ppp項目一般資金來源?張燎（左） 上海濟邦投資咨詢有限公司 董事長 汪國旺（右） 上海濟邦投資咨詢有限公司 總經理助理 總監，現在小編就來說說關于ppp項目一般資金來源?下面内容希望能幫助到你，我們來一起看看吧!

ppp項目一般資金來源

張燎（左） 上海濟邦投資咨詢有限公司 董事長 汪國旺（右） 上海濟邦投資咨詢有限公司 總經理助理 總監

一、能源領域俨然成為PPP冷門

2008年，濟邦咨詢公司獨家組織翻譯了《公私合作夥伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》一書。其中，“公私合作夥伴關系”其實就是如今廣為人知的政府和社會資本合作（PPP）模式。但在當時，準确地說在國發[2014]43号 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》發布前，知者可謂寥寥。短短兩年多，PPP模式已在我國基礎設施和公共服務領域得以廣泛應用。那麼，PPP模式在能源領域應用現狀如何，我們試以财政部目前公布的三批示範項目為樣本來觀察一下。

備注：第一批示範項目共30個（後3個項目被調出）；第二批示範項目共206個；第二批示範項目共516個。

其中，垃圾發電類項目在第二批示範項目名單中統統被劃為市政工程類，如銅陵市海螺生活垃圾焚燒廠二期、東部固廢處理中心生活垃圾焚燒發電二期等。從項目發起的目的和本質來說，垃圾焚燒發電類項目主要是處理垃圾，而并非提供清潔電能。筆者注意到，同為第三批示範項目的黃山市生活垃圾綜合處理廠工程，福建省福鼎市城市道路生活垃圾清掃保潔、轉運和焚燒發電處理項目等仍被劃為市政工程類。綜上，垃圾發電項目并不能算作真正意義上的能源類項目。若将其從上述名單剔除，則财政部三批示範項目僅剩5個能源類項目，相比于總數幾乎可以忽略不計。

二、各能源領域應用PPP模式比較分析

《國家發展改革委關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744号）和《國家能源局關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96号）明确推廣應用PPP模式的主要能源領域有：電力及新能源類項目、石油和天然氣類項目和煤炭類項目。以下将結合行業現狀及特點，嘗試對該領域推廣應用PPP模式的可行性作初步分析。

（一）各類電網改造類項目：電網行業性質及格局與鐵路運輸非常相似，長期為國有巨無霸壟斷，尤其是運營環節涉及的定價權及調度決策權想說放開真心不容易，但卻又是應用PPP模式必須要突破的障礙。例如，《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發的意見》（國辦發[2014]37号）、《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發改基礎[2015]1610号）、《國家發展改革委關于做好社會資本投資鐵路項目示範工作的通知》（發改基礎[2015]3123号）等文相繼出台之後，卻始終“隻聞樓梯響、不見人下來”，最近才開始有些動靜（比如複星集團拟牽頭實施杭紹台城際鐵路項目），但成效如何仍有待觀察。

（二）水電站項目：從行業發展階段來看，大型水電站項目數量很有限。而中小型水電站項目的地位就比較尴尬，要麼附屬于大型水利項目，要麼直接被某個電力集團收編。水利項目作為國家重點資助對象，在融資主導的思維定勢下，一般很難接受社會資本相對較高的回報要求。筆者曾經做過一個帶電站的水利項目，一切就緒準備發售招标文件之際被叫停，原因是農發行提供的貸款資金成本要遠遠低于社會資本要求的回報。

（三）儲能項目、電能替代項目、核電設備研制與服務領域等電力項目，以及煤層氣輸氣管網、壓縮/液化站、儲氣庫、瓦斯發電等煤炭類項目。這類項目存在較高的技術壁壘，從産品研發到推廣應用，特别是替代公共服務領域傳統技術和産品還需要較長時間、存在較高的風險。因此，在此類項目上，很難在政府和社會資本之間建立其長期、穩定的合作關系和可靠的回報機制，産出說明和績效标準也難以衡量。總之，在這些領域，PPP模式的适用性相對較差。

（四）油氣管網主幹/支線、城市配氣管網和城市儲氣設施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設施等。我國各地燃氣項目實施特許經營項目的很多，已經形成了較為成熟的下遊燃氣運營市場體系。未來，随着相關領域改革進程的推進，下遊社會資本進一步進軍上遊的儲氣設施、輸送設施等完全有可能，并且實施一體化運營在改善效率的同時，也有利于理順上下遊價格形成機制。延安市井口LNG新型産業一體化項目便是一次很好的嘗試。

