2019年4月，教育部批複同意北師大珠海校區建設，原北師大珠海分校将逐年調減招生計劃，于2021年停止招生,2024年終止辦學。（視覺中國/圖）

“轉民主要看‘錢’、轉公主要看‘政策’，其實都不好轉。停辦就徹底放棄了，對老師對學生都是一種傷害。”2020年8月22日午夜，浙江某獨立學院院長向南方周末記者解釋，他所在的學院準備轉為民辦，方案已經制定，目前還在和母體學校談“分手費”。

同一天，廣州大學華軟軟件學院常務副院長遲雲平告訴南方周末記者，該校轉設為民辦本科院校廣州軟件學院的申報材料已通過廣東省政府審核，正在報教育部審批。

采訪中，大多數獨立學院院長都不願涉及轉設的具體細節。

轉設過程中的獨立學院院長，往往形容自己正站在一個“三岔路口”——轉民，轉公，還是停辦。已經完成轉設的也沒有松一口氣，往後數年，他們一邊面臨“脫胎”母體學校後的獨力辦學重壓，一邊仍需向原母體學校繳納管理費。

另一方面，一些下設了獨立學院的高校領導也向南方周末記者表示，他們越來越不願意承擔舉辦獨立學院的風險，其中包括辦學質量與品牌、校園安全等方面問題。但一旦放手，多年的資源投入又面臨不能“回本”的尴尬。

獨立學院興起于1990年代末，指的是公辦高校與社會資本合作舉辦的民辦本科高校，據教育部2019年6月數據，全國有257所，在校生三四百萬人次，約占高等教育在校生的1/7。長期以來，獨立學院被認為為公辦高校“輸血”，有“三本養一本”之說。

南方周末記者采訪中發現，獨立學院、母體學校、地方政府，三方利益的交織與博弈，是這場全面轉設過程中最主要的命題。

事實上，要求獨立學院轉設的呼聲已久，而2020年之所以成為“轉設大年”，來自一紙“最後通牒”。今年5月，教育部發布《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》（下稱“《實施方案》”），要求到2020年末，各獨立學院全部制定轉設工作方案，同時推動一批獨立學院實現轉設。

南方周末記者了解到，教育部此次的确是力推轉設改革。業内人士分析，其原因，或與獨立學院為母體高校創收的模式，和新修訂的民辦教育促進法原則相違背有關。

停辦？轉公？

“2020年末”的時間節點一出，獨立學院的院長們有些着急，他們是獨立學院的“經理人”，有的還持有股份。如今，他們乃至各地政府、教育行政部門，都投入到轉設工作中。當中也引來不少風波和争議。

2020年7月19日，杭州師範大學錢江學院傳出停辦的消息，很快便流傳開來。該校學生在社交媒體上稱，上學期末校方還給出“轉公”的承諾。而此前的7月2日，該校官方招生網站也發布了招生章程，表示2020年将正常招生。章程表示錢江學院辦學層次與類型為本科、獨立學院，學費為17000-26250元/年不等。

“停辦”風聲沸沸揚揚傳了一天，當天下午該校官方微博回應：“目前，學校是通過‘轉公’、‘轉民’，還是‘終止辦學’路徑完成轉設，還沒有最後确定。”

南方周末記者曾緻電該校詢問轉設工作進度，截至發稿前，并未得到回複，該校也未再公開發布相關進度。

同一時間，有兩所獨立學院突然宣布今年停止招生。

一所是南京大學金陵學院。該校将依托南京大學蘇州校區建設完成金陵學院轉設工作，2020年停止普通本科招生，轉型提升後于2022年全面融入南京大學蘇州校區。這意味着，金陵學院得以保留，并将一躍升級為985高校的分校區。

另一所是南京中醫藥大學翰林學院。由主辦方收回辦學權——實際上是終止辦學，其校園被設置為南京中醫藥大學泰州校區。

同屬南京高校的獨立學院，根據學校實力不同，發展路徑也不同。一位南京民辦教育界人士指出，這兩所獨立學院的不同命運，反映出一個核心問題：獨立學院怎麼發展，還看母體學校怎麼決策。

