全面推進檢察公益訴訟審判工作?中國公益訴訟制度走上了一條檢察主導的“國家化路徑”檢察機關在獲得法律正式授權後成為公益訴訟制度實踐的主導力量，在辦案數量、效果和影響力上都有着優異的表現自檢察公益訴訟制度正式入法以來，全國檢察機關每年提起的公益訴訟案件約占人民法院當年審結的各類公益訴訟案件的九成這僅是檢察機關提起訴訟的案件，實踐中近90%的檢察公益訴訟案件是通過訴前程序辦理的而且，與其他國家的公益訴訟制度明顯不同，“隻有我們中國的檢察機關能提起真正意義上的行政公益訴訟，這是全世界範圍内的首創”檢察主導的公益訴訟制度實踐成為我國法治進程中“自主型進路”的又一适例公益訴訟制度這一“自主型進路”的實踐邏輯源自何處？為何檢察機關具備主體優勢？需要從檢察公益訴訟制度的本質、功能、目的等深層次挖掘和溯因，接下來我們就來聊聊關于全面推進檢察公益訴訟審判工作?以下内容大家不妨參考一二希望能幫到您!

全面推進檢察公益訴訟審判工作

中國公益訴訟制度走上了一條檢察主導的“國家化路徑”。檢察機關在獲得法律正式授權後成為公益訴訟制度實踐的主導力量，在辦案數量、效果和影響力上都有着優異的表現。自檢察公益訴訟制度正式入法以來，全國檢察機關每年提起的公益訴訟案件約占人民法院當年審結的各類公益訴訟案件的九成。這僅是檢察機關提起訴訟的案件，實踐中近90%的檢察公益訴訟案件是通過訴前程序辦理的。而且，與其他國家的公益訴訟制度明顯不同，“隻有我們中國的檢察機關能提起真正意義上的行政公益訴訟，這是全世界範圍内的首創。”檢察主導的公益訴訟制度實踐成為我國法治進程中“自主型進路”的又一适例。公益訴訟制度這一“自主型進路”的實踐邏輯源自何處？為何檢察機關具備主體優勢？需要從檢察公益訴訟制度的本質、功能、目的等深層次挖掘和溯因。

檢察公益訴訟的制度本質

超越訴訟制度的特殊司法制度

根據法律規定，檢察機關辦理公益訴訟案件要經曆立案、訴前程序、訴訟程序三個階段。訴前程序是公益訴訟的必經程序。當發現特定領域公益受損時，檢察機關在向法院起訴之前，應當督促政府職能部門依法履職或者督促、支持其他法定主體提起公益訴訟。實踐中，接近90%的檢察公益訴訟案件在訴前成功解決，前置程序成為制度主體。這說明，檢察公益訴訟已經超越訴訟的含義，成為一項具有特殊性質的司法制度。因此有學者提出“應當向以職權主義為基本取向的非訴訟事件處置程序這個方向去理解，向檢察機關和人民法院合力處置公益事件這個角度去探究其内在本質和内在屬性”。

首先，訴前程序占主導意味着絕大多數檢察公益訴訟案件的實體争議不是運用司法的方式，而是通過行政權力推動或者違法主體自我糾正等方式加以解決。訴訟的本質是兩造對抗，由法官居中獨立裁判。與普通民事訴訟、行政訴訟案件不同，絕大多數檢察公益訴訟案件沒有進入法院受理階段，更遑論交由法官審理裁判。其次，訴前程序成功率高，檢察公益訴訟案件的大多數訴求都得以實現。2020年，全國檢察機關共辦理的13.7萬件行政公益訴訟案件中，發出訴前檢察建議11.8萬件，行政機關回複整改率99.4%。檢察機關通過訴前程序提出的檢察建議大部分都得到落實，這也與訴訟程序截然不同。訴訟風險客觀存在，訴訟結果具有不确定性。最後，檢察公益訴訟訴前程序以檢察機關法律監督權的行使維護公共利益，與法院訴訟程序通過司法裁判權維護公共利益形成制度合力，盡可能以“非訴訟”的方式提前實現“訴訟”的目的。檢察公益訴訟制度設計邏輯中疊加了三種權力：檢察機關的法律監督權、行政機關的行政執法權和審判機關的司法裁判權。由法律監督權催動行政執法權，并由司法裁判權作為最終救濟手段來保障。這種制度設計不僅保障了行政權的自治，而且節約了司法資源，優化了司法職權配置；不僅符合國家權力分工的基本規律，而且有助于實現訴源治理的國家和社會治理現代化要求。檢察公益訴訟制度設計的這一本質特征，應當成為我們理解并運用好這項制度的關鍵所在。