（五）充電基礎設施建設運營、分布式能源發電等新能源類項目。僅有的五個示範項目中就有三個充電樁項目。其中，筆者曾親自擔任安慶市新能源充電基礎設施PPP項目的項目經理，協助項目成功落地。此外，财政部作為PPP項目開發案例出版的上海華電莘莊工業區燃氣熱電冷三聯供改造項目也可為該類PPP項目運作提供有益借鑒。新能源行業應用PPP模式的最大優勢在于，少了很多傳統能源行業體制的牽制、并且鼓勵創新，劣勢就在于相關配套機制還不完善。

三、新能源充電基礎設施行業剖析

鑒于财政部示範項目重點推薦了新能源汽車充電樁項目，基于上述行業初步分析并結合筆者的能源類項目經驗，接下來試結合安慶充電樁項目，進一步對新能源充電基礎設施行業應用PPP模式的特點進行介紹，供類似項目運作和行業研究參考。

（一）項目概況

安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目（以下簡稱“本項目”）是國内首個地市級全域實施特許經營的充電基礎設施PPP項目。本項目還針對行業發展現狀和當前市場格局，在補貼方式、收益分享和風險分擔機制、鼓勵車樁一體化發展、近遠期項目的銜接以及績效考核方面作了創新性的安排。

1.本項目采用區域特許經營（RegionalConcession）的運作方式：政府方出資代表與中選社會資本合資設立項目公司，在13年的合作期内由項目公司負責安慶市主城區新能源電動汽車公共充電基礎設施的規劃、設計、投融資、建設和運營維護，期滿将項目設施完好、無償地移交給政府方。項目公司在享有排他性經營權的同時須按規劃和政府方指令履行普遍服務義務。

2.本項目回報機制為“使用者付費 可行性缺口補貼”：合作期内，項目公司有權向公共充電基礎設施用戶收取電費、充電服務費，無法收回其投資及合理收益的，按照項目實施區域，由安慶市、縣兩級财政按PPP項目協議約定績效考核機制向項目公司支付可行性缺口補貼，并納入跨年度财政預算。

3.鼓勵項目公司開展充電增值服務，并以市場化方式積極參與居民區及單位内部專用充電設施的投資、建設或運營維護，但政府對該業務不提供可行性缺口補貼。

4.鼓勵中選社會資本（或其另行獨資或合資設立的公司）在安慶市開展新能源電動汽車推廣經營業務（銷售、租賃、廣告、信息服務等），但政府對該業務不提供可行性缺口補貼。

（二）充電設施行業的網絡效應更顯著、更強調用戶體驗

本項目采取區域特許經營模式，既是新能源充電基礎設施行業的網絡效應和規模經濟效應決定的，更是用戶服務體驗所決定的。這是新能源充電設施行業與以往應用PPP模式的傳統基礎設施行業顯著的不同。

簡單來說，就是全市形成一張網才是最有效率的。國家制定和頒布GB/T18487.1-2015《電動汽車傳導充電系統 第1部分：通用要求》等新國标，其目的就是解決不同充電産品的接口不匹配的問題，類似蘋果手機的充電器充不了安卓手機。同時，要使充電設施真正形成網絡，并改善提升用戶體驗，光有硬件标準的統一遠遠是不夠的。因此，本項目高度重視同步建設充電智能服務平台，以及市級平台與省級和國家級平台的溝通和連接。基于同樣的考慮，盡管本項目授予特許經營權的區域範圍為主城區，但仍要求項目公司負責實施市轄一市六縣（桐城市、宿松縣、懷甯縣、潛山縣、嶽西縣、太湖縣、望江縣）的700個公共充電樁（每縣/市100個）。

作為硬币的另一面，充電設施行業的上述特性要求：（1）在實施充電設施PPP項目之前，高度重視和提前完善拟實施區域範圍的充電設施專項規劃，這不僅是确定項目投資規模、建設标準的問題，更關系到充電設施能否真正有效實現物有所值的目标。（2）在項目實施過程中，加強政府部門的溝通和協調職能。不同于傳統基礎設施集中獨立占地，充電設施往往要占用現有的停車場站等設施，而且實施地點非常分散。

