農村土地使用權由誰審核?【裁判要點】行政行為違法隻是在實體上決定了針對該行為所提之訴的理由是否具備，而該訴能否被人民法院受理，還需要具備原告适格這樣一個适法性條件換句話說，由于司法機關隻能在具體的案件中審查行政行為，而不一般性的具有對行政行為的審查權，因此，即使行政行為違法，一個不具有原告資格的主體也不能夠啟動司法審查程序，現在小編就來說說關于農村土地使用權由誰審核?下面内容希望能幫助到你，我們來一起看看吧!

農村土地使用權由誰審核

【裁判要點】

行政行為違法隻是在實體上決定了針對該行為所提之訴的理由是否具備，而該訴能否被人民法院受理，還需要具備原告适格這樣一個适法性條件。換句話說，由于司法機關隻能在具體的案件中審查行政行為，而不一般性的具有對行政行為的審查權，因此，即使行政行為違法，一個不具有原告資格的主體也不能夠啟動司法審查程序。

雖然瑞華公司取得的土地所有權證存在違法之處，但在無确鑿證據證明中國郵政三門峽支行系在明知瑞華公司違法辦理被訴土地使用權證而惡意取得涉案抵押權的情況下，中國郵政三門峽支行仍可善意取得涉案不動産上所設抵押權。抵押權的設立，系由當事人之間設立抵押權的合意與抵押登記兩個法律行為共同構成，抵押權自抵押登記時起設立。抵押權的标的為債務人的财産，而非财産的物權憑證，故，即使作為抵押财産物權憑證的國有土地使用權證因違法被撤銷，亦不應影響中國郵政三門峽支行對涉案土地所享有的抵押權。靈寶市人民政府應當在依法辦理涉案土地相關權證後，對中國郵政三門峽支行取得的抵押權登記依法進行相應變更。

由于土地登記具有物權設定或公示的法律效力，實踐當中對于物權關系的穩定和土地交易秩序的安全具有重要意義，因此，土地登記機關應當在其職責和能力範圍内，對登記材料的真實性盡到合理審慎的審查義務，努力讓人民群衆對已經登記的土地權屬關系放心，從而保障國家物權登記的嚴肅性和權威性。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再183号

再審申請人（一審原告、二審上訴人）靈寶市宏福塑化有限責任公司,住所地河南省靈寶市五龍工業區靈函路東側。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）靈寶市人民政府，住所地河南省靈寶市金城大道中段。

一審第三人、二審被上訴人靈寶市瑞華鋼材預件有限責任公司，住所地河南省靈寶市五龍工業區靈函路東側。

法定代表人趙寬方，該公司總經理。

靈寶市宏福塑化有限責任公司(以下簡稱宏福公司）因訴靈寶市人民政府頒發土地使用權證一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終151号行政判決，向本院申請再審。本院依法對本案進行了提審，并組成由審判員閻巍擔任審判長，審判員董保軍、張志剛參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

