清明時節雨紛紛。這些天天氣不好，人的心情也不好，都在關心東航失聯乘客。

随着時間的推延，生存可能越來越小，希望越來越渺茫。

許多人都在關注：能不能公布失聯乘客甚至包括機組人員的名單，以供大家祭奠？

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2022年3月26日的新聞發布會上，發言人回應記者關于是否會公布旅客名單時表示，所有航班的旅客名單都屬于受法律保護的隐私信息，不屬于主動公開範疇。目前，東航已經第一時間向調查組提供完整旅客名單，已于24小時内與所有旅客家屬取得了聯系。關于這個問題，還要充分尊重乘客隐私和家屬意願，并且符合相關法律要求。

有人認為這個觀點值得商榷。

理由是《政府信息公開條例》第五條規定，行政機關公開政府信息，應當堅持以公開為常态、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民的原則。

“公開為常态，不公開為例外原則”既是政府信息公開條例立法的法理依據，也是已經達成共識的政府信息公開基本法律原則，将其上升為正式指導原則，且作為基本原則的第一個原則，與現代國家的信息公開立法基本原則一緻，會對整個政府信息工作起到極大推進作用，特别是會促使政府信息公開理念上的重大變化，進一步落實“能夠主動公開的一律公開”要求，為擴大信息公開廣度和深度提供了充足依據。當一個信息介于可公開與不公開兩可之間的模糊地帶時，應當以這一原則作為判斷的基礎性法律依據。

2

《政府信息公開條例》第七條，各級人民政府應當積極推進政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的内容。

這些年，礦難遇難者名單公開已經成為常态。

2011年“7·23”溫州動車事故遇難人員名單公布。

2013年“7·21”北京特大暴雨自然災害發生，北京市同時公布了66名遇難者名單。

2014年3月8日馬來西亞航空MH370号失聯，當晚馬航就公布了包括154名中國人在内的227名乘客及12名機組人員名單，确認機上人員全部遇難後，又再次公布了帶有每人肖像的名單，供全球網友緬懷遇難者，回憶他們生前的美好瞬間。

政府信息公開條例新增加第七條規定，制定了政府信息公開工作發展的路線圖。我國政府信息公開制度建立以來，行政機關從原來的不适應到現在的逐步基本适應，工作規範化程度得到了很大提升，但是由于政府行政工作本身的性質決定了其信息的廣泛性，貿然擴大公開範圍會導緻承受能力的被動，采取漸進式的擴大方式适合行政工作現階段實際，也明确了政府信息公開制度下一步的發展方向是不斷擴大公開内容。

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公布遇難者名單雖然是個小細節，但用人民日報10年在刊登北京暴雨遇難者名單時配發的評論來說，“那些逝去的生命，不再隻是冷冰冰的符号，蜷縮在抽象的數字中”，“對遇難者的尊重，往往被視作衡量一個社會文明程度的重要标尺。它不僅能夠體現出政府的信息公開透明，有效阻止謠言的産生和危害，更重要的是，它使平凡而普通的個體，得到了生命中最後的、也是應有的尊重”。

“雖然，我們還不習慣把那些遇難者的名單公布出來，那些在礦難中、火災中、地震中、車禍中逝去的生命，還隻能是數字。北京‘7·21’災害的這份遇難者詳細名單，能否也開啟一個示範，讓‘公布遇難者名單’從此成為‘以人為本’的實踐典範，更成為政府的一種責任與義務。”

可惜，這些年，我們發現遇難者名單要不要公開竟然也成了一種質疑。

4 說來，還是與法律規定有關。

《政府信息公開條例》第五十五條 教育、衛生健康、供水、供電、供氣、供熱、環境保護、公共交通等與人民群衆利益密切相關的公共企事業單位，公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行。全國政府信息公開工作主管部門根據實際需要可以制定專門的規定。

前款規定的公共企事業單位未依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定公開在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，公民、法人或者其他組織可以向有關主管部門或者機構申訴，接受申訴的部門或者機構應當及時調查處理并将處理結果告知申訴人。

就政府信息公開主體而言，新條例帶來了重要一點變化，那就是條例修改後，公共企事業單位，公開提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息，依照相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行，不再參照《政府信息公開條例》執行。

修訂後的條例将原條例第37條替換為第55條，在雙重意義上實現了公共企事業單位信息公開的“脫條例化”：一方面，公開規範依據不再是“參照條例執行”，而是“依據相關法律、法規和國務院有關主管部門或者機構的規定執行”，同時授權“全國政府信息公開主管部門可以根據實際需要制定專門的規定”。另一方面，監督救濟方式亦不再“參照條例執行”，包括行政複議、訴訟，而是變為“公民、法人和其他組織可以向其主管部門申訴，後者應及時調查處理并告知處理結果”。

有此變化，根本原因是在我國政府信息公開的理論與實踐中，公共企事業單位信息公開是一個“特殊”的問題。2007年的條例将信息公開主體分成兩類：前36條指向“适用”舊條例的行政主體，包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織；第37條則指向“參照執行”舊條例的非行政主體，即公共企事業單位。在行政法上，行政主體與非行政主體的核心差異在于僅有前者才受行政訴訟之約束。因此，基于實定法規則，公共企事業單位無法納入舊條例第33條第2款規定的訴訟救濟機制，這也正是第37條規定參照執行的根本原因。

盡管如此，十多年來，實踐中早已出現了衆多涉及公共企事業單位信息公開的行政訴訟案件。但由于舊條例和相關司法解釋并未對哪些組織屬于公共企事業單位以及如何參照執行作詳細說明，即便是進入訴訟程序後，以公共企事業單位為被告的行政案件仍然體現出“究竟如何參照适用，是個尚不清楚的問題。”為了回避上述規範和實踐難題，此輪修法删去了參照執行的規定，并把向主管部門申訴列為相關糾紛的解決機制。

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隐私權是自然人享有的對其個人的、與公共利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的一種人格權。

知情權是指從官方或非官方知悉、獲取相關信息的自由與權利，其中包括知悉、獲取自然人的個人信息。

隐私權在于保護個人信息，而知情權在于公開個人信息，因此二者極易發生沖突。公衆知情權與個人隐私權具有天然的對抗性。

在特定情形下，公共利益高于個人利益，當個人利益和社會公共利益發生沖突時，個人利益應讓位于社會公共利益。在突發事件中，要全面、及時、準确地發布信息來滿足公衆知情權。

與公共利益無關的個人信息應當依法予以保護，與公共利益有關的個人信息應當依法予以公開。應秉持信息公開為前提，滿足公衆的知悉權，讓公衆及時了解突發事件的進展情況。

2022年3月26日

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