鹽城市亭湖區首批試點的431戶農戶共有承包地2790畝，以前分散為1123塊小塊田，在堅持承包權不變的前提下，改革後集中成147塊田。其中，101戶農戶選擇自種（一戶一田），330戶農戶選擇流轉（多戶一田）由8個家庭農場經營

将以往小地塊之間的田埂、壟溝整平，拆除了田坎間“溝壑”，水渠和小路得到複墾，當地試點村土地滲溢面積達到6.3%。試點鎮村種糧大戶每年畝均小麥增産42.5公斤、水稻增産78公斤，由于統一耕種提高了産量被認為是主要因素

“小田”變“大田”刺激吸引了一批能人大戶投入糧食種植，種地後繼乏人問題有所緩解，種糧能手發揮示範帶動小農戶多種糧、種好糧

文 |《瞭望》新聞周刊記者 段羨菊 趙久龍 鄭生竹

從江淮沃野到華北糧倉，大部分秋糧已進入産量形成關鍵時節。與過去相比不一樣的是，一些地方的農田在悄然變形，“巴掌田”“鬥笠田”“皮帶田”減少甚至不見了，成方連片的“大田”相應增加了。變形的原因，是這些地方正在推進的名稱不一、但主旨為“小田”變“大田”的改革探索。

我國相關法律法規和政策保障農村家庭承包經營和農民土地承包經營權，同時支持農村土地經營權流轉，以促進農業開展适度規模經營。“小田”變“大田”的有關探索，已被列入農業農村部全國農村改革試驗區典型案例。

當前新型城鎮化不斷推進，農村經濟發展方式面臨調整，基層開展的“小田”變“大田”探索，體現了變革創新，雖隻局限于少數地區，但其動向值得密切關注。探索是怎樣操作的？要突破什麼障礙？産生了哪些好效應？要注意哪些問題？《瞭望》新聞周刊記者對此做了較長時間的跟蹤觀察。

農田變形探索的多重路徑

我國農村實行土地集體所有制，人多地少是基本國情。改革開放之初推行家庭聯産承包責任制，村、組兩級基層組織在向農民分配承包土地時，基本上采取好田、差田以戶為單位均分的方式，從分配角度而言實現了公平，為發揮家庭聯産承包責任制提高農戶生産積極性、解放農村生産力奠定了重要基礎，但是地塊分散的狀态客觀存在。多年以來，以“依法、自願、有償”為原則，農村土地流轉加速開展，如采取“股田制”“土地托管”等，以推動農業社會化服務更有效地對接小農戶，同時也便利農民離土離鄉進城務工創業。

從記者了解看，近年來一些地方以維護農民土地承包經營權為前提，以打破田埂、田溝界限為核心，以提高農村土地利用率為目标開展的“小田”變“大田”探索，是進一步推動土地流轉、促進農村生産力解放的新動向，體現了農村基層的創新力量。記者觀察到其中有三種類型值得特别關注。

第一種類型是“多戶一田”和“一戶一塊田”并行。江蘇省鹽城市是長三角地區典型的魚米之鄉。2022年夏秋，記者在鹽城采訪時，看到很多幾十畝乃至上百畝的長方形“大田”。鹽城這項已入選農業農村部全國農村改革試驗區典型案例的改革舉措，已經推進試驗了3年。2019年，在江蘇省農業農村廳指導下，鹽城市亭湖區開展“小田變大田”改革試點，承包權不動，将“一戶多塊田”變為“多戶一塊田”“一戶一塊田”，劃分流轉區和自種區。在流轉區，由接受流轉的種糧大戶或家庭農場主專業化經營；在自種區，讓想種田、能種田的農戶種上好田。

亭湖區首批試點的431戶農戶共有承包地2790畝，以前分散為1123塊小塊田，改革後集中成147塊田。其中，101戶農戶選擇自種（一戶一田），330戶農戶選擇流轉（多戶一田）由8個家庭農場經營。改革後田埂分界雖已不見，但原始田塊位置通過測繪留存檔案，各戶土地确權總面積保持不變。目前亭湖區的改革已向鹽城全市推廣。

第二種類型是“一戶一田”。這種類型的探索相對“多戶一田”的形态出現要早。近十年來，安徽、湖南、江蘇等地都有鄉村開展這類試點，安徽部分縣推進力度較大。在村集體組織下，以戶為單位，以原土地承包分地人口為基數，通過互換并塊的方式，将原來四分五散的承包田合并成一塊，成方連片。

