來源：全國人大

　　民事案件中，執行被視為實現公平正義的最後一道藩籬。2022年6月21日，民事強制執行法草案提請十三屆全國人大常委會第三十五次會議初次審議。這是我國首次針對“執行難”進行專門立法。

　　針對司法實踐中長期存在的執行難問題，黨的十八屆四中全會明确提出“切實解決執行難”“依法保障勝訴當事人及時實現權益”的目标。2016年以來，在以同志為核心的黨中央堅強領導下，人民法院打赢“基本解決執行難”攻堅戰并持續鞏固提升成果，中國特色的執行制度、機制和模式日益完善。

　　2022年最高人民法院工作報告顯示，過去一年，全國法院受理執行案件949.3萬件，執結864.2萬件，執行到位金額1.94萬億元。打通查人找物、财産變現、協同聯動、精準懲戒、打擊拒執等方面堵點，使守信者受益、失信者受限。

　　民事強制執行法草案在民事訴訟法執行程序編的基礎上制定，由4編17章和附則構成，共207條。審議過程中，常委會組成人員紛紛表示，制定民事強制執行法是實現黨中央提出的“切實解決執行難”目标的重要舉措，是建立綜合治理、源頭治理執行難長效機制的重要制度成果，對于完善民事強制執行法律制度、規範人民法院執行行為、保障勝訴當事人及時實現合法權益、維護公平正義和司法權威具有重要意義。委員們還就完善草案、進一步破解“執行難”提出有針對性的意見、建議。

6月21日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議在北京人民大會堂舉行第一次全體會議。民事強制執行法草案首次提請全國人大常委會會議審議。攝影/馬增科

　　完善具有中國特色、時代特色、實踐特色的民事強制執行法律制度

民事強制執行制度是實現民事權利的重要保障。制定民事強制執行法是黨的十八屆四中全會确定的一項重要政治任務和立法任務，是以同志為核心的黨中央關于推進全面依法治國、建設中國特色社會主義法治體系作出的重要決策部署，具有重大深遠意義。

最高人民法院院長周強在作草案說明時指出，制定民事強制執行法是落實黨中央關于切實解決執行難部署的必然要求，是完善中國特色社會主義法律體系的必然要求，是鞏固社會主義基本經濟制度、推進社會誠信體系建設、推動高質量發展的必然要求，是規範約束執行權、強化執行監督、推動執行體系和執行能力現代化的必然要求。

草案各編依次為總則、實現金錢債權的終局執行、實現非金錢債權的終局執行、保全執行，以及附則。在體例結構上，參考民法典，采用編章節的體例和總分結構；在立法技術上，逐級提取“公因式”，盡可能減少條文，也提高結構的系統性；在草案内容上，注重總結具有實踐基礎、中國特色的執行查控、執行财産變現、執行管理模式，并把制約和監督執行權、規範執行行為，以及通過執行實踐和司法解釋解決不了的法律适用難題作為起草重點。

周強表示，在民事訴訟法執行程序編基礎上制定專門的民事強制執行法，有利于推進執行法律規範體系化、具體化，為人民法院嚴格規範公正文明辦理執行案件提供充分法律依據，為民事主體實現權利提供更加全面的法律保障，有利于完善具有中國特色、時代特色、實踐特色的民事強制執行法律制度，健全中國特色社會主義法律體系，為世界法治文明發展貢獻中國智慧。

“以專門立法來解決民事執行難，是法律界尤其是法院執行系統多年的夙願，更是保障勝訴當事人合法權益及時兌現、維護司法公平正義的迫切需要，制定該法意義重大。”羅保銘委員如是說。

執行難究竟“難”在哪兒？徐顯明委員概括為“找人難”“找物難”“變現難”“預防腐敗難”“體制改革難”等難點。

“草案針對當前民事執行工作實踐中存在的法律适用難題，規範了執行活動，細化了執行程序，統一了執行尺度，操作性比較強。”李銳委員表示，草案鞏固了“基本解決執行難”的成果。

在王教成委員看來，草案總結了改革開放以來執行工作特别是“基本解決執行難”攻堅戰的有效經驗和治理成效，兼顧執行效率和公平正義，具有很強的針對性和可操作性。“這是中國智慧、中國方案。”景漢朝委員表示，這部法律草案有典型的中國特色。

