加快小城鎮發展的制度保障?作者：鄭風田（中國人民大學農業與農村發展學院教授），今天小編就來說說關于加快小城鎮發展的制度保障?下面更多詳細答案一起來看看吧!

加快小城鎮發展的制度保障

作者：鄭風田（中國人民大學農業與農村發展學院教授）

促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農村。小城鎮在未來我國縮小城鄉差距、實現共同富裕之路上将發揮重要的作用。回顧我國改革開放40多年的曆程，小城鎮伴随國民經濟與社會結構的變遷，在我國工農與城鄉關系的演進過程中一直具有非常特殊的地位與作用。改革開放初期，依靠體制優勢，小城鎮充分發揮“蓄水池”作用，為後來中國大規模、快速度推進工業化與城鎮化積累了要素和經驗；進入21世紀後，持續爆發的“城市病”使得小城鎮再一次進入了學界與決策層的視野，社會期望小城鎮發揮“緩沖器”的功能。黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”，再次展現了小城鎮在我國經濟社會發展中的重要地位。

小城鎮為縮小城鄉差距提供可行空間

長久以來，由于城鄉分割的二元體制以及“重城輕鄉”的發展政策，農村發展嚴重滞後，城鄉差距持續擴大。為了統籌城鄉經濟社會發展，各地試圖通過城鎮化來加速農村剩餘勞動力轉移，以破解城鄉二元結構，達到城鄉共同富裕的目的。這種以大城市為核心的快速城鎮化在一定程度上起到了提升城鄉居民收入的作用，卻導緻鄉村的發展要素被不平等地吸納到城市當中，并引發了“半城鎮化”困境，以及“農村病”“城市病”等問題，影響了城鄉協調發展的步伐，并未真正起到縮小城鄉差距的作用。例如，城鄉居民人均可支配收入比值從1978年的2.56攀升到2009年的3.33，2020年底重新回到2.56，但是城鄉居民人均可支配收入差距仍高達26703元，約為中國農村居民人均純收入的兩倍（數據根據《中國統計年鑒》計算而得）。

在以大城市為核心的城鎮化無法有效縮小城鄉差距的背景下，中小城市和小城鎮的作用日漸凸顯。小城鎮一方面是城鎮體系的末端，另一方面是農村地區的經濟文化中心和集聚基地，上可承接城市的技術、資金和人才等要素，下可作為廣大農村地區的增長極，這一城鄉二元屬性特征使其成為吸納跨區域流動人口和資本的重要載體（彭震偉，2018），在解決“半城鎮化”問題、預防和治理“農村病”“城市病”等問題上具有舉足輕重的作用。

解決“半城鎮化”問題，跳出農民工異地市民化困境

由于戶籍制度限制，農民工在大城市的落戶門檻很高，雖然居住在城鎮，但并沒有獲得相應的城鎮戶口，也無法在勞動就業、工資福利、社會保障等方面享受與城鎮人口同等的待遇，實質上是一種“半城鎮化”的狀态，大多數農民工被邊緣化或者住在“城中村”，陷入異地市民化困境。在這種情況下，農民收入并未伴随城鎮化而實現快速增長，其主要原因就是此類人群并沒有均等地享受城鎮化所帶來的發展成果，農民收入增長比較緩慢。

在新型城鎮化戰略的實施路徑下，我國實施差别化的落戶政策，以合法穩定就業為前置條件，全面開放建制鎮和小城市落戶限制，2021年4月國家發展改革委印發《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》再次強調“城區常住人口300萬以下城市落實全面取消落戶限制政策”，這意味着農民可以較為方便地落戶小城鎮并在各方面享受到相應的待遇，從而解決異地城鎮化無法實現市民化的難題。随着就業機會的獲取和相關權益的保障，進城農民收入水平得以提高，生活條件得到改善。與此同時，由于小城鎮與農村之間地緣關系緊密，其城鄉之間的半徑最短，農民進入小城鎮比進入大中城市付出的機會成本要低得多，遭遇風險之後退出的成本也低得多，因而小城鎮成為農村剩餘勞動力和人口轉移的重要出路和有效場所（秦待見，2008）。