檢察公益訴訟的制度目的

促進依法行政和維護公共利益

檢察機關提起公益訴訟制度在終局的意義上是為了維護公共利益，這是不言自明的結論。檢察機關的憲法定位是國家法律監督機關，其行使的是法律監督權，即維護法律統一正确實施的權力，不是直接的執法權，而是監督、督促公權力主體、私權利主體正确執法适法的權力。這是檢察公益訴訟制度訴前程序設計的内在邏輯。在黨的十八屆四中全會上專門對建立檢察機關提起公益訴訟制度作了說明，突出強調“由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設”。從中也可以看出，“促進依法行政，推進法治政府建設”是這項制度設計暗含的、非常重要的出發點。最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告中也明确指出“公益訴訟檢察的本質是助力依法行政，共同維護人民根本利益”。檢察公益訴訟制度是基于檢察機關法律監督職能衍生的，本質上是超越訴訟制度的一項特殊司法制度。

就維護公共利益國家層面的權力分工而言，行政機關、檢察機關、審判機關分工明确、各司其職、各負其責。行政機關履行行政監管的主體責任，檢察機關履行督促依法行政的監督責任，審判機關履行定分止争的司法最終救濟責任。從發生學的角度來看，維護公共利益的直接責任在公共利益的承載者身上，即生态環境和資源保護、食藥品安全、國有财産、國有土地使用者等相關主體身上。發生公益受損事件時，處于第一道防線的是作為執法主體的行政監管部門。行政機關擁有公益保護領域的專業人員與專門财政投入，具備履行公益保護職能所需要的專業知識和技能，因而能夠在預防、治理、應急等方面對公共利益實施全方位保護。環境保護法、消費者權益保護法、土地管理法等涉及公共利益保護的法律秉持的都是行政權主導的立法思路，這些法律無一例外都授權給政府具體職能部門執法檢查、行政處罰等行政性權力。

根據國家機關法定職權分工原則，誰負責事項下的問題則由誰優先解決。具體到公共利益保護問題，在提起公益訴訟之前，應當堅持行政優先原則或者窮盡行政救濟原則。這是法治國家處理行政争議、促進依法行政的重要原則。行政機關有權力也有能力解決因自己的管理行為引起的争議和問題。這一原則有利于保障行政權的自主性，避免行政機關喪失糾正自我缺點和錯誤的必要機會，提高違法問題的解決效率，也有利于減輕司法訟累。行政機關是公共利益保護的直接責任人，也是最有能力直接推動問題解決的部門。

法律規定了訴前程序作為檢察公益訴訟制度的必經程序。在具體實踐中，檢察機關要求把與行政機關磋商作為提出檢察建議的必經程序，對獲得的案件線索主動與政府主管領導溝通，聽取政府部門意見。辦案實踐表明，檢察機關依法發出訴前檢察建議後，絕大多數行政機關積極行動、依法履職，絕大多數問題在這個環節得以解決。檢察機關不僅審慎提起訴訟，即使案件起訴後，隻要行政機關在判決前整改落實，就會主動撤訴。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件适用法律若幹問題的解釋》第12條亦規定，“人民法院受理環境民事公益訴訟後，應當在十日内告知對被告行為負有環境資源保護監督管理職責的部門。”這既是履行告知義務，也是為行政機關履行監管職責設置緩沖期。同樣是堅持行政優先、充分運用行政方法解決行政管理問題的思路。這些程序設計為保障行政權、法律監督權、審判權在各自法定軌道内的合理有序運行提供了制度空間。