南京中醫藥大學翰林學院的轉設模式，與一年前的北京師範大學珠海分校相似。

2019年5月，北師大珠海分校宣布逐年調減招生計劃，于2021年停止招生，2024年終止辦學。在廣東省政府、珠海市政府的支持下，北師大将利用珠海分校及已協議收回的北師大-香港浸會大學聯合國際學院的用地、校舍，建設北師大珠海校區。珠海校區将與北師大校本部同水平、同标準辦學。

北師大招生辦人士透露，北師大珠海校區和校本部的招生工作目前已合并，統一由校本部招生辦負責規劃。

在這一背景下，2020年北師大珠海校區投檔情況相當搶眼，文科招生65人，以591分、2949名最低排位居廣東高校文科投檔第3位；理科招生165人，以608分、16024名最低排位居理科第4名。

北師大珠海分校的轉設，為南京中醫藥大學翰林學院這類學校提供了樣本。

不過，有北師大珠海分校相關人士也指出，該校原本是廣東省較有資曆的獨立學院，母體學校收回辦學權，有兩個問題很棘手：一是學生畢業證蓋哪個學校的章，目前看來已得到妥善解決，招生時是什麼學校，就蓋什麼章。

另一個問題仍争議未決。北師大珠海校區的專業設置對标校本部，與原北師大珠海分校的專業設置存在較大差異，那麼北師大珠海分校原有的師資力量如何安置？——這也是獨立學院轉設過程中，教職員工最關注的問題。

南方周末記者向北師大校本部詢問相關問題，截至發稿前，尚未得到回複。

“專業不一樣，老師不能都遣散了，安置也不能都從教學一線調去搞後勤吧？”前述北師大珠海分校相關人士說。

至于南京大學金陵學院“轉公”躍升為985分校區的模式，接受采訪的不少獨立學院院長，均認為可複制性不高。

“轉公首先要看地方政府答不答應。”廣西某獨立學院相關人士告訴南方周末記者，獨立學院轉為公辦本科院校，地方政府既要給編制還要給錢，負擔辦學成本。一個地方很可能不止一所獨立學院想轉公，這對地方政府的承接能力是很大的考驗。财政實力發達的地方，如果地域内恰巧缺乏公辦本科院校，那地方政府就有動力支持有實力的獨立學院轉公。

除了看地方政府的需求，要吃上“公家飯”，獨立學院自身的辦學實力也必須足夠雄厚。

最難填補的是師資隊伍。根據《普通本科學校設置暫行規定》，獨立學院若想轉設為本科院校，需保證生師比不高于18∶1、兼任教師人數不超過本校專任教師總數的1/4。同時，具有研究生學曆的教師比例不得低于30%，具有副高以上職稱的不得低于30%。

而約定俗成的是，“轉公”的獨立學院，師資力量應較前述規定更雄厚。對此，南京大學金陵學院提出的解決方案是——“加大人才培養投入，通過聘請南京大學師資等多種形式，提升在校生培養質量。”

2018年12月6日，雲南省2019屆民辦高校畢業生雙向選擇洽談會，為雲南省7所獨立學院和2所民辦高校的應屆畢業生提供3500餘個工作崗位。 （視覺中國/圖）

“分手費”談判

“公家飯”難吃上，“轉民”也不易。

前述浙江某獨立學院院長向南方周末記者透露，“錢江學院之所以傳出停辦風聲，與母體學校利益切割相關。”