河南省三門峽市中級人民法院一審查明：2012年12月28日，靈寶市人民政府頒發靈國用（2012)第86号土地使用權證。使用權人為靈寶市宏福塑化有限責任公司，坐落靈寶市城市北區五龍工業園區老子大道東側。地号00-02-260，面積21898.0平方米，用途為工業用地，取得價格665.0萬元，使用權類型為出讓，使用終止日期為2060年3月31日。2013年5月10日，宏福公司與瑞華公司簽訂國有土地使用權轉讓合同，約定：宏福公司将靈國用（2012）第86号土地使用權證記載的7016平方米工業用地使用權轉讓給瑞華公司，轉讓金122.78萬元。2013年5月22日，靈寶市國土資源局作出靈國土資（2013)116号《關于宏福公司出讓國有土地使用權宗地編号00-02-260部分轉讓給瑞華公司的批複》，同意宏福公司将宗地編号00-02-260的（國有土地使用證編号：靈國土資（2013)116号）出讓國有土地使用權部分轉讓給瑞華公司。2013年5月28日，宏福公司和瑞華公司共同向靈寶市國土資源局提出為瑞華公司辦理宗地編号00-02-260-2出讓國有建設用地使用權的變更登記申請。申請時，瑞華公司提交了靈國土資（2013）116号批複、靈國用（2012）第86号土地使用權證、出讓國有土地使用權轉讓合同書、契稅完稅證、項目規劃設計條件、營業執照、組織機構代碼證副本複印件、靈寶市房權證北區字第××、20××67、20××68号房屋所有權證複印件。同日，宏福公司向靈寶市國土資源局提出為宏福公司辦理宗地編号00-02-260-1出讓國有建設用地使用權的變更登記申請。申請時，宏福公司提交了靈國土資（2013)116号批複、靈國用(2012）第86号土地使用權證、營業執照、組織機構代碼證。2013年6月20日，靈寶市政府分别為宏福公司和瑞華公司頒發了靈國用（2013）第71号和靈國用（2013）第72号土地使用權證。2015年7月15日，宏福公司以瑞華公司在辦理00-02-260-1、00-02-260-2号宗地的變更登記時僞造項目規劃設計條件書和《房屋所有權證》為由，向靈寶市國土資源局遞交《更正土地使用權登記申請書》，要求撤銷00-02-260-1和00-02-260-2的土地使用權變更登記，恢複00-02-260土地使用權的原始登記。2015年8月7日，靈寶市國土資源局向宏福公司送達《不予登記告知書》。2016年1月26日，宏福公司訴至河南省三門峽市中級人民法院，以瑞華公司在辦理00-02-260-2号宗地變更登記時提供虛假材料，靈寶市政府未盡審慎審查義務為由，要求撤銷靈寶市政府2013年6月20給瑞華公司頒發的靈國用（2013）第72号土地使用權證。庭審中，瑞華公司法定代表人承認在辦理00-02-260-2号宗地變更登記時向靈寶市國土資源局提供的項目規劃設計條件書和三份房屋所有權證書系僞造。

一審法院認為：瑞華公司在向靈寶市人民政府所屬靈寶市國土資源局申請辦理編号00-02-260-2宗地出讓國有建設用地使用權變更登記時，依法提交了國土資源部《土地登記辦法》第九條第一款和第三十九條規定的土地申請書、申請人身份證明材料、土地權屬來源證明、地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐标、地上附屬物權屬證明、契稅完稅證、土地權利轉移證明。雖然宏福公司對出讓國有土地使用權轉讓合同書及同意出讓土地使用權轉讓批複的效力提出質疑，但未提供該合同及批複被确認無效或被撤銷的事實根據，故無法認定。瑞華公司在辦理變更登記時雖提供了僞造的項目規劃設計條件書，但項目規劃設計條件書并非國土資源部《土地登記辦法》第九條第一款和第三十九條規定進行出讓土地使用權轉讓變更登記所必需要提交的材料。瑞華公司在辦理變更登記時提供的房屋所有權證書雖然有假，但因宏福公司對瑞華公司提供的該地塊地上附屬物歸其所有的證據并未提出實質異議，亦未提供證據否定瑞華公司對該地塊地上附屬物的所有權，故虛假的房屋所有權證書并不足以導緻地上附屬物權屬錯誤，也不足以導緻土地轉讓變更登記違法。根據國土資源部《土地登記辦法》第九條第三款“申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質内容的真實性負責。”之規定，對申請人提交材料真實性的審查并非土地登記機關的法定義務，而且申請人所提交的虛假材料也不足以導緻本案土地變更登記違法。綜上，靈寶市政府給瑞華公司頒發的靈國用（2013）第72号土地使用權證證據确鑿、适用法律法規正确，符合法定程序。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，該院于2016年6月29日作出（2016）豫12行初12号行政判決，駁回靈寶市宏福塑化有限責任公司的訴訟請求。