檢察公益訴訟的制度功能

維護法秩序的統一

“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”是新時期依法治國的“新十六字方針”。從維護公共利益的法治運行成本考慮，理想狀态是先自覺守法維護公益，後嚴格執法糾正違法行為，最後才是公正司法糾正守法和執法中的偏差。在檢察公益訴訟制度訴前程序設計中，檢察機關處于監督守法和執法狀态的一種超脫實體争議本身的角色，在守法者和執法者身後，具有維護法秩序統一的職能作用，同時也避免了直接依靠司法程序實施法律的各種困境。

未能自覺守法是對法秩序的一次破壞，未能嚴格執法是對法秩序的二次破壞。檢察公益訴訟的訴前程序是對兩次破壞的同時監督，而且是選擇了一種成本最小的監督方式，直接作用于“二次破壞”，從而實現對“一次破壞”的糾正，通過這種方式維護了法秩序的統一。檢察民事公益訴訟和行政公益訴訟的規範保護目的相同，受案範圍具有高度重合性。公益與私益的性質區别決定了兩者保護規範的不同。前者主要受公法規範調整和保護，後者主要受私法規範調整和保護。民事公益訴訟監督的違法行為，往往并非民事法律規範調整的對象，而主要是違反諸如環境保護法、森林法等行政法律法規的行為，是違反公法的行為。在維護公法秩序上可以将檢察民事公益訴訟與檢察行政公益訴訟兩者統一起來。

故而，應當在更大格局上理解檢察公益訴訟的制度設計。它具有超越普通訴訟程序的性質，體現了溝通式、協商式監督在實踐中所具有的特殊效果。相較于訴訟程序，檢察公益訴訟訴前程序是一種多主體參與的公開溝通機制，不受行政管制的形式限制，很容易将行政管制沒有發現或不願意呈現的問題顯現出來。這些問題往往又涉及立法空白、立法漏洞或者執法潛規則等深層次問題。各方若通過檢察公益訴訟就相關問題達成一緻意見，就維護了法治的統一性。檢察公益訴訟通過訴前程序所發出的檢察建議往往還會被抄送給人大、政協、行政機關上級主管部門等，既能起到在更高層面推動環境污染、執法不嚴等普遍性問題的解決，還能起到意想不到的積極的普法效果，檢察公益訴訟的整個動員過程就是一場生動的法治公開課。

檢察公益訴訟制度

優勢發揮的未來建構

檢察機關提起公益訴訟的試驗是自發的，立法上确立檢察機關的主體資格是決策者基于檢察機關的前期表現綜合考慮而賦予的，公益訴訟制度實踐的檢察主導現狀是檢察機關自身努力的結果，更是制度優勢在比較中的體現。立足于檢察主導的制度現狀、超越普通訴訟的制度本質和促進依法行政的制度目的，未來制度構建的方向可以是：一方面，檢察機關提起公益訴訟的制度應當有不同于一般訴訟的剛性因素。比如，行使調查核實權和調查取證權應當得到立法的切實保障；探索賦予檢察公益訴訟調查權中類似行政調查中的封存、扣押、凍結、責令立即停止侵害等強制性措施；探索建立檢察建議整改情況第三方評估機制，引入外部和社會力量督促行政機關及侵權主體切實履行責任。另一方面，理性對待公益訴訟的訴前“等待期”。面對環境污染等案件證據滅失或者損害加重的風險，不僅可以考慮賦予檢察機關證據保全的執行權，建立訴前臨時禁令制度；而且在特定情況下諸如毒害污染等緊急事件發生時，可以設置例外程序，規定緊急情況下檢察機關可以不經過前置通知程序直接提起訴訟。在民事公益訴訟中，針對檢察機關起訴後有社會組織還要求由其訴訟的情況，基于訴訟成本、證據時效性和激勵不同主體參與公益訴訟的考慮，可以讓社會組織作為共同原告參與訴訟，此時仍由檢察機關作為主體提起訴訟，而不必撤訴後改為支持起訴。這些内容或許可以在未來統一立法時一并考慮。

（作者：最高人民檢察院檢察理論研究所 陳磊）

來源：檢察日報

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