通常，與母體學校切割，獨立學院需要為母體學校在辦學期間的校名品牌支持等各方面投入，以合法形式支付一筆補償金，也就是獨立學院院長口中的“分手費”。

在遲雲平來看，理順關系、完善條件是獨立學院“轉民”要面臨的兩大難題。“如果沒理順關系，那麼完善條件還是徒勞。”遲雲平說。

“關系”，指的是獨立學院與投資方、母體學校之間的關系。

遲雲平說自己從2008年開始，已先後為十餘所獨立學院轉為民辦出謀劃策。他透露，他見證的每一所，都與母體學校簽署了轉設附加協議，約定“分手費”。分手費如何約定？比如，在轉設過渡期内，凡是以獨立學院名義招收的學生，仍按照原本約定的比例交納管理費等。而轉設過渡期，通常以一屆學生從入校到畢業作為起止時間，即四年。

前述浙江某獨立學院院長，正是在為還沒談妥的高昂“分手費”犯愁。“母體學校要求延長（轉設過渡期）時間，延長為兩屆學生。”他說。

北京民辦教育協會副會長馬學雷介紹，獨立學院“轉民”有多種“城下之盟”。比如母體學校依托各類基金會開條件，獨立學院的出資人，可能會被要求簽一份10年期的捐贈協議，每年捐一筆錢用于校友基金會建設。或是母體學校和獨立學院投資方簽署一個産學研合作辦學基金，以立項的名目每年投資，作為項目經費。

“母體學校不同意就沒法轉。如果能往下講價是好，講不下來隻能接受，因為你沒法說換一家去談。”遲雲平解釋，“合作期間，你是乙方，主辦高校是永遠的甲方。”

南方周末記者了解到，還有母體學校要求獨立學院永久交納管理費，甘肅一所獨立學院就卡在高達數億元“分手費”上，轉設陷入僵局。

一方面是講價空間，另一方面，投資方是否願意出資幫助獨立學院轉設？沉澱多年的利益糾葛錯綜複雜，隻能靠一輪一輪談判來解決。這是很多獨立學院轉設推進艱難的首要因素。

前述浙江某獨立學院院長回憶，獨立學院在1990年代末開始興起于江浙、廣東沿海一帶，本就是因為這些地區社會力量發達，動員起來辦學财力更充沛。獨立學院得到“正名”是在2003年。彼時，獨立學院數量達360所。

教育部發布《關于規範并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若幹意見》（8号文），自此把這種新的辦學形式定名為“獨立學院”，并要求具有獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發學曆證書，獨立進行财務核算。但并未明确獨立學院的性質，因有公辦參與，不按民辦機制運行，一般将其定性為“混合型”。

這樣的性質導緻投資方與母體學校之間經濟賬難算。

在8号文中，公辦高校直接從學費收入中提取20%-30%作為無形資産投入的回報，而合作方也往往直接從學費收入中提取一定比例資金。到了2008年發布的26号令（《獨立學院設置與管理辦法》），則要求獨立學院在扣除辦學成本，預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需費用後，出資人可從辦學結餘中取得合理回報，但明确了不得從學費收入中直接提取資金。

前述浙江某獨立學院人士稱，26号令要求投資方自負盈虧，但學費收入的一定比例其實仍上繳母體學校作管理費。

因此在和母體學校的轉設談判中，管理費作為核心議題延續下來。

“不到萬不得已不停辦”

撇除“分手費”因素，根據教育部要求，獨立學院“轉民”，還要在土地、校舍、建築、師資隊伍、設備和圖書資料五個方面“全面達标”。

以廣州大學華軟軟件學院為例，第一關就卡住了——土地。

根據《普通本科學校設置暫行規定》，普通本科學校生均占地面積應達到60平方米以上。學院建校初期的校園占地面積應達到500畝以上。

年9月，廣東省高校設置評議委員會辦公室公布的該校申報“轉民”材料顯示，該校校園面積占地504畝，屬于“擦線達标”。

到了今年5月，前述《實施方案》稱，“不過分強調土地、校舍面積。鼓勵通過省内整體搬遷等方式改善辦學條件後轉設。”遲雲平認為，這意味着允許“先上車後補票”，獨立學院如能滿足其他四個“轉民”條件，不再在占地面積上卡死。

