案費用預算結果差異大，缺乏系統規律性。此外，以靜态總投資為因變量，以拟損毀土地面積為自變量，測算二者的相關系數為0.64，且通過置信水平0.05的檢驗，表明拟損毀土地面積越多，靜态總投資越大。

4.3 礦山地質環境保護和土地複墾預期效果的影響因素

如表5所示，耕地變化量與其影響因素之間的拟合模型F為3.023，顯著性為0.001，滿足置信水平為0.01，拟合效果高。其中，土地變化率、累積産量和礦山類型通過了顯著性檢驗，這3個因素對耕地變化量的貢獻度分别為51.29%、31.34%和10.43%。可以看出，耕地變化量與土地變化率、累計産量和礦山類型相關，且主要受土地變化率和累計産量的影響，當土地變化越強烈，産量越高，耕地變化量越大，耕地保護和修複的難度越大。

如表6所示，土地變化率與其影響因素之間的拟合模型F為10.873，顯著性為0.000，滿足置信水平0.01，拟合效果高。其中，耕地變化量和礦山類型通過了顯著性檢驗，這兩個因素對土地變化率的貢獻度分别為47.82%和46.09%，可判斷礦山類型和耕地變化量是土地變化率的重要影響因素。不同礦山類型下，土地變化率有顯著差異，露天金屬礦和露天煤礦的土地變化率相對較高，其次為井工金屬礦和天然氣礦山，石油礦山和井工煤礦的土地變化率相對較低。

5 結論與建議

5.1 結論

本研究基于自然資源部公示的191個礦山地質環境保護與土地複墾方案，定量探究礦山土地利用和損毀、預算費用及預期效果特征，結果表明：

(1)我國井工煤礦的采礦權範圍内，耕地和永久基本農田占比高。井工金屬礦和天然氣礦山常位于偏遠的森林或草原地區，耕地和永久基本農田占比低。金屬礦山産量相對少，但單位産量拟損毀面積最大；煤礦土地損毀面積大，但礦山産量高，單位産量拟損毀面積相對較低。總體來看，礦山累計産量越高，拟損毀土地面積越大。

(2)煤礦預算的礦山地質環境保護和土地複墾靜态總投資多、單位面積投資少；天然氣和井工金屬礦山預算的礦山地質環境保護和土地複墾靜态總投資少、單位面積投資多。總體來看，拟損毀土地面積越大，靜态總投資越多。

(3)若按照已編制的方案實施礦山地質環境保護和土地複墾，井工礦山在複墾後耕地面積減少，其他類型礦山的耕地面積增加。露天開采對土地利用結構的擾動較大，井工開采對土地利用結構的擾動相對較小。單位産量拟損毀面積、單位面積投資、耕地變化量和土地變化率還存在顯著的地域差異。耕地變化量主要受土地變化率和累積産量的影響，當土地變化越強烈、産量越高時，耕地變化量越大，耕地保護和修複的難度越大。礦山類型和耕地變化量是土地變化率的重要影響因素。露天金屬礦和露天煤礦的土地變化率相對較高，其次為井工金屬礦和天然氣礦山，石油礦山和井工煤礦的變化率相對較低。

5.2 建議

為進一步落實礦産資源管理改革要求，強化生産礦山生态修複監督管理，有必要從以下兩個方面進一步優化礦山土地複墾與生态修複的方案編制和監測監管。

一是提升礦山土地複墾與生态修複方案的可操作性。本研究表明，礦山土地複墾與生态修複具有工程體量大、實施周期長、資金需求大、地域差異大的特點，方案中工程計劃安排不科學、費用測算不合理、與相關規劃銜接不夠，都會導緻方案在實踐中難以落地。新時期生産礦山生态修複應當根據礦山類型和地理區域特點、資金需求和耕地保護修複的難易程度，制定差異化的保證金繳納、資金監管、土地利用結構調整目标，進一步将方案與地方國土空間規劃相銜接，解決方案實施過程中的耕地保護和土地利用問題。應研究制定面向全國的礦山土地複墾與生态修複投資标準，以提高費用測算的合理性及工程的可行性。

二是強化礦山土地複墾與生态修複方案的規範性和科學性。目前礦山地質環境保護與土地複墾兩部分内容在編寫過程中相對獨立，對土地損毀程度分析不夠深入，尤其是污染型土地損毀，表現為監測和預測不充分、審查及驗收責任難以落實；方案的年度實施計劃薄弱，不足以支撐土地複墾與生态修複的動态實施；将礦山納入區域生态安全格局和生态保護修複格局中統籌考慮不足。現有的複墾效果指标側重對耕地的保護，缺少多元化的生态、社會和經濟效益指标，缺乏對耕地保護和恢複的可行性和合理性的分析。今後，應切實關注礦山生态問題，注重礦山生态恢複的系統性、整體性、科學性，積極改進和完善方案編制工作，提高編制質量，加強監管機制建設。自然資源部門作為礦山土地複墾與生态修複的主管部門，必須加強方案審查、動态監管和驗收工作。

作者信息

楊永均（1990—），男，四川省儀隴縣人，礦山生态修複教育部工程研究中心副教授，管理學博士，主要從事國土空間生态修複方面研究。

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