自十八大以來的十年時間裡，我國行政區劃調整出現新的趨勢——撤市設區，撤市設區即撤銷由省和自治區管轄、地級市代管的縣級市建制，設立地級市管理的市轄區。全國各大中城市紛紛将其代管的縣級市撤銷，設立了市轄區。據城鎮規劃君何方洪統計，從2012年以來我國總共有36個縣級市從“地級市代管縣級市”的管理體制轉為地級市的組成部分。

2012年江蘇省将縣級姜堰市撤銷設立了泰州市姜堰區、撤銷吳江市設立蘇州市吳江區、撤銷武進市設立常州市武進區，山東省将膠南市撤銷設立了青島市黃島區；2013年浙江省将上虞市撤銷設立了紹興市上虞區，江西省将南康市撤銷設立了贛州市南康區，山東省撤銷了兖州市設立濟甯市兖州區；2014年廣東省撤銷了從化市和增城市設立了廣州市從化區、增城區，山東省撤銷了文登市設立了威海市文登區，黑龍江省撤銷了雙城市設立了哈爾濱市雙城區，福建省撤銷了建陽市設立了南平市建陽區，西藏自治區撤銷了縣級日喀則市設立了地級日喀則市的桑珠孜區，河北省撤銷了藁城市和鹿泉市設立了石家莊市藁城區、鹿泉區，吉林省撤銷了九台市設立了長春市九台區，浙江省撤銷了富陽市設立富陽區；2015年新疆自治區撤銷了縣級吐魯番市設立了地級吐魯番市的高昌區，江蘇省撤銷了金壇市設立常州市金壇區，廣東省撤銷了高要市設立了肇慶市高要區，江蘇省撤銷了大豐市設立了鹽城市大豐區，遼甯省撤銷了普蘭店市設立大連市普蘭店區；2016年新疆自治區撤銷了縣級哈密市設立了地級哈密市伊州區，河北省撤銷了冀州市設立了衡水市冀州區，山東省撤銷了章丘市設立了濟南市章丘區，浙江省撤銷了奉化市設立了甯波市奉化區，廣西自治區撤銷了宜州市設立了河池市宜州區；2017年浙江省撤銷了臨安市設立了杭州市臨安區，福建省撤銷了長樂市設立了福州市長樂區，山東省撤銷了即墨市設立了青島市即墨區；2018年山西省撤銷了潞城市設立了長治市潞城區；2020年江蘇省撤銷了海門市設立了南通市海門區，山東省撤銷了蓬萊市設立了煙台市蓬萊區；2021年福建省撤銷了龍海市設立了龍海區，河南省撤銷了偃師市設立了偃師區。

這種行政區劃調整動向，應引起行政區劃工作者的重視。因為根據我國根據《憲法》第五十三條規定，我國市下不再設市，不存在“市管市”的行政管理體制。但是現實中，除了17個省直轄縣級市（河南省濟源市，新疆自治區直轄兵團管理的阿拉爾市、鐵門關市、圖木舒克市、可克達拉市、雙河市、五家渠市、胡楊河市、石河子市、北屯市、新星市、昆玉市，海南省直轄的東方市、瓊海市、萬甯市、文昌市、五指山市）和27個自治州府縣級市、5個地區和2個盟駐地縣級市外，其他所有縣級市名義上為省（自治區）管轄、地級市代管，實際上完全由地級市在管理，形成了“無名有實”的掩耳盜鈴式的“市管市”模式。城鎮規劃君何方洪認為，撤縣級市設地級市的行政區劃調整較好地解決了“市管市”的尴尬。

一、撒市設區的起因

我國是實行中央集權制的國家，實行分級管理體制。改革開放以來，為使上層建築适應經濟基礎、促進發展的客觀要求，按照行政區劃有關規定，在地級市管轄的縣的社會、經濟、城市建設達到設市标準時，進行撤縣設市，以理順縣級行政區劃體制。因此，在我國地級市下實際管轄了很多縣級市。