“鼓勵獨立學院先完成轉設這個動作，過三年再回頭看看，當初承諾的兌現沒有，如果沒兌現，通過什麼政策導向，比方說招生計劃，一點一點約束規範。”遲雲平如是解讀。

但為了“保險起見”，該校還是在一年内緊急買了幾十畝地作補充。“準備了那麼長時間，不能因為幾畝地黃了。”遲雲平說。

土地問題，還可能直接影響獨立學院在轉設三條路中的選擇。

以江蘇科技大學與張家港市政府合作的江蘇科大蘇州理工學院為例，該校校園内，還存在江蘇科技大學張家港校區（公辦本科分校區）和張家港産業技術研究院。

原則上，如果該校轉設公辦，江蘇科技大學張家港校區要麼換地方，要麼撤銷，兩校共用一個校園明顯不符合教育部相關規定。如果蘇州理工學院“轉民”，該校固定資本即校園屬于合作方張家港市，鑒于蘇州市明确要求下屬縣區都要擁有一所公辦本科大學，兩校的校園分配還需由張家港市協調。

據江蘇科技大學相關人士介紹，該校發展規劃處處長在最近一次會議上提到蘇州理工學院轉設的問題，并列舉了幾種方案，但未有進一步說法。

既然三條路都不好走，轉設之後學校發展的利弊，成為獨立學院院長衡量的最關鍵要素。

“不到萬不得已不會選停辦，停了本身是教育資源的一種浪費和損失。”前述浙江某獨立學院院長說，“‘轉公’對學生是最為利好的，學費降低了，教學質量還提升了，但原出資方不一定願意。‘轉民’，學校失去母體學校的金字招牌，招生等方面的壓力還是挺大的。”

有的獨立學院想繼續“沾母體學校的光”，這從獨立學院轉設後的校名更改可見一斑。

浙江大學城市學院和浙江大學甯波理工學院都是浙江大學原獨立學院。這兩所學校過去和浙大有一個“立交橋計劃”，即每年成績排名前1%的學生有機會進入浙大學習，經過一年試學後，還可将學籍正式轉到浙江大學。這也讓兩校頗吸引了一些高分學生。

這兩所學校2020年相繼“轉公”之後，校名分别更改為“浙大城市學院”和“浙大甯波理工學院”。這種細微的差異，被不少人視為“緊抱大腿不放”。

從民辦獨立學院轉為公辦獨立大學，意味着兩所學校此前獲取的浙大資源或将流失，至少在校名上，不願和浙大徹底脫鈎。

轉設後名氣下跌、師資不足、招生困難等問題，是獨立學院院長操心的。2011年，中國海洋大學青島學院轉設為獨立建制的青島工學院，錄取分數線随即明顯下降，數百個招生計劃未完成。

不過，遲雲平認為不必過分擔心招生問題。“招生計劃保證了這個分數段的學生隻能上這些學校。至于這些學校如何排序，差距不會特别大。”

截至8月11日，2020年全國已有16所獨立學院完成轉設方案批複工作，其中轉民辦普通本科高校11所，轉地方公辦高校3所，撤銷建制2所。

創收模式違背新民促法

“轉設”并非新鮮詞。早在2006年“十一五”期間，教育部就已首次提出。

“‘十一五’期間獨立學院視需要和條件按普通高等學校設置程序可以逐步轉設為獨立建制的民辦普通本科高校。”《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》中如此表述。

彼時，距離第一所獨立學院、浙大與杭州市政府聯合創辦的浙江大學城市學院，過去了7年。

而教育部正式為獨立學院轉設提出規範發展路徑，是在前述年發布的“26号令”。值得注意的是，“26号令”明确規定，獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分，屬于公益性事業。強調獨立學院依法享有民辦教育促進法、民辦教育促進法實施條例規定的各項獎勵與扶持政策，也同時受其約束。

十多年過去，轉設過程并不順利。據教育部教育發展研究中心民辦教育研究所特聘專家阙明坤統計的數據，從2008年到2015年，教育部先後審批了52所獨立學院轉設為51所民辦本科院校。而截至年7月，全國共有獨立學院275所。

