裁判要旨

“外嫁女”并不是一種嚴格意義上的法律用語，而是農村根據婚俗慣例而來的習慣性稱謂。我國法律對于所謂“外嫁女”能否享受與普通村民同等獲得安置補償待遇的問題，并未作出不同于普通村民的特殊規定。根據最高人民法院和本院審理的相關類似案件的裁判情況，對這一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生問題，一般應從以下幾方面予以綜合考量：一是“外嫁女”的戶籍在征地補償方案确定時是否仍然在原集體經濟組織；二是征地補償方案确定時，“外嫁女”是否仍然在集體經濟組織實際生産和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集體經濟組織的土地為基本生活保障；四是“外嫁女”所在集體經濟組織的村民代表大會讨論決定的意見；五是“外嫁女”在集體經濟組織所應履行的村民義務；六是“外嫁女”是否在其他集體經濟組織享受了村民待遇。

同時，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法财産權利的内容。故此，與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價所作出的村民會議決定，不能作為否認“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇的依據。

保障戶有所居是行政機關補償安置所應遵循的原則，避免被征收人流離失所也是其應予考慮的因素。就“外嫁女”而言，她們通常表現為出嫁後戶籍仍然留在娘家，抑或離婚後戶籍重遷回娘家，具體包括“外嫁女”嫁農村男、“外嫁女”嫁城市男以及離婚等情形。無論何種情形，其家庭或者離婚後本人享有的“在農村或者城鎮隻能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施征收拆遷活動中，對“外嫁女”的居住權勢必産生直接影響，行政機關有責任也有義務保障其基本居住權益不受侵害。

裁判文書

山東省高級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯行終1676号

上訴人（原審原告）王小萍，女，1985年3月27日出生，漢族，住商河縣。

委托代理人朱新峰，山東博睿律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）商河縣人民政府，住所地商河縣明輝路119号。

法定代表人郅頌，縣長。

委托代理人趙福勇、張亮，均為山東撼嶽律師事務所律師。

王小萍因訴商河縣人民政府不履行拆遷安置補償職責一案，不服濟南市中級人民法院（2019）魯01行初30号行政判決，向本院提起上訴。本院受理後，依法組成合議庭，于2019年11月18日組織聽證，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，對本案進行了審理。現已審理終結。

王小萍不服原審法院判決，上訴請求依法撤銷原審判決，改判被上訴人作出補償和安置決定或者發回重審。主要理由：1.被上訴人在原審中的委托代理人不是商河縣人民政府的工作人員，而是商河縣許商街道辦事處的工作人員，其代理人主體不适格，原審程序違法。2.原審判決認定事實錯誤。上訴人在原審中提交的戶口簿、身份證及濟南市居民基本醫療保險繳費通知單等證據，足以證明上訴人系蘇家村集體經濟組織成員。上訴人在二審中提交的家庭土地承包經營權證，也足以證明該事實。原審法院采信村委出具的一份被塗改過的《證明》就認定上訴人不是本村集體經濟組織成員，顯然認定事實錯誤。3.原審法院判決适用法律錯誤。

本院認為，結合雙方當事人的訴辯主張，本案的審理重點主要集中在以下四個方面：

一、關于“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇問題的考量标準。

“外嫁女”并不是一種嚴格意義上的法律用語，而是農村根據婚俗慣例而來的習慣性稱謂。目前，我國法律對于所謂“外嫁女”能否享受與普通村民同等獲得安置補償待遇的問題，并未作出不同于普通村民的特殊規定。根據最高人民法院和本院審理的相關類似案件的裁判情況，對這一直接涉及“外嫁女”切身利益的民生問題，一般應從以下幾方面予以綜合考量：一是“外嫁女”的戶籍在征地補償方案确定時是否仍然在原集體經濟組織；二是征地補償方案确定時，“外嫁女”是否仍然在集體經濟組織實際生産和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集體經濟組織的土地為基本生活保障；四是“外嫁女”所在集體經濟組織的村民代表大會讨論決定的意見；五是“外嫁女”在集體經濟組織所應履行的村民義務；六是“外嫁女”是否在其他集體經濟組織享受了村民待遇。

同時，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，尤其是不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法财産權利的内容。故此，與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，以侵犯婦女權益為代價所作出的村民會議決定，不能作為否認“外嫁女”能否享受與其他村民同等獲得安置補償待遇的依據。

