作者|席加省 資深國資國企研究專家

擁有18年以上的國企改革、管理咨詢經驗、企業高級管理工作經驗，常年活躍在國企改革一線，深度服務客戶超過100家，執行咨詢項目超過200個

很多城投公司都在謀求轉型。面對日益嚴峻的經濟形勢和日益嚴格的财政及金融監管政策，很多城投公司債務纏身、融資受限、項目乏力、内外交困。面對現狀，很多地方政府紛紛推動城投公司轉型，希望以轉型求發展，防範債務風險，擺脫發展困境。

在城投公司轉型方向中，有一種模式叫國有資本投資公司（簡稱：國投公司）。近些年的城投公司轉型中，似乎國投公司格外受到青睐，各地紛紛改組或新設國投公司，希望以此走上發展的康莊大道。

但現實很骨感。很多城投公司并沒有因為改為國投公司就煥然一新，走上發展的快車道。相反，人還是那一批人、事還是那一些事，模式還是那個模式，國投公司成為“新瓶裝舊酒”，并沒有改變這些城投公司的命運，債務危機仍然迫在眉睫，融資瓶頸仍然難以突破，公司效益仍然一言難盡，困境依然還是走不出去。

顯然，期望改名就走出困境本身就是幻想。并且，城投公司轉型成功的關鍵也不在國投公司這種模式上。想要真正走出困境，必須要找準方向、精準定位、持續努力，絕不是換個新名字、挂個新牌子那麼簡單。

01

國投公司模式并不适合所有的城投公司

城投公司似乎從表面上看很容易轉型為國投公司。可實際上，城投公司跟國投公司之間的距離可是極為遙遠。

國投公司是國有資本運作的兩類公司之一。國有資本投資公司、國有資本運營公司（簡稱：國運公司）是國有資本授權經營機制改革的産物。區别于實體類國有企業，國投公司和國運公司本質上實現了企業所有權和經營權的分離，從管企業向管資本轉型，是重大的改革。

兩類公司是資本類公司，實體公司則是産業類公司。兩類公司都是從事資本運作的，是國有資本市場化運作的專業平台，主要業務是開展國有資本運作，不從事具體生産經營活動。

國投公司是以産業競争力為核心，以對戰略性核心業務控股為主，以投資、融資、産業培育、資本運作等為手段，提高産業競争力，着眼點是國有資本的控制力、影響力。

國運公司是以國有資本回報為核心，以财務性持股為主，以股權運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等為手段，盤活國有資産存量、融合社會資本，着眼點是國有資本的合理流動和保值增值。

城投公司又是什麼呢？城投公司出身可謂是解決基礎設施建設的資金籌措問題，其功能清晰且單一：融資平台。長期以來，城投公司功能單一、模式簡單（委托代建），長期充當地方政府的第二财政和委托代建方的角色，其業務核心是兩個：融資、項目。

城投公司顯然可以轉型為國投公司。但從實際上看，城投公司實際上是兼具國投公司、國運公司的雙重功能。

同時，城投公司轉型為國投公司有現實的難度。第一，從設立方式上看。如果是新設國投公司，則容易空心化，增加夾層但功能很難發揮。如果是改組為國投公司，則原來的業務、資産、債務、人員剝離重組也是巨大問題。第二，從城投公司功能來看，其核心還是圍繞“城市”和“産業”推進資源、資産經營，遠談不上資本運營階段。

因此，城投公司的轉型絕不隻有國投公司這一個方向，大可不必趕時髦。城投公司轉型是目标，路徑可以多樣化，既可以成為國投公司，也可以發展成金融集團，也可以發展成開發建設集團，也可以成為産業運營商。這就需要城投公司立足區域，正視現實，揚長避短，找到最适合的路。

02

城投公司走出困境的核心是市場化經營

城投公司轉型，關鍵是市場化經營。通過市場化經營，城投公司從輸血發展變為造血發展，從依賴财政變為反哺财政，走出可持續的發展道路。

城投公司想要真正擺脫困境，建立良性的資源-資産-資本-資金循環是關鍵。資源、資産、資本、資金如何循環？業務是核心。強大的業務能夠産生收入、利潤、經營現金流，是資源價值變現的關鍵，是資産得以保值增值的基礎，是資本和實體相融合的核心，是資金得以循環利用的先決條件。

如何做好市場化經營？城投公司要抓“1 3”的經營體系。

所謂“1”是經營的核心：以區域經濟和社會發展為基礎的業務經營。城投公司不能抛開區域經濟談發展，或者盲目全國化發展。區域經濟才是城投公司安身立命的根本，是夯實發展基礎的堅強後盾。