“26号令”頒布過去12年，依然有提交轉設申請的獨立學院未通過驗收，無法成功轉設。

年之後，轉設進度更趨緩。南方周末記者梳理教育部官網轉設批複函，2016年至今，教育部審批通過轉設的獨立學院為29所，其中轉為民辦的23所，轉為公辦的4所，撤銷建制的2所。這當中，16份批複函的批複時間在2020年。

獨立學院為何要轉設？

浙江省教育廳相關人士對南方周末記者分析，最根本的問題在于獨立學院辦學性質不清晰，長期陷入公辦、民辦兩邊不沾的尴尬處境。其次，大部分獨立學院辦學特色不鮮明，辦學師資、招生等方面對母體學校有很大依賴性。這樣辦學既培養不出人才，還浪費了教育資源。

“獨立學院的發展往往呈現兩個極端，好的特别好，差的特别差。

好的招生多，母體學校收入多，更不願‘分手’。差的财務數據難看，難以為繼，不如借此機會停辦。”前述浙江某獨立學院院長說。

到了2020年5月出台的《實施方案》，一開頭就直指獨立學院發展的弊病。“獨立學院在發展過程中存在的法人地位未落實、産權歸屬不清晰、辦學條件不達标、師資結構不合理、内部治理不健全等問題，在一定程度上影響了教育公平和高等教育健康發展。”

“這次教育部是下定決心了。”遲雲平說。

至于教育部為何在此時着力督促獨立學院轉設，遲雲平分析，這是因為獨立學院為母體高校創收的模式，實際上與新修訂的民辦教育促進法原則相違背。

“公辦高校可以參與舉辦非營利性的學校，但不得以品牌輸出獲得利益。”遲雲平說，“如果母體學校繼續收取獨立學院冠名費、管理費，就違法了。反觀，獨立學院隻要有公辦高校參與也不可營利，需要緊急切割。”

在發展困難與政策收緊的雙重壓力下，母體學校對獨立學院的态度開始冷淡。

南方周末記者采訪中，北京某高校發展規劃處處長用“雞肋”來形容獨立學院。該校正在和下屬獨立學院進行“分手談判”。該處長坦承“，雖然每年有一定創收，但高校也不願意摻和獨立學院。涉及多方面責任，我們（母體學校）一直是關聯方。況且收入還是建立在獨立學院發展比較好的基礎上。”

據他了解，也有的獨立學院已經多年無法維持辦學基本開銷，給母體學校的管理費也一直拖欠。

“教育改革自上而下推進，比自下而上要容易。”遲雲平說，2012年，廣州大學華軟軟件學院投資方聘請他，就是希望幫助推進該校盡快完成轉設，但依然經曆了八年，“省教育廳同不同意？（母體）高校同不同意？有很多問題，所以我們努力理順各方關系，具備了條件。到年，教育部推進獨立學院轉設的态度比較明顯了，所以我們2019年開始申報。”

南方周末記者了解到，也有不少獨立學院的轉設工作由市政府直接領導。以南京理工大學泰州科技學院和南京師範大學泰州學院為例，南京市政府牽頭成立了獨立學院轉設工作專班，将有市政府相關人士直接參與兩所獨立學院、母體高校的對接、會商工作。

在馬學雷看來，獨立學院已經完成其曆史使命，轉設成為高等教育格局優化調整的趨勢。

根據馬學雷提供的數據，目前全國獨立學院在校生維持在三百萬人次左右。而我國普通本專科在校生總數為3031萬（教育部2019年數據），獨立學院在校生比例大概是1/10，“不小了”。

馬學雷認為，在一定的曆史時期内，為解決社會對高等教育的需求，提高高等教育毛入學率，獨立學院作出了很大貢獻。而随着中國高等教育從精英教育階段進入後大衆化階段，高等教育規模擴張面臨終結，發展方式也應從外延式發展向内涵式發展轉型。

南方周末記者 賀佳雯 南方周末實習生 沙莎

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