緩解逐漸嚴峻的“農村病”，激發農村發展活力

在大城市為核心的城鎮化模式下，農業轉移人口到城市就業後，農村隻留下了“613899部隊”，即留守兒童、留守婦女和空巢老人，農村人、财、物向城市的單向流動導緻農村失去發展活力，大量出現農地撂荒、宅基地閑置、空心村等“農村病”問題。此外，受制于自然地理條件，很多偏僻農村地區距離地級市甚至縣城都還相對較遠，很難享受到城市經濟發展或公共服務的輻射帶動作用，城鄉差距呈現出持續拉大趨勢。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目标綱要》提出要“建立健全城鄉要素平等交換、雙向流動政策體系，促進要素更多向鄉村流動，增強農業農村發展活力”，小城鎮的發展即為激發農村發展活力帶來了新的機遇。作為“城之尾，鄉之頭”的小城鎮，是實現城市和鄉村市場要素雙向流動的重要平台和關鍵環節，更多的是将城市要素如工商資本、人才、技術等，通過小城鎮向四周農村流動擴散，從而帶動鄉村二三産業的發展，助推農村産業興旺。與此同時，由于小城鎮鄰近農業和農村，更有助于将基礎設施和基本公共服務覆蓋到農村地區，助推實現基礎設施一體化和基本公共服務均等化，使農村發展進入一個城鎮與鄉村通融合作、共同發展的新局面，大大縮小城鄉發展差距。

纾解愈演愈烈的“城市病”，促進城鄉關系健康發展

城市越大，集聚效應就越強。在快速城鎮化之下，大中城市以自身優勢吸納了大量農村勞動力進城務工就業。當城市規模超過一定臨界值時，很多“城市病”問題便會爆發并日益嚴峻，人口膨脹、交通擁擠、城市貧困、房價高企、就業困難、環境污染、資源能源緊張等經濟社會問題愈演愈烈并越來越束縛城市的健康發展，這在一定程度上阻礙了城鄉一體化的發展進程，不利于城鄉關系的改善。

“城市病”的本質是城市發展速度和擴張規模超過了城市資源、環境所能承受的最大負荷，此時應當尋求其它區位來承載農村剩餘部分勞動力的轉移，纾解大城市面臨的巨大壓力。小城鎮成為減少鄉村向大城市沖擊的緩沖地帶，不僅能夠承接農村剩餘勞動力的轉移，同時能夠為回流勞動力提供更多就業機會和發展空間，在城鄉之間構建起過渡區和“蓄水池”，減輕城市人口、交通、住房、就業、環境、資源等負擔，有效緩解“城市病”，促進城鄉之間的良性循環。

小城鎮發揮作用應該堅持的原則

發揮小城鎮在打破城鄉二元體制、縮小城鄉差距中的作用，關鍵是充分發揮小城鎮作為人口“蓄水池”承接農村剩餘勞動人口轉移并吸納回流人口的作用，為城市和農村兩極“減負”，這也正是費孝通先生主張發展小城鎮的目的所在（曾紅萍，2015）。而在人口流動以追求收入增長為主要目标的現實條件下，“樂業”成為引導農村人口流動的首要因素，因此小城鎮發揮作用的重中之重和首要前提為通過産業的發展壯大提供大量的就業崗位，形成吸納剩餘勞動力的強大動力。此後，伴随着産業發展趨向穩态，城鄉一體的基礎設施和公共服務對小城鎮人口集聚的作用将更加凸顯，對于“安居”起到關鍵作用。如果小城鎮能夠培育出具有鮮明地方特色、有潛在優勢的主導産業和支柱産業，并且使得基礎設施和基本公共服務得到明顯改善、進城農民的權益得到充分保障，那麼小城鎮将成為“安居樂業”的首要選擇，在整個縣域特别是鄰近範圍内大量吸納農村剩餘勞動力和其他生産要素，從而打破城鄉二元體制的限制，促進城鄉協調發展。

發展特色産業，夯實就業基礎

建設和發展小城鎮，“樂業”是第一步，即核心問題應當是産業的壯大與勞動力就業。小城鎮的産業發展不僅為吸引農村剩餘勞動力轉移就業提供前提和支撐，而且可以有效輻射和帶動周邊農村地區，讓産業鍊、供應鍊和價值鍊更多地延伸和下沉到農村，促進農村勞動力的就近非農就業。因此，促進産業形成并推進産業集聚，是發揮小城鎮縮小城鄉差距的作用中的第一步。

一方面，小城鎮的産業發展不能盲目地追求結構的多樣化，而應結合本地資源禀賦優勢和人口規模，将資源比較優勢轉化為産業競争力，形成差異化、特色化的産業發展模式，形成産業集群和專業化市場，着力打造“一鎮一品”的發展格局。另一方面，随着區域内部産業梯度轉移的推進，小城鎮必将承接周邊大中城市的産業轉移，在産業結構調整過程中應注重提高專業服務與配套生産水平，更好地為城市産業轉型升級提供配套支撐。此外，小城鎮在産業集聚壯大的過程中應時刻注重發揮産業對農村的輻射帶動作用，适當将某些勞動密集型環節下放到