第三種類型是“一戶一田”和“一村一田”相結合。2020年10月，安徽省濉溪縣五溝鎮在之前推行過“一戶一田”的基礎上，選擇界溝村開展“一村一塊田”改革試點。2022年7月，這個鎮還就此探索舉行了相關發布會，通過示範帶動，全鎮21個村全面推行“一戶一塊田”改革。其中，廟前村實現向“一村一塊田”的轉變，“有效實現适度規模經營，提高了農業生産效益，既壯大了村集體經濟，又增加了農民收入”。記者采訪了多名當地鎮、村幹部，了解到“一村一田”的操作模式。全村的田塊經過“一戶一田”改革形成大塊後，農民委托村集體發包給一家國有農業企業，再由國有農業企業委托給村合作社和一些種糧大戶托管種植經營。該縣雙堆集鎮政府也表示要積極推進“一戶一田”“一莊一田”和高标準農田建設，積極推進農業的适度規模經營管理。

一些地方探索出現的田野“變形記”，在之前經曆了較長的演化過程。鹽城試點推行的“多戶一田”，其前身借鑒可上溯到鹽城市射陽縣2013年為提高勞動生産率曾嘗試推行的農戶“聯耕聯種”，即消除田塊間的田埂，以打明暗樁、畫線等形式标明各家界限，開展互助種植，但其本質還是各家在種各家的田。

農村人口不斷向城市轉移，農業機械化的飛速發展，以及國家對糧食生産的重視、對農田保護的投入……成為推進農村土地經營權流轉，為“小田”變“大田”探索注入動力的時代因素。變的是田土的形态、位置，不變的是農民擁有的土地承包權和承包面積——在法律、政策支持下，适應工業化、城鎮化和農村形勢的變化，一些鄉村通過創新手段推進農村土地适度規模經營，有其現實合理性與必然性。

試點突破的障礙

改革開放40餘年來，從農民到鄉村幹部，多數人已習慣了一家一戶在承包地分散耕種的生産方式，農民即使流轉出土地經營權，農田位置也沒有變化。如今鹽城試點地要消除田埂、田溝，變“小田”為“大田”，随之帶來生産經營方式的變化，這對鄉村而言是大事、新事、難事。

思想觀念如何通：尊重群衆意願，不改變土地經營承包關系，不減少農戶權益。2020年，鹽城市亭湖區選擇黃尖鎮新閘社區、黃尖社區和便倉鎮富民社區開展“小田變大田”試點。“實施改革前，幹部有顧慮，群衆有擔憂”。在便倉鎮有的村民害怕承包地變成“試驗田”，收入打水漂；有的村民認為自己田好地肥，舍不得并給别人；有的村民擔心田塊合并了，幾年後找不到“根”等等。試點鎮村多次召開村居“兩委會”統一思想，入戶宣傳不改變土地承包政策、不減少農戶權益，給農戶吃上“定心丸”。“不搞正步走、一刀切，充分尊重群衆意願。”區委農辦副主任劉宏偉對記者說，在給鎮村幹部做培訓時反複強調，改革不改變土地承包經營關系，不觸碰政策紅線，不搞一刀切，推行時要經村（居）民代表會議同意。

操作路徑是什麼：嚴守法律，資料完整，公開透明。亭湖區在組織實施中，确保不觸法律和政策紅線，堅持在法律範圍内開展改革試點，總結出調查摸底、地塊評級、确定地塊、拟訂方案、測量定界、審核公示、明确模式、檢查驗收等模闆化的操作步驟。村組幹部挨家挨戶統計土地确權信息、土地種植現狀和農戶的種植意願，設計了兩種方案供農民選擇，即自己有意願種植的農戶，優先選擇優質田塊的“一戶一田”方案；自己不願種植的農戶，選擇集中流轉的“多戶一田”方案。同時，有的村還預留機動田供返鄉種地農民使用。并田後需通過村委會流轉的“大條田”，須在農村産權交易市場公布、競拍。記者在鹽都區農村産權交易中心看到，每一宗土地承包交易基礎資料，都完整附有每一戶農民給村委會的土地流轉委托協議，上面都留有農民的簽字以及紅手印。