“起草過程體現了全過程人民民主。”劉海星委員指出，最高人民法院通過實地調研，以多種方式廣泛聽取各方意見，并經全國人大監察和司法委員會全體讨論充分審議，經修改後完成，是一部基礎紮實、權責明晰的法律草案，有利于完整準确全面貫徹新發展理念。

　　為“老賴”戴牢法律責任“緊箍咒”

“老賴”是失信被執行人的俗稱。現實中，不少“老賴”用虛報、轉移、隐匿财産等“花招”，想方設法規避、拒不履行司法裁判義務。

讓失信者寸步難行。近年來，失信聯合懲戒制度成為我國誠信建設一大亮點。針對“老賴”，草案規定了一系列懲戒措施，包括人民法院可以禁止其進行高消費及非生活或者經營必需的有關消費、限制其出境等。

草案還明确了納入失信被執行人名單措施的适用條件，包括：有證據證明被執行人有履行能力而拒不履行執行依據确定的義務；以虛假訴訟、虛假仲裁、虛假公證或者以隐匿、轉移、毀損财産等方法逃避履行執行依據确定的義務；違反限制消費令進行消費等行為。有上述行為之一的，人民法院可以根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

2019年以來，人民法院年均辦理1016萬件執行案件，執行到位金額年均1.85萬億元，大量市場要素和資金通過執行程序得以重組、釋放，為完善社會主義市場經濟體制發揮了重要作用。委員們表示，制定民事強制執行法，進一步健全民事強制執行制度，有利于督促當事人自覺履行義務，維護交易安全和市場秩序，推進社會誠信體系建設。

“被執行人逃避債務、規避執行、抗拒執行問題突出。”陳國民委員表示，需要在中央層面進一步推動建立聯合信用懲戒聯席會議機制，推進聯合懲戒體系拓展升級，在更大範圍實現失信名單自動識别、自動攔截、自動懲戒。同時，加強誠信宣傳教育，營造不敢失信、不能失信、不願失信的社會環境。

劉玉亭委員建議對納入失信被執行人名單的标準再研究和斟酌。他表示，通常說的“老賴”，不管有沒有履行能力實際都是信用缺失，都應該納入失信被執行人名單。罰款、拘留、追究刑事責任等懲戒和信用的約束不完全是一回事兒，不能完全合二為一。

李銳委員提醒，被執行人可能是自然人，也可能是法人或非法人組織，目前草案僅對自然人采取限制消費措施的規定不夠全面，建議增加“被執行人是法人或者非法人組織的，可以對其主要責任人員或者影響債務履行的直接責任人員采取限制消費措施”的規定。

對于拒不執行的被執行人，草案建立按日罰款制度、特殊拘留制度等。陳軍委員和杜小光委員均建議進一步加大措施力度，提高罰款上限、延長拘留期限，以提升懲治效果。

　　完善協助執行機制，建立律師調查令制度

實踐中，被執行人“躲貓貓”“人間蒸發”，從而逍遙法外的現象時有發生。破解執行“人難找、物難尋”等問題，需要有關部門以及社會各界充分配合，形成合力。

對此，草案明确，執行中，有關組織和個人應當根據人民法院的通知，協助實施調查被執行人及有關人員的财産、身份信息；查找被執行人、被拘傳人、被拘留人；查封、劃撥、限制消費、限制出境等事項。草案還規定了網絡協助執行機制。

據了解，最高人民法院建設的全國法院網絡執行查控系統，從國家層面“總對總”搭建專線，與公安、民政、自然資源、交通運輸、農業農村、市場監管、金融監管等部門以及銀行業金融機構、互聯網企業等單位網絡連接、信息共享，建成覆蓋16類25項财産信息的查控體系，實現了對主要财産形式的“一網統查”。根據2022年最高人民法院工作報告，過去一年，網絡查控案件1971萬件，網絡拍賣成交4323億元，同比分别增長34.6%和7.4%。

“近年來，人民法院建立完善網絡查控系統，極大提高了執行的效率和效果，在‘找物’方面取得了突出成效，但在‘查人’方面總體效果并不明顯。”陳軍委員建議，在草案中明确具體哪些部門負有協助配合法院查找被執行人的義務，從根本上解決“查人”難題。熊群力委員建議，在擴大信息查詢運用範圍的同時，還要做好個人信息的依法保護。

