2021年12月，北京地鐵燕房線無人駕駛列車。 （新華社記者 李欣/圖）

每14個中國人裡，就有一個住在地鐵站附近。

2020年，全國39個城市軌道站點已經覆蓋周邊1.04億居民。地鐵、輕軌等軌道交通不僅方便了市民出行，還加速了人、财、物的流動，推動城市的發展與擴張。根據國務院印發的《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，城市軌道交通運營裡程要從2020年的6600公裡擴展到2025年的10000公裡。

但在城市規劃中，對軌道交通的角色定位一直面臨兩難：是做城市的“保姆”，還是城市發展的“引領者”？

“保姆”是指地鐵/輕軌站點的布局緻力于服務當前城市人群的出行需要，城市到哪裡，軌道就要跟到哪裡。但是由于軌道建設的靈活性遠不及道路，這種跟随非常力不從心，往往會造成軌道與城市發展脫節。例如北京望京片區的地标建築“望京SOHO”，到周邊4座地鐵站都需要步行1公裡。

“引領者”則相對激進，要求城市拓展跟随軌道規劃建設的腳步，軌道站點周圍可以是之前的郊區空地，但是應得到優先開發。這種模式的風險是：如果城市規劃以及後續的執行沒有匹配軌道建設，會被诟病“鬼城”，客流量小、效率低下。

清華大學中國城市研究院秘書長林澎參與過住建部“城市體檢”工作。他發現目前城市更新工作的方向不夠明确，許多城市把城市更新簡單理解為老舊小區和棚戶區改造，這種邏輯下的城市更新缺乏系統規劃，能否滿足城市未來的功能需要、緩解“大城市病”，以及減少居民使用機動車出行，都要打上一個問号。“以資源合理配置來講，TOD是城市更新一個非常好的抓手。”

TOD（Transit-Oriented Development）是指“以公共交通為導向”的開發模式，目的是使城市主要功能區布局在軌道交通站點周邊，以減少機動車使用，因此也被稱為“站城一體化”。

北京市委書記蔡奇曾提出，“堅持城市跟着軌道走”。還在多個場合強調公交優先、站城一體化、建設城市“微中心”等理念。這被業内人士視為TOD模式得到廣泛認可的标志。在城市更新背景下，“保姆”和“引領者”之争有了共同目标——優先開發站點周邊的低效用地，協同城市發展和軌道建設的節奏。

2022年6月20日，武漢地鐵前川線一期全線軌通，工人在完成鋪軌的線路上巡查（新華社記者 程敏/圖）

廈門地鐵：應從“保姆”到“引導者”

在廈門大學工作的林嘉然（化名），房子買在了島外的海滄區。如果從這裡到廈大上班，她需要先乘公交再轉地鐵，耗時45分鐘，所以她至今還住在廈大的員工宿舍。

廈門地鐵在建和未建線路總長度達312公裡，這些線路周邊存在的棚戶區等可用于未來更新的低效用地，空間潛力很大。但現實矛盾是，廈門地鐵主要布局在島内，而越來越多年輕人選擇把家安在廈門島外，島外島内之間缺乏地鐵連接，每逢節假日，大量機動車擁堵在幾座跨海大橋上。

林澎曾在廈門工作過。他感到廈門在規劃地鐵線路時，還是依據傳統的OD（Origin Destination，起—終點）交通量調查，即調查起—終點間的交通出行量。比如廈門最好的醫療、教育機構、企業，以及大部分人口，都在島内的思明區和湖裡區，因此多數交通需求也都産生在島内。按照以服務現狀需求為主的交通量調查，廈門地鐵線路布局自然會偏重于島内。

但島内已經日益擁擠，需要主動破局，向外疏解功能。“最好的選擇是在島外創造一些配套設施完善、有就業崗位、環境優美、具備‘反市中心’吸引力的新城，新城與主城間用軌道交通連接。”

現實情況是，廈門島外的基礎設施配套目前很不充足，甚至無法保證島外的區都有三甲醫院。宇恒可持續交通研究中心交通規劃總監王昊表示，目前廈門被海分割的城市形态，最适合以軌道交通為抓手來疏解城市功能。

2022版《中國城巿TOD指數研究報告》（以下簡稱報告）在分析39個城市219條線路的4092個軌道交通站點後發現，南京、廣州、濟南、廈門的TOD發展潛力最佳，得分明顯高于全國其他城市。截至2020年，全國四千多個軌道站點周邊低效用地總量達2191km²，平均每個站點800m範圍内有約1/4的用地處于低效狀态，更新潛力巨大。上述報告由宇恒可持續交通研究中心聯合北京數城未來科技有限公司、清華大學中國城市研究院共同發布。

王昊認為，同樣是跨海的組團狀城市，日本東京的下轄組團各自擁有完善設施，可以滿足大部分居民的日常需要，因此東京地鐵在跨海運行時，多采用快線，許多站點不停。而廈門地鐵則是慢線，這就導緻從島内到島外通勤時間較長。