由于憲法沒有地級市（含比地級市更高的中央直轄市，下同）管轄縣級市的法律規定，為了避免違反法律規定，國務院在批準縣改市時，省級政府又将縣級市委托地級市代管。這樣的結果，使縣隸屬地級市轉變為地級市代管縣級市，實際上也進行了地級行政區域的調整，資源的重新配置和利益的重新分配。但各級政府似乎都未真正意識到這一點，因而沒有任何思想準備和應對策略。随着時間推移，代管市這種管理體制矛盾逐漸增多，以緻有些發展到不可調和的地步，影響了地級市對所屬區域的有效管理及協調發展，重新調整關系勢在必然。

二、撒市設區的客觀要求

（一）區域重組的需要

1、可持續發展的需要。我國城市設置的兩個階段，即傳統設市方式——将城市部分劃離原縣區域；現代設市方式——将整個區域改設市。前一種設市方法将城市與周邊地區割裂，使城市空間非常狹小，發展空間有限，絕大多數地級市都是如此設立的；而後一種設市方法又強化了割裂關系，将原由地級市直接管轄的縣變成了代管的縣級市，法律上形成兩個獨立的主體，使我國城市設置的區域劃分更不合理。特别是圍繞前一種設市方法設置城市後，周邊撤縣設市，如廣東省佛山市與南海市、順德市，江門市與新會市，不僅造成行政區劃結構不合理，資源配置不理想，也使城市本身的功能劃分不完善，相互間功能錯位，相互影響，互設障礙，直至出現相互傷害，惡性競争資源的狀況，不利于可持續發展。

将縣級市改設為市轄區，對行政區劃進行調整，重新調整管轄區域和隸屬關系，将相伴而生的城市歸為一體，構建合理的行政區劃體系和城市結構，可以很好地解決資源配置不合理、城市功能混亂、城市質量不高等問題，實現可持續發展。

2、降低管理成本的需要。由于本屬一體的城市區域分屬兩個行政區域，形成了兩套管理系統，構成了兩套不對接的城市體系，特别是城市交通道路、給排水系統等基礎設施，不但造成了重複建設，資源浪費，而且增加了城市間協調的難度，城市管理成本、行政成本成倍增加。如果及時進行區劃調整，實現城市基礎設施、公共設施的綜合利用，将大大減少城市基礎建設、公共設施的投資，減少城市間協調的工作量，減少行政開支，節約大量财政經費，降低管理成本。

3、調整城市布局、擴大城市規模的需要。由于我國多年來區域經濟的發展多在城市附近，尤其是在傳統設市條件下析置出來的行政區域，其相對發達地區、城市區域均集中于原來的城市周邊，因而造成原本可以成為一體的城市被人為地分離了；劃分成兩個行政區域單位後，城市因區劃不同而變成了兩個系統，不僅造成城市空間結構不合理，而且造成資源浪費。通過兩個行政區域的合并或撤市設區使兩個城市歸一，不僅符合城市發展要求，擴大了城市規模，而且有利于城市功能的合理布局，實現城市的規模效應。

（二）理順行政區劃管理體制的需要

根據憲法第五十三條規定，我國市下不再設市，不存在市管市的行政管理體制。但改革開放四十多年來，我國的經濟和社會發展迅速，城市化進程不斷加快，很多以農業為主的縣發展成了以二、三産業為主的城市型經濟區域。為了使行政區劃這一上層建築适應經濟基礎，促進城鄉經濟、社會的進一步發展，适時地将一些縣改設為市的建制是對的，但卻出現了地級市代管縣級市的問題。

随着社會、經濟的進一步發展，城市規模的不斷擴大，地級市代管縣級市在行政管理體制上的矛盾日益增多。主要是縣級市的自主性太強，強調自己的獨立性，強烈要求擺脫地級市這個“婆婆”；而地級市在地區區域的管理上因縣級市的阻礙受到限制，影響力僅僅限于城區，地級市難以進行協調，對整個地區的調控不利，最終影響到整個地區的可持續發展。産生這些矛盾的原因并不是地級市、縣級市本身的問題，而是由于行政管理體制上的矛盾造成的。這些矛盾從縣改市的那一刻起，就埋下隐患。