将實踐中探索實施的律師調查令制度上升到立法層面，是草案的一個亮點。對于這項新制度，有的委員表示，律師調查令制度有助于發揮當事人在财産調查方面的積極作用，減輕法院執行部門“案多人少”的工作壓力；也有委員建議對此進一步研究。

“從法治的角度來講，頒發令的機構是嚴格規定的，執行令的機構也是嚴格規定的。”鄭淑娜委員表示，這種具有強制性的令，交給非行使公共職能的人去做，要慎重考慮。如果一定要規定，就要規定嚴格限制條件。

張勇委員提出，在法律已經授予人民法院調查收集證據權力的情況下，是否有必要再授予律師調查被執行人财産的權力，以及如何避免律師濫用調查令侵犯當事人或其他人合法權益，需要再作研究。

　　強化執行監督，把執行權關進制度鐵籠

制定民事強制執行法，不僅劍指“執行難”，還聚焦“執行亂”。針對消極執行、亂執行等執行不規範問題，草案強化對執行權的監督制約，進一步規範執行行為。

草案明确，民事強制執行應當公平、合理、适當，兼顧各方當事人和利害關系人的合法權益，不得超過實現執行目的所需的必要限度。被執行人為未成年人的，人民法院不得将其納入失信被執行人名單。草案分别設專章對執行救濟與執行監督作出規定，并特别規定了被執行人異議之訴制度。

委員們表示，以上規定有利于建立權責明晰、運轉高效、監管有力、保障充分的現代化執行體系，确保執行權嚴格規範公正文明行使，确保民事主體合法權益得到切實保障。

“執行是實現公平正義的‘最後一公裡’。”譚耀宗委員表示，草案應進一步完善對執行人員行使公權力的規範與監督，加強對權力運行的制約和監督，切實把權力關進制度的籠子。

在王勝明委員看來，當事人的勝訴權益需要執行過程中的程序保障，執行工作中存在的問題，與漠視當事人程序權利有關，與執行行為不規範，甚至違法亂紀有關，建議進一步強化當事人在執行程序中的權利，切實保護當事人合法權益。

鄭功成委員建議增加“法律責任”一編，對法院、法院執行機關、相關部門、協助執行人和被執行人以及其他主體違反本法的法律責任進行規制。還有委員建議，完善搜查程序，保護被搜查人的合法權利；增加“執行人員回避的具體情形”；增加終結本次執行程序案件向申請執行當事人及相關第三人進行說明的規定等，進一步推動陽光執行、智慧執行。

　　進一步完善有關規定，切實破解“執行難”

審議過程中，委員們還就推進審執分離改革、增加夫妻共有财産執行析産規定等方面提出意見建議，助力切實破解“執行難”。

審判權與執行權相分離的體制改革是十八屆四中全會确定的一項重大政治任務。為鞏固改革成果，草案規定人民法院負責執行工作，根據需要設立執行機構，執行權與審判權相分離，執行實施權和執行裁決權相分離。

“現在分離的程度是遠遠不夠的，特别是審執之間沒有形成有效的制約機制。”張蘇軍委員建議，從更高的層次、更廣的範圍統籌考慮審執分離改革，進一步推進審執分離，跟立法同步進行。

“當前，執行改革已經進入深水區，但民事強制執行程序的制度建設仍沿用之前訴訟法制度下的各項内容。”譚耀宗委員說，“切實解決執行難”問題絕不是執行系統一家之責，更不是執行系統一力可為。隻有實體法、訴訟法與執行法協同發展和同步完善，才能切實解決執行難，最終實現以良法保障善治。

在張蘇軍委員看來，這部法律是集合實體法、程序法、組織法的綜合性法律，既規定了強制措施，也規定了和解、調解等非強制措施，這部法律的名稱應該是更綜合的名稱。

鄭淑娜委員表示，草案與民事訴訟法執行程序編在執行程序的啟動、訴訟時效、執行中止和終結等方面存在規定不一緻的情況，要處理好二者的關系。

“夫妻的财産共有關系不同于一般的财産共有關系，有其自身的特殊性和複雜性。”王硯蒙委員建議對夫妻共有财産執行作出析産程序規定。對确認為夫妻共同财産的，應當根據情況适當照顧被執行人配偶及未成年子女的生活需要來進行分割，确保被執行人配偶及其未成年子女的正當權益。

（轉載應當完整、準确，并注明來源和作者信息）

記者：王博勳

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