林澎感到，中國城市軌道交通發展之初，首先要解決“有沒有”的問題，因而地鐵規劃自然會選擇服務現狀。而在主城區線路鋪設基本完畢的情況下，城市要追求高質量發展，軌道交通就必須承擔起“引領者”的角色。“這是一個自然的過程。東京的澀谷站在二戰後經曆過6次更新，才發展到如今的水平。我們看到北京也在搞微中心，在改原來不盡合理的線路，所以我對這個過程抱有耐心和信心。”

用土地開發收益彌補地鐵運營的投入

截至2020年底，中國内地已開通城軌交通運營城市39個，還有20座城市的城軌交通線網規劃獲批。

中國城市規劃設計研究院交通研究院TOD中心主任馬書曉向南方周末記者表示，中國平均每公裡軌道建設資金需要5億—10億元，軌道建成後也需要巨額補貼，“據有的城市估算，30年運營費用就相當于建設費用”。當前不少地方政府因舉債修地鐵而面臨财政壓力，“如何通過TOD發展來化解這種債務的成本，成為TOD受到重視的出發點之一”。

利用好站點的更新潛力，可以創造出沿站點布局、職住平衡的新城，還能給地方的土地财政帶來更高收益。

上述報告評估發現，更新潛力較好的線路主要是連接市郊的大站快線或延長線。比如報告評估的更新潛力全國第一名——北京地鐵昌平線，串聯了北京市西北高新技術産業走廊，為昌平線未來的發展打下了堅實的基礎。

針對站城融合，在綜合開發與運營方面成功的主要是日本、香港經驗：由地鐵公司主導地鐵上蓋地塊的經營，用土地開發收益彌補地鐵運營的投入。地鐵公司為了收益最大化，自然會将地塊進行商業、文娛、住宅等多功能的綜合開發。

當地時間2019年9月，日本東京，東京地鐵品川站大廳（視覺中國/圖）

交通圈、商業圈、生活圈“多圈合一”

但在中國内地，政府大多是地鐵建設及周邊地塊開發的主導者，地鐵所處的空間由不同部門分管。“站點地下是地鐵公司負責，地上是公路所有的路權，再上頭是房産開發，這種權益上的不統一導緻了規劃的不統一。”中國房地産業協會商業文化旅遊地産委員會秘書長蔡芸向南方周末記者表示。

上述報告披露了兩個案例：由于沒有成熟的統籌機制，石家莊地鐵1号線沿線北段空地未能有效開發；而深圳地鐵14号線在建設時，周邊地塊都已建成或出讓，各自開發，沒有和地鐵的需求鉚合在一起，比如未給地鐵預留出入口或地下連廊，導緻後續TOD調整優化需要與地鐵建設方、政府部門、相關地塊業主進行艱難對接，大幅增加了協調實施成本。

宇恒可持續交通研究中心規劃師許文聰告訴南方周末記者，“站城一體化”可分為兩種情況：一種是地鐵/輕軌建設前，沿線大量土地有待開發，另一種是沿線土地已被開發。

前者需要将軌道建設和該地塊的控制性規劃相結合，當軌道準備建設時，周邊地塊就不能按照原有的規劃開發，比如建設較為“冷冰冰”的用地類型——如大型停車場或大型基礎設施，而應該參照TOD理念建設。“從地鐵站出來，人們應該看到的是商場、住宅、公園、寫字樓、有活力的街區，而不是立交橋或者高壓線。”

對于後者，如果被開發的地塊可以更新，就還可以參照TOD理念。如果地塊容積率很高、政府一時難以拆舊建新，則應該完善該地塊與軌道交通之間的運營，比如增設與地鐵站的銜接廊道，讓從地鐵站出來的人能快速到達該地塊。抑或是保證地鐵站周圍有充足的公共空間，以供人們停放自行車、遊玩和休憩。

“我國的地鐵公司有财政補貼，所以缺乏動力去和房地産公司協調，共同做站城一體化開發。”許文聰稱，現在一些思路比較活的地産商，認識到站城一體化能給房價增值，願意主動去和地鐵公司合作，給地塊多預留一些地鐵出站口和連廊。有的城市還允許開發商給予地鐵公司一些資金，換取地鐵站在相應地塊預留出站口。

一些城市正在深入探索TOD。例如成都市打造“公園城市”概念，其中明确提到要以TOD理念促進交通圈、商業圈、生活圈“多圈合一”。由于市政府的重視，使TOD理念在成都從規劃到落地的一系列流程，能從制度、管理、土地、财政上獲得支持。

上述報告評估的站點潛力排名中，全國第二的重慶軌道6号線高義口站，站點方圓800米範圍内的住宅租金是800-1500米範圍住宅的2.09倍，體現出明顯的土地溢價效應。其原因在于，該站處于國家第一批綠色生态示範城區“悅來生态城”的核心位置，正在按照“窄馬路、密路網”小街區規劃實施建設，所有建築均按綠色建築标準建設，除住宅外，還規劃了3個商業商務地塊，未來将提供工作崗位。

東莞則成立了專門機構——軌道建設局，負責軌道交通的建設、融資、後續配套政策的制定。馬書曉認為，這表明在中國推行TOD需要兩個條件：地方領導足夠重視，“最好有副市長或者市長牽頭成立TOD推廣小組”；成立專門機構，配備TOD規劃水平較高的人才。

南方周末記者 楊凱奇 南方周末特約撰稿 鐘财芬

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