宏福公司不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審查明的事實與一審法院查明的事實一緻。

二審法院認為：2013年5月10日，宏福公司與瑞華公司簽訂國有土地使用權轉讓合同系其真實意思表示；2013年5月28日，宏福公司與瑞華公司到靈寶市國土資源局申請了國有建設用地使用權變更登記并辦理了相關變更手續，宏福公司自願處分了本案案涉土地的使用權，故靈寶市人民政府的頒證行為不影響宏福公司的合法權益。另外，宏福公司訴稱瑞華公司在辦理變更登記時提供僞造的項目規劃設計條件書等虛假材料問題與宏福公司的權利無關。一審判決駁回宏福公司的訴訟請求結論正确，依法予以維持。宏福公司的上訴理由不能成立，依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，該院于2017年5月23日作出（2017）豫行終151号行政判決，駁回上訴，維持原判決。

再審申請人宏福公司不服，向本院申請再審稱:一、靈寶市人民政府及土地登記部門在頒證登記過程中違反法定程序：在國土局檔案内轉讓合同中金額為122.87萬元，明顯低于市場價250萬元，不符合轉讓法規要求；其少寫轉讓金額使其少交稅費的行為屬于不予登記的情形；規劃設計條件書和宗地圖的時間早于轉讓合同的時間，程序不當，依法應當撤銷。二、靈寶市國土局在土地分割轉讓變更登記中依照《土地登記辦法》第四十條辦理登記且再審申請人也按該條款提交了相關材料，但在一、二審時為了回避房屋産權證虛假等問題卻辯稱是按《土地登記辦法》第三十九條登記，同時錯誤地引用該條款來說明房屋産權證和規劃設計條件書不是辦理分割轉讓變更登記所必須的材料，違反了《城市國有土地出讓轉讓規劃辦法》第二條、第七條、第十條的規定，适用法律、法規明顯錯誤。三、一、二審中再審被申請人未出示建設用地規劃許可證、土地資産評估報告，建設用地規劃許可證是辦理土地權屬證明的前提條件，屬必備材料。四、僞造的房屋産權證和規劃設計條件仍保存在再審申請人和第三人的土地登記簿内，違法狀态還未消除；第三人用上述虛假材料騙取登記是造成現在靈寶市政府頒發的土地使用權證與住建局規劃不一緻的根源所在，二審法院認定虛假規劃與再審申請人權益無關明顯錯誤。五、第三人土地轉讓合同内轉讓金額少寫，偷逃稅費和僞造、買賣國家公文、證件、印章等等，都屬于違法犯罪行為，用違法手段騙取的變更登記已給再審申請人和國家造成了嚴重後果。六、國有土地使用權分割轉讓變更隻有經過依法登記才能生效，所取得的土地所有權證方可有效，二審以雙方簽訂了《土地轉讓合同》和已簽字為由對違法登記不予撤銷，于法無據。請求：一、撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終151号行政判決；二、撤銷河南省三門峽市中級人民法院（2016）豫12行初12号行政判決;三、撤銷靈寶市人民政府頒發的靈國用（2013）第72号土地使用證；四、再審及一、二審訴訟費由再審被申請人承擔。

再審被申請人靈寶市人民政府答辯稱：一、根據《土地登記辦法》第九條、第三十九條的規定，靈寶市人民政府作出變更登記行為并無不當。二、規劃設計條件和房屋所有權證真假與否，都不影響再審被申請人依據其他必要材料辦理登記事項。三、土地登記申請材料的真實性由當事人負責，登記機構的職責主要是形式審查。請求依法駁回再審申請人的再審申請。

本案再審審查階段，另查明：2013年7月2日，瑞華公司就涉案土地上房屋取得了靈寶市房權證北區字第××号、靈寶市房權證北區字第××号、靈寶市房權證北區字第××号、靈寶市房權證北區字第××号房屋所有權證，并因貸款需要，将涉案土地及上述房産抵押給中國郵政儲蓄銀行股份有限公司三門峽市支行（以下簡稱中國郵政三門峽支行），後者取得靈寶市房他證市區字第××号他項權證。