（三）新能源充電設施行業的公共性和市場化屬性

1、從行業的公共服務屬性來看：本項目強調納入合作範圍的是公共充電設施，因為PPP模式适用于公共服務領域，必須将個人或單位專用的充電樁排除在項目公司的特許經營範圍以外。但基于全市一張網的終極目标，鼓勵項目公司以市場化的方式吸引專用充電樁接入充電服務平台。

2、從行業的市場化發展趨勢來看：從短期來看，電動汽車充電設施行業存在需求不足的劣勢，因為新能源電動汽車仍然處在市場推廣期，那麼在市場前期，政府就應該承擔起市場培育的風險。另一方面，做個大膽的猜想，未來的充電樁很可能就是現在加油站、加氣站，随着未來新能源電動汽車市場的成長，充電基礎設施必将迎來快速發展，市場增長帶來的超額收益理應由政府方共享。基于對充電樁未來行業市場化發展趨勢的研判，我們既設定了短期和遠期相銜接、風險收益對等的補貼和收益分享機制，同時将特許經營期限設定為13年（而不像其他行業動辄20年以上），因為13年後的行業發展态勢很難預判。

在本項目實施過程中，不少投資人建議将新能源電動汽車的分時租賃等業務也一并納入特許經營範圍。然而，如今車輛租賃市場已經很成熟，分時租賃充其量也隻是租車公司的一種創新業态而已，因此不宜作為公共服務納入特許經營範圍。如果政府有意推動，通過政府購買服務的方式與汽車租賃公司合作倒不失為一種可行的替代方式。值得進一步探究的是，公交車、出租車、物流車、環衛車等公共服務車輛是不是可以納入特許經營範圍。筆者認為是值得嘗試的，畢竟充電設施的充電業務發展在前期主要依靠公共服務車輛的拉動，間接起到“保底”作用；另一方面隻有實現“車樁一體化”的發展，項目才算真正落地和成功。

（四）新能源充電設施項目需“邊建邊營”

與其他公共服務設施不同，新能源充電基礎設施建設并不是短期集中建設完成的，而是根據市場發展情況，逐步拓展和完善的。因此，本項目在PPP項目協議中隻是明确近期（2016年度）建設目标1800個充電樁，并要求2016年完成安慶市新能源電動汽車充電基礎設施專項規劃。剩餘合作期内各年度的建設計劃，将遵循“車樁适體，适度超前，分期分批”的原則另行制定并報政府審批後實施。同時，針對後期工程實施，本項目還從實施程序、建設質量和标準、建設規模等提出了進一步的要求。

充電設施“邊建邊營”帶來的另一個問題是，很難一次性确定項目投資額，從而給項目可行性缺口補貼的計算帶來困擾。本項目實施方案對此也做了專門安排，将資本性支出和日常運營支出分開，按年核定可行性缺口補貼和運營維護補貼（或收益）并以公式形式固定下來，輔以績效考核體系（每年都可能既涉及建設績效考核和運營績效考核）。

四、能源類PPP項目大有可為

基于上述分析，盡管能源領域應用PPP模式的步伐邁得相對較慢，但空間仍然巨大、前景仍值得期待。

（一）從PPP項目的回報機制來比較，能源行業多建立起了使用者付費機制。從現已推出的PPP項目來看，大部分還是屬于純政府付費和政府提供可行性缺口補助的項目，意在化解地方政府融資和債務壓力。但對于政府來說，其财政承受能力上限決定了，不可能無限制地增加政府付費/補助類PPP項目。同時，對真正專注于運營的社會資本而言，自身帶來現金流的能源項目的吸引力更大。正如早期按照合資或者特許經營實施的燃氣或供水項目一樣，一經推出，市場主體往往趨之若鹜。

（二）能源類PPP項目數量雖然少，但也不缺少經典案例。除了上述成功案例，深圳沙角火力發電廠BOT項目可謂中國最早、也是首個走完全壽命周期的PPP項目。這些都為其他能源PPP項目運作提供了有益參照和借鑒。

（三）相比于市政、交通以及環保領域，傳統能源領域的壟斷市場結構導緻合格市場主體數量相對不足，這既需要加強革新、完善體制機制，更需要實踐經驗的積累和探索。相對而言，新能源基礎設施項目可作為能源領域推廣應用PPP模式的重要突破口，這既要求政府按照PPP模式的要求逐步建立和健全配套的價格政策、績效标準及行業管理機制，同時要求項目實施主體要針對拟實施區域和項目的特性，制定針對性強、務實可行的實施方案，以改善用戶體驗為終極目标。

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