二、關于處理“外嫁女”安置補償待遇問題所應遵循的原則。

住房作為家庭的一項重大财産，是維持家人共同生活的基本需要。《中華人民共和國土地管理法》規定，“農村村民一戶隻能擁有一處宅基地”“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，縣級人民政府在充分尊重農村村民意願的基礎上，可以采取措施，按照省、自治區、直轄市規定的标準保障農村村民實現戶有所居。”《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23号）中明确，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟适用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”由此不難看出，保障戶有所居是行政機關補償安置所應遵循的原則，避免被征收人流離失所也是其應予考慮的因素。就“外嫁女”而言，她們通常表現為出嫁後戶籍仍然留在娘家，抑或離婚後戶籍重遷回娘家，具體包括“外嫁女”嫁農村男、“外嫁女”嫁城市男以及離婚等情形。無論何種情形，其家庭或者離婚後本人享有的“在農村或者城鎮隻能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施征收拆遷活動中，對“外嫁女”的居住權勢必産生直接影響，行政機關有責任也有義務保障其基本居住權益不受侵害。因此，行政機關在處理“外嫁女”的安置補償問題時，不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件，而是應在綜合前述考量因素的同時，以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的原則。

保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策，《中華人民共和國婦女權益保障法》明确規定，婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面，享有與男子平等的權利；任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。行政機關隻有調查清楚“外嫁女”在婆家（娘家）村或其他農村集體經濟組織以及城鎮中的宅基地分配使用、安置補償、福利性購房情況，才能使“外嫁女”的基本居住權得到有效保障，同時也避免出現重複獲得補償安置的情況。總之，“外嫁女”所享有的合法權益與其他村民相比，不應有所減損或增加，其應當受到公平公正、合法合理的對待，這既符合保障公民基本權利的憲法精神，也符合戶有所居的民生保障要求。

三、關于原審法院判決是否正确的問題。

本案中，在被上訴人商河縣人民政府提交的《許商綜合片區（四期）房屋拆遷明白紙》中，商河縣城中村棚改指揮部對涉案片區拆遷安置人口界定及标準作出了進一步細化，具體明确了符合安置補償條件人員的11種情形和不予安置人員“已婚嫁外村（有女無兒安置戶除外）的、非本村集體經濟組織成員在本村購房或建房的”2種情形。從以上規定可以看出，被上訴人規定的補償安置對象并非僅限于是否具有該農村集體經濟組織成員資格，還應結合上訴人自身的現實情況進行綜合判斷。原審法院判決将是否具有農村集體經濟組織成員資格作為認定上訴人是否符合安置補償條件的唯一判斷标準，在事實認定上确有不當，應予糾正。

四、關于上訴人要求被上訴人對其作出“補償和安置決定”的訴訟請求應否得到支持的問題。

本案中，上訴人起訴要求被上訴人對其作出補償和安置決定，除此之外，還有其他三名“外嫁女”同時提起訴訟。這些“外嫁女”戶籍雖都在娘家村，但有的長期在外打工，有的外嫁給城市居民，有的離婚後又重新回到娘家生活，每人的生産生活以及宅基地分配使用、福利性購房等情況都不盡相同，應加以區分處理。具體到本案，上訴人婚前系蘇家村集體經濟組織成員，婚後戶籍并未遷出，至2017年4月拆遷時其戶籍仍然在蘇家村。雖然上訴人的父親代表家庭簽訂了《安置補償協議》，但該家庭成員中并不包括上訴人在内，故該事實不能證明上訴人已經得到了安置或者不應享有安置補償權利。

被上訴人商河縣人民政府作為涉案棚戶區改造項目的征收主體具有補償安置的職責，上訴人以其作為村民為由要求享受安置補償待遇，被上訴人應按照前述原則和考量标準對上訴人的請求進行全面審核，并履行對上訴人作出補償和安置決定的職責，決定是否給予上訴人安置補償。因此，在被上訴人沒有查清上訴人在其他農村集體經濟組織宅基地分配使用、安置補償或者城鎮福利性購房情況這一原則問題，以及其是否仍在原集體經濟組織實際生産生活，是否仍以原集體經濟組織的土地為基本生活保障，亦沒有查清其在其他集體經濟組織已享受村民待遇等情況的前提下，對上訴人要求被上訴人作出“補償和安置決定”的訴訟請求，理應予以支持。

綜上，原審法院判決認定事實錯誤，應予撤銷；上訴人的訴訟請求與法有據，應予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項之規定，判決如下：

一、撤銷濟南市中級人民法院（2019）魯01行初30号行政判決；

二、責令被上訴人商河縣人民政府于本判決生效之日起60日内對上訴人王小萍作出補償和安置決定。

一二審案件受理費各50元，均由商河縣人民政府負擔。

本判決為終審判決。

審判長　　孫曉峰

審判員　　山　瑩

審判員　　王修晖

二〇二〇年二月十七日

書記員　　孟　真

來源：行政訴訟案例

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