改田成本哪裡來：政府投入資金，或得力基層組織籌資。把分散田相對集中，需要拆除田埂，一定程度對機耕道、橋梁、水渠重新布局，需投入資金。記者了解到，實踐當中主要形成了兩種辦法。一是結合高标準農田建設由政府投入項目資金。記者在鹽城多地看到，凡是大戶樂意承包、土地流轉多的地方，往往政府投資高标準農田建設得好。這項建設政府投入現在标準為3000元每畝，其中，中央和省級财政補助2400元每畝，目的是促進旱澇保收、高産穩産。在鹽都區樓王鎮，田野邊的溝渠開闊、機耕道平坦，田野中還懸挂了監控攝像頭。還有一種方式就是市場化的操作。為緩解改田資金壓力，中部地區某村引進本村民間資金先期墊資投入600萬元，發動村民以暫免5年流轉租金的形式共同參與投資。改造後的田由村合作社承包，具體承包的種植大戶逐年将租金返還投資方。這種運作難度較大，需要得力的基層組織去實施。

鹽城市亭湖區黃尖鎮，收割機在田間搶收小麥（2022年6月10日攝）趙久龍攝/本刊

六個“利于”初顯多赢

從記者實地調查并結合多方了解看，“小田”變“大田”不僅因為實現田成方、林成網，路相通、渠相連，讓田野更美麗，同時實實在在提高土地利用效率，推進農業現代化，從而初步出現讓涉農主體、村集體、小農戶等各得其所，有利農田保護和糧食生産的多赢局面，初步顯現為六個“利于”。

利于耕地保護和糧食增産。亭湖區通過改革，将以往小地塊之間的田埂、壟溝整平，拆除了田坎間溝壑，水渠和小路得到複墾，當地試點村土地滲溢面積達到6.3%。由于“小田”變“大田”從而使耕地面積有所增溢的現象，在試點地區普遍存在。為了防止耕地“非糧化”生産，鹽城市要求流轉的基本農田必須主要用于糧食生産，不得損壞耕作層。亭湖區試點鎮村種糧大戶每年畝均小麥增産42.5公斤、水稻增産78公斤，由于統一耕種提高了産量被認為是主要因素。

利于增加農戶租金和促進就業。“小田變大田”之前，由于田塊遠、面積小、不成片，農民流轉土地租金較低，有時還會碰到少付或拖欠租金的情況。亭湖區黃尖居委會村民唐步英告訴記者，每畝租金兩年前為400元，改革後流轉委托村委會出租漲到了900元。多省試水“小田”變“大田”的鄉村，較普遍反映農民獲取的土地流轉租金明顯上漲。這些舉措讓田轉人離的村民安心外出務工，同時，土地适度規模化經營也增加了家庭農場主、種糧大戶吸納農民靈活用工的就業機會，從而促進了社會分工與生産效率。

利于機械化種植降低耕作成本。由于田塊置換合并，大多實現路相通、渠相連，便于開展社會化服務，種植成本随之下降。據亭湖區農業農村部門測算，試點鎮村的種糧大戶每年畝均用種量減少2.6公斤、用肥量下降5.8公斤、機用費減少80元。黃尖鎮村村民單國民共有9.5畝承包地，同樣的面積，化零為整，耕種起來的感受大不一樣：過去是，“7塊地東一畝西一畝，零散分布，耕作收種都費事”；改了大田後，請第三方機械化作業的便利不消多說，“耕田、打藥、收割……一個電話就行了”。

利于減少糾紛維護農村和諧。東台市農業農村局戴劉建、臧月祥介紹，并塊前，陳章村1057戶農戶，擁有承包地塊6000多塊，并塊後為1472塊，戶均1.39塊。陳章村實施“小田變大田”後，減少了因承包面積、界址不清、水系不暢等引起的信訪糾紛，有效地化解了土地二輪承包期間甚至一輪承包時就存在的遺留問題，村風民風有了好轉，村集體的公信力得到增強。

利于增強村集體經濟收入。依據農業農村部發布的《農村土地經營權流轉管理辦法》相關規定，試點地村集體不少向承包土地的種糧大戶、家庭農場主或龍頭企業收取服務費，以應對承包期間可能出現的一些糾紛及公共設施維護的服務事項。據記者了解，這項費用為每年每畝20元至80元不等。試點村多為工商業較弱的産糧村，收取服務費一定程度改變了村集體經濟薄弱的現狀。也有的村集體沒有收取這筆費用。