因此，城投公司的業務選擇、業務組合就極具區域特色。城投公司的核心業務、業務範圍要從區域經濟發展中去篩選，要從地方政府的經濟發展和産業規劃中去謀劃。城投公司的業務要深度融合區域經濟社會發展。

不過，城投公司要警惕過度多元化。圍繞區域經濟社會發展，城投公司最大的問題不是業務匮乏，是業務太多太雜，沒核心、不聚焦，什麼都做，什麼也做不好。城投公司業務要聚焦、專業化。選擇最有優勢的業務，同時要從項目思維向産業思維轉變，做實業務主體。

所謂“3”是指城投公司業務發展的三大支撐：資源、資産、資本。

第一，要做好資源經營。城投公司最大的優勢是什麼？是地方政府擁有的資源，大到土地，小到門面房，政府擁有的國有經營性資産遍布整個城市與開發區。讓這些資源充分發揮價值，城投公司責無旁貸。

但有資源和能經營好資源是兩回事。有些城投公司面對政府擁有的資源是不會要、不敢要、不會用，甚至暴殄天物。因此，城投公司應該要有城市資源經營的理念、模式、方法，激活存量資源、創造增量資源，為政府創造價值，為自身發展奠定堅實的資源基礎。

第二，要做優資産經營。傳統上，城投公司極為看重資産規模，這是城投公司評級增信的基礎，“有噸位才有地位”根深蒂固。這也造成了很多城投公司盲目堆積資産，資産大而不強、結構不良，資産的經營性差。

因此，城投公司要圍繞資産結構、效益展開資産經營。城投公司存量資産要優化，千方百計盤活存量資産，同時新增優質資産，推動公益性資産的置換，提高資産經營能力，提高淨資産收益率。

第三，要做強資本經營。城投公司長于融資，與金融機構、監管機構打交道很多，但對于多層次的資本市場了解不多，自身的金融業務短闆很突出。

因此，城投公司要樹立産融結合的模式，在資本運作上做強，以市場化模式補齊發展的金融短闆，真正能夠建立産業-資本互動模式，推動金融要素聚集，為區域經濟發展創造更優良的資本環境。

03

城投公司走出困境的保障是機制改革

如果不推動城投公司進行市場化機制改革，走出困境無從談起。對于城投公司來說，市場化經營機制改革主要包括如下三個要點：

第一，重塑政企關系。城投公司是地方政府投資設立的。地方政府是城投公司的出資人（唯一股東），在法律上擁有股東權利，同時地方政府還在城投公司的業務、重大事項、甚至日常經營管理上擁有決定作用。

城投公司想要發展，政企關系必須要重塑，方向就是從管企業向管資本轉型，地方政府從承擔無限責任、行政管理的方式轉為承擔有限責任、理清政企邊界、防範債務風險的資本管理模式，推進國資監管體制改革。

特别要注意，地方政府應該科學界定國資監管機構、城投公司的關系。城投公司的情況很特殊，國資監管機構與城投公司平級甚至級别不如城投公司，城投公司的業務主要來源于地方政府直接決定或其他的部門，所以理清國資監管機構與城投公司的關系很重要，不能生搬硬套國資監管的相關規定。

第二，強化集團管控。城投公司天然具有集團化發展的條件，這體現在城投公司旗下各類獨資、控股、參股子公司衆多，業務相當多元化，想不集團化發展都難。

城投公司集團化發展要解決整體效率和風險的問題。對于子公司衆多的城投公司來說，維護集團整體價值最大化才是核心目标，因此要提高效率、防範風險，要強化集團的戰略、财務、人力資源、風險、信息化的管控能力。

城投公司還要解決業務經營的活力和效率問題。當然，集團與子公司之間的權責邊界絕對不是一成不變的，絕不能“一統就死”、“一放就亂”，要根據子公司的功能定位、對集團貢獻、業務規模等各個方面設立權責界面。

第三，激發内生動力。與一般國有企業不同，城投公司面臨的人力資源問題尤為複雜，人員結構複雜，薪酬體系落後、績效考核形同虛設、重組整合沖突等問題交織在一起。

轉變管理模式尤為重要。傳統城投公司管理體制實際上是參照黨政事業單位的，無論是職位設置、薪酬體系等大概都是如此。市場化經營機制改革，就是要将參照系從政府轉到市場，将價值原點從身份轉變為崗位，建立市場化激勵約束機制。

激勵約束機制是核心。顯然，大鍋飯不可取，對核心人才、高貢獻人才的激勵必須要市場化，讓激勵機制更有張力、更有競争力。同時要強激勵、嚴考核，增加壓力，建立科學的激勵約束機制。

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