“全面依法治國”中的“法”到底是指什麼？

作者：胡建淼 來源：學習時報 字數：2685

【開欄語】

黨的十九大确立的到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的法治目标，對新時代的領導幹部提高運用法治思維法治方式的能力提出了更高要求。本版特開設“新時代領導幹部——法治連線”專欄，以通俗的方式有針對性地普及有關法治知識。欄目由中央黨校（國家行政學院）胡建淼專家工作室供稿，每兩周一期。

中國是一個成文法國家，其“法”都是通過一定的文件形式表達出來的。我們的工作整天都在和各種文件打交道，主管部門制定的各種文件都是我們的工作依據。但是，這些文件中，到底哪些屬于“法”，哪些不屬于“法”呢？已到了“七五”普法的今天，這一法治常識，可能并非每個領導幹部都已掌握。

這個問題可以換一個角度來提：在全面依法治國的背景下，堅持依法治國、依法執政、依法行政等，這裡所“依”的“法”到底是指什麼？

是否所有的上級文件都是“法”？顯然不是。我國的法規體系，包括國家法規體系、黨内法規體系和軍事法規制度體系。僅就國家法規體系而言，我們所說的“法”是指下列法律文件：

一是憲法。憲法通常規定國家的根本制度和根本任務、公民的基本權利和義務、國家機構的組織原則和職權等。它是國家的根本法，是治國理政的總章程。憲法具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。《中華人民共和國憲法》是全國人民代表大會制定和頒布的國家根本大法。我們曆史上有過“五四憲法”“七五憲法”“七八憲法”（哪年制定的就簡稱為哪年憲法）。現行憲法是“八二憲法”，由第五屆全國人民代表大會第五次會議于1982年12月4日通過，後經5次修正。有人以為，法律法規可以直接适用，憲法是不能直接适用的。這觀點是錯誤的。依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。這是說，我們“依法”首先要“依憲法”；不“依憲法”辦事，就談不上“依法”辦事。憲法不僅是在工作中可以适用，而且是我們工作中首要的和最高的依據。當然，憲法所适用的層次也是最高的，一般限于國家和公民基本權利的層面，并不在所有領域和層面都用到。

二是法律。法律是全國人民代表大會及其常務委員會根據憲法或依職權制定的規範性法律文件。根據所規定的内容，它可分為基本法律和其他法律。基本法律是指有關國家刑事、民事、國家機構等方面的基本規定；其他方面的基本規定屬于其他法律。原則上前者由全國人民代表大會制定，後者則由全國人民代表大會常務委員會制定。法律一般以國家主席令形式公布，但是有些由全國人大常委會制定，不以國家主席令公布的決定，也屬于法律的範疇。法律的名稱一般使用《中華人民共和國XX法》。但有時，我們也在廣義的層面使用“法律”一詞，如“以事實為依據，以法律為準繩”，這裡的“法律”實際上是指“法”。

三是行政法規。行政法規是指國務院為領導和管理國家各項行政工作，根據憲法和法律制定的有關政治、經濟、教育、科技、文化、外事等各類法規的總稱。行政法規是國務院制定的，但國務院制定的文件不全是行政法規。區别的方法在于，行政法規由國務院制定并以“國務院令”編号發布，這是行政法規區别于其他法規或者規章的形式标志。另外，行政法規的名稱一般稱“條例”，也可以稱“規定”“辦法”等。

四是地方性法規。地方性法規是指享有地方性法規制定權的地方國家權力機關依照法定權限，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定的在本行政區域内實施的規範性文件。有權制定地方性法規的主體是：省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會；設區的市人民代表大會及其常務委員會；自治州人民代表大會及其常務委員會；四個不設區的市人民代表大會及其常務委員會（東莞市、中山市、嘉峪關市和三沙市）。

五是自治條例和單行條例。自治條例是指民族自治地方的人民代表大會，即自治區、自治州、自治縣的人民代表大會，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，經法律程序制定的，用以全面調整本自治地方事務的綜合性規範性文件。單行條例是指民族自治地方的人民代表大會，即自治區、自治州、自治縣的人民代表大會，依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，經法律程序制定的，用以全面調整本自治地方某個方面事務的單項規範性文件。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省或者自治區的人民代表大會常務委員會批準後生效，并報全國人民代表大會常務委員會備案。

六是規章。規章也稱政府規章或行政規章，是有關國家行政機關依據法律、法規，在本職權範圍内制定的具有普遍約束力的規範性文件。規章可以分為國務院部門規章和地方人民政府規章。國務院部門規章，是指國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限範圍内制定的規章；地方人民政府規章，是指省、自治區、直轄市人民政府，經濟特區所在地的市人民政府，設區的市人民政府，以及自治州人民政府制定的規章。

此外，法律解釋以及我們國家和政府加入的條約和行政協定也屬于法的範疇，必須作為我們的工作依據。

就國家的法規體系而言，上述文件屬于“法”，此外，如縣政府的文件等，就不屬于法。所以，我們不要誤解，以為隻要是人大或政府都有立法權，隻要是紅頭文件就是法。不是人人具有立法權。我們要依法辦事，就是指要依照上述屬于“法”的文件辦事。

不是“法”就不能作為我們的工作依據了嗎？有人可能要問：作為基層部門，隻要是上級部門的文件，不管是否屬于“法”，我們都要執行，都是我們的工作依據，既然這樣，我們有什麼必要區别是或不是“法”呢？

當然有必要。“法”可以設定國家機關的職權和職責，以及公民的權利與義務，不是法就不能觸碰這些内容；其中，沒有法律法規依據，規章就不能減損公民權利、增加公民義務，不得增加部門的職權。還有，“法”可以成為人民法院判案的依據，其他文件（不屬于法）不能成為人民法院判案的依據，隻能成為訴訟中的證據。

這一法理，對制定文件的部門而言，必須明确的一點是：什麼内容應當由什麼文件來規定，這是有講究的，必須符合《立法法》的要求。對于執法機關而言，必須明确的一點是：雖然所有上級的文件都是工作依據，但要區分什麼工作。如果是限制和處分公民權利的行為，一定要有“法”的依據；如果是其他工作布置，如安排開會、學習等事實行為，并沒有要求以“法”為依據，根據工作需要便可以做。

我們最後的結論是：确實，上級部門的所有文件都可以成為工作依據，但是工作具有廣泛性，其中涉及機關職權、職責，公民權利與義務，以及國家的基本制度等，一定要以“法”為依據。這就是“法定職責必須為，法無授權不可為”的意思。

（胡建淼專家工作室供稿）

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