本院認為：本案争議焦點為被訴頒證行為是否應當被撤銷，該問題決定于以下四點：

一、被訴頒證行為是否合法。本案被訴頒證行為作出時适用的《土地登記辦法》第九條第一款規定：“申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：……（五）地上附着物權屬證明；……”《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》第二條規定：“在城市規劃區内城市國有土地使用權出讓、轉讓必須符合城市規劃，有利于城市經濟社會的發展，并遵守本辦法。”第七條規定：“城市國有土地使用權出讓、轉讓合同必須附具規劃設計條件及附圖。規劃設計條件及附圖，出讓方和受讓方不得擅自變更。在出讓、轉讓過程中确需變更的，必須經城市規劃行政主管部門批準。”第十三條規定：“凡持未附具城市規劃行政主管部門提供規劃設計條件及附圖的出讓、轉讓合同，或擅自變更的，城市規劃行政主管部門不予辦理建設用地規劃許可證。凡未取得或擅自變更建設用地規劃許可證而辦理土地使用權屬證明的，土地權屬證明無效。”本案中，由于涉案頒證行為系基于國有土地使用權分割轉讓而進行的變更登記，故依據上述規定，地上附着物權屬證明以及規劃設計條件書是申請變更登記的必備材料。宏福公司與瑞華公司在向靈寶市國土資源局申請辦理00-02-260-2号宗地出讓國有建設用地使用權變更登記時，雖然形式上提交了地上附着物權屬證明以及項目規劃設計條件書，但瑞華公司法定代表人承認在辦理00-02-260-2号宗地變更登記時向靈寶市國土資源局提供的項目規劃設計條件書和三份房屋所有權證書（辦公、門衛、倉庫各一）系僞造，且至本案再審審查期間，其仍未能補辦相關用地規劃手續。由于欠缺用地規劃文件的土地頒證行為，會給以涉案土地及其地上附着物為中心的不動産使用、交易等行為帶來諸多障礙和隐患，并對不動産行政管理和城市規劃行政管理秩序造成嚴重破壞，故根據前述法律規定，一審法院認為再審申請人所提交的虛假材料不足以導緻本案土地變更登記違法的理由錯誤，再審被申請人頒發靈國用（2013）第72号國有土地使用權證的行為違法，應予撤銷。

二、宏福公司是否有權就上述違法行為提起訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”第四十九條規定：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；”據此，行政行為違法隻是在實體上決定了針對該行為所提之訴的理由是否具備，而該訴能否被人民法院受理，還需要具備原告适格這樣一個适法性條件。換句話說，由于司法機關隻能在具體的案件中審查行政行為，而不一般性的具有對行政行為的審查權，因此，即使行政行為違法，一個不具有原告資格的主體也不能夠啟動司法審查程序。本案中，宏福公司之所以就被訴行政行為提起訴訟，正是由于瑞華公司在辦理涉案國有土地使用權變更登記的過程中，沒有依法辦理相應的規劃手續，從而導緻宏福公司使用的涉案土地與規劃不符，無法根據相關政策由工業用地轉為商業用地，最終使其本可享有的合法權益受到損害。而事實上，如果繼續維持被訴頒證行為，瑞華公司的土地使用權也将因欠缺規劃手續，最終無法得到保障。因此，二審判決認為“宏福公司自願處分了本案案涉土地的使用權，故靈寶市人民政府的頒證行為不影響宏福公司的合法權益。瑞華公司在辦理變更登記時提供僞造的項目規劃設計條件書等虛假材料問題與宏福公司的權利無關。”的理由不能成立，宏福公司與本案被訴行政行為具有法律上的利害關系，可以作為本案适格的原告。