撤縣設市将隸屬關系改為代管關系了，從省政府的授權來看，将縣級市委托地級市代管是對的，但問題出在沒有規定管理的權限。而縣級市是省轄市，本應由省政府直接管理，地級市僅僅是代管關系，并不是真正的隸屬關系，但地級市在管理代管市的過程中，仍然沿用隸屬關系的管理方法，這在新的體制中就不能适應。這種“非正規”的行政區劃管理體制，剛開始因縣級市經濟實力稍遜而沒有暴露出太多的矛盾，因其仍需要得到地級市各方面的支持，但随着縣級市經濟的崛起，甚至其經濟實力超越地級市（地級市的市轄區）後，就強調其本身沒有隸屬關系，要求地級市不要幹涉其各方面的事情，如社會和經濟發展規劃、城市建設規劃等等。

在實際操作中，作為地級市，本身對管理縣級市名不正，言不順，在管轄過程中縮手縮腳，不知什麼該管、什麼不該管。遇到對縣級市有利，但對整個地區不太有利或不适合的事情時，就不敢作出正确決策；即使作出決策，有時也會因縣級市的抵制而不具約束力，這就造成了行政管理的脫節。省、地兩級都可能忽視縣級市，也可能省、地兩級都在重疊管理。這種矛盾是因行政區劃管理體制造成的，也隻有通過行政區劃的調整才能解決。在現行行政區劃管理體系下，唯有通過對縣級市進行調整（撤市設區），重新明确其隸屬關系，才能化解其矛盾，也隻有這樣才能理順行政區劃管理關系。

（三）依法行政的需要

地級市與其管轄的縣級市在憲法上是沒有隸屬關系的兩級行政區劃體系，但在運作中又以隸屬關系出現，這本身就與法律相抵觸。其法律關系不明，權責利不清，發生的各種行政行為是否合法？從表現上講，這是省政府給地級市授權了，但是有何權限，依據何種法律，并可明細。另外檢察院、法院是否也這樣授權或是其地級檢察院就可這樣管轄？縣級市立法機構人大是否參與地級市人大？假如說，依附于政府而産生的法律效力經省政府的委托而成立，那麼，人大、法院、檢察院的法律效力是否同樣可以成立？由于代管而産生的這種法律效力問題，将會導緻兩級行政區劃在法律上的沖突；今天未發生沖突，是因為受傳統思維的影響，人們習慣想當然地該由地級市管轄，對所發生的各種行政管轄的法律效力深信不疑。但随着國家法制健全，依法治國的推進， 任何與法律不太相符的行為都會帶來很多不必要的麻煩，因此，撤市設區也是順應了這個要求。

三、撤市設區的對策

（一）改革城市行政區劃設置

随着全球信息化、交通快捷化等現代管理手段的強化，增大管轄幅度和減少管理層次已成為必然。因此，根據目前社會和經濟發展的要求，對我國行政區劃體系進行調整，對設市或市的管轄範圍、市内部的區劃、功能等進行明确界定，就很急迫。

（二）積極推動撤市設區的行政區劃調整工作

要加強對這一狀況的調查研究，對我國地級市市區太小或所屬區域管轄不到位的地區作出調整規劃，出台相應政策或規定，盡快消除這種不經濟的現象。

（三）檢讨地改市、縣改市的行政區劃調整政策

現在我國對地區行署這一級設置進行了改革，實行地改市，必然會帶來大量市代管市的現象。目前還剩下7個地區（新疆自治區的喀什地區、阿克蘇地區、和田地區、塔城地區、阿勒泰地區，西藏自治區的阿裡地區，黑龍江省的大興安嶺地區）和3個盟（阿拉善盟、錫林郭勒盟、興安盟）。因此，在繼續推進這7個地區和3個盟（盟實際上就是内蒙古自治區地方特色名稱的“地區”）地改市的同時要适當調整市區範圍；同時，實行這一體制後，縣改市的行政區劃調整應慎重對待，以避免這一現象的再次發生（縣改市轄區就是一種好辦法）。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!