利于培養專業化種糧隊伍。亭湖區黃尖鎮黃尖居委會的種糧大戶陳從文告訴記者，“小田”變“大田”使田好種了，他才将流轉經營的耕地面積增加到200多畝。在鹽城，50歲以下的種糧大戶不斷增加。截至2021年底，鹽城全市糧食類規模經營戶共有17969個，其中50歲以下人員比例約為30%。射陽縣農業農村局統計，目前全縣流轉50畝以上的2700多戶種糧大戶中，50歲以下占比約30%，900多名種植業家庭農場主中50歲以下占比約三分之一。這裡的農業幹部分析，由于“小田”變“大田”刺激吸引了一批能人大戶投入糧食種植，種地後繼乏人問題有所緩解，種糧能手發揮示範作用将帶動小農戶多種糧、種好糧。

尊重農民意願探索操作尺度

農業農村部政策與改革司農村産權交易指導處負責人胡順平在接受采訪時表示，“小田”變“大田”改革符合政策導向，對進一步推進相關工作提供啟示，建議在尊重農民意願的前提下穩慎推進，始終保證讓農民受益。從記者調查發現看，“小田”變“大田”是一項有利鄉村振興，同時也需不斷完善探索、在實踐中接受進一步檢驗的新生創舉，其試點探索要把握好以下幾個方面。

尊重農民意願。從記者在基層的調研看，随着城鎮化不斷推進，進城入鎮的農民越來越多，不少地方農村常住人口年齡老化，會種地想種地的人越來越少，願意将土地經營權流轉出去的農民占比越來越高，這是大勢所趨。同時，一些農民對土地和耕種懷抱深厚的情感，有的農民有意願并且有相應的設備、能力從事種植。對此，一定要遵循“依法、有償、自願”的原則，從而确保在不踩法律、政策“紅線”的正确軌道上開展探索。

一些基層幹部群衆受訪時談到，實現土地規模經營，“小田”變“大田”并非唯一形式。近年來，江蘇、河北一些地方供銷系統、農業合作社為不願流轉的農民開展代耕代種、統防統治等專業化服務，實現“你外出掙錢，我代你種田”。此外，由于農田“變形”導緻地塊位置變動，将來不排除會出現因征地拆遷時地塊補償不一引發連鎖反應等，也須預防應對。

穩慎把握短長期利益平衡。鹽城市在改革中嚴格依據法規和政策，及時征求各方意見，保證了改革穩妥進行。

一是地租價格不能一味求高。鹽都區農業農村局經管站站長楊程說，在鹽都區農村産權交易中心，前些年曾出現流轉費用每年每畝1700元高價成交案例，後來經營不順。此後，交易中心和鄉村幹部都不再片面追逐高價流轉。鹽城市提出土地流轉租金應在合理區間浮動，鎮村幹部、村民代表和家庭農場代表可成立評估小組，評估确認租金上下限。

二是流轉經營不宜規模過大。社會資本在擴大土地規模種植方面具有明顯優勢，可能會擠壓普通種糧大戶的流轉空間。對此，鹽城市提出土地經營權流轉要優先給本村、本地的種糧大戶和家庭農場主。單體經營規模一般控制在300～1000畝的适度水平。

三是合同期限保證長短适中。合同期限應綜合考慮到農田基礎設施長期投入與農民動态分享土地流轉收益，同時将租金浮動機制寫入合同條款。

農業保險預防毀約風險。“小田”變“大田”後，土地流轉到更少的經營主體，一旦發生因為市場或氣候因素經營不善經營主體單方毀約的現象，農戶的土地租金利益就會受到損害。受訪的多層次采訪對象認為，對這種現象要預先采取對策，除了及時足額收取土地流轉費用、把握以上提到的多方面操作考量外，還要創新分散風險的舉措。江蘇省南通市海門區2017年試點開展土地流轉履約保險，按照土地流轉費的3%作為保險費率，由土地流出方和區财政各承擔50%，一旦土地流入方不履行合同，由保險公司先行理賠，降低村集體的風險、保障承包農戶的大部分流轉收益。

平原山區因地制宜分類探索。從記者了解看，目前探索相對力度大、效果反映好的地方，是地勢平坦遼闊、耕地肥沃充裕的淮北平原與江蘇裡下河平原區等。相對于丘陵山區，平原地區機械化操作和土地适度規模化種植帶來的收益更大，動力更足。江蘇省農業農村廳政策與改革處處長杜海蓉向記者表示，“小田”變“大田”試點應當在條件成熟的地方開展，可以在平原農業區先行逐步探索，然後不同地理類型的鄉村借鑒嘗試，政府可以分類進行農田改造的資金獎補。■

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