三、涉案土地上抵押權是否成立以及應當如何保護。本案中，瑞華公司在取得涉案土地使用權及地上房屋所有權後，将其作為抵押物，向中國郵政三門峽支行申請貸款，并獲得批準。期間，中國郵政三門峽支行因信賴房地産管理部門作出的不動産登記，于涉案不動産上設定抵押權，并根據評估結果發放貸款，符合《中華人民共和國物權法》第一百零六條的規定。故，雖然瑞華公司取得的土地所有權證存在違法之處，但在無确鑿證據證明中國郵政三門峽支行系在明知瑞華公司違法辦理被訴土地使用權證而惡意取得涉案抵押權的情況下，中國郵政三門峽支行仍可善意取得涉案不動産上所設抵押權。《中華人民共和國物權法》第一百八十五條規定：“設立抵押權，當事人應當采取書面形式訂立抵押合同。”第一百八十七條規定：“以本法第一百八十條第一款第一項至第三項規定的财産或者第五項規定的正在建造的建築物抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立。”據此，抵押權的設立，系由當事人之間設立抵押權的合意與抵押登記兩個法律行為共同構成，抵押權自抵押登記時起設立。具體到本案當中，中國郵政三門峽支行于2016年7月26日取得靈寶市房他證市區字第××号他項權證時，涉案不動産上所設抵押即正式成立。而根據《中華人民共和國物權法》第一百七十九條和第一百八十條的規定，抵押權的标的為債務人的财産，而非财産的物權憑證，故，即使作為抵押财産物權憑證的靈國用（2013）第72号國有土地使用權證因違法被撤銷，亦不應影響中國郵政三門峽支行對涉案土地所享有的抵押權。靈寶市人民政府應當在依法辦理涉案土地相關權證後，對中國郵政三門峽支行取得的抵押權登記依法進行相應變更。

四、靈寶市人民政府對被訴頒證行為是否存在主觀過錯。對此，本院認為，由于土地登記在法律性質上屬于行政确認，而行政确認的功能在于通過對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄别，給予認定并予以宣告，從而起到穩定法律關系，減少各種糾紛，維護社會秩序，保護公民、法人或者其他組織合法權益的重要作用。據此，盡管《土地登記辦法》第九條規定“申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質内容的真實性負責。”但該規定應當理解為申請人負有如實提交申請材料的義務，并承擔相應的法律後果，而不能理解為土地登記機關對申請材料的真實性不承擔任何審查職責，或如一審判決所言“對申請人提交材料真實性的審查并非土地登記機關的法定義務”。事實上，由于土地登記具有物權設定或公示的法律效力，實踐當中對于物權關系的穩定和土地交易秩序的安全具有重要意義，因此，土地登記機關應當在其職責和能力範圍内，對登記材料的真實性盡到合理審慎的審查義務，努力讓人民群衆對已經登記的土地權屬關系放心，從而保障國家物權登記的嚴肅性和權威性。但具體到本案，鑒于被訴登記行為作出時，統一的不動産登記機構尚未建立，土地登記部門與相關的規劃、房産部門亦未實現互聯、互通、互查，而瑞華公司提交的虛假材料又不具有明顯的可辨識性，故被訴頒證行為雖然違法，但不宜認定靈寶市人民政府在登記頒證過程中具有主觀過錯。希望有關部門在今後的工作中能夠加強和完善不動産登記審查的相關措施。

綜上，本案一、二審判決認定事實不清，适用法律錯誤，依法應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第二項，第八十九條第一款第二項，《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷河南省高級人民法院（2017）豫行終151号行政判決；

二、撤銷河南省三門峽市中級人民法院（2016）豫12行初12号行政判決;

三、撤銷靈寶市人民政府頒發的靈國用（2013）第72号土地使用權證，并責令靈寶市人民政府在依法重新辦理涉案土地使用權證後，對中國郵政儲蓄銀行股份有限公司三門峽市支行就涉案不動産取得的抵押登記依法作出相應變更。

審判長　閻　巍

審判員　董保軍

審判員　張志剛

二〇一八年十二月二十七日

書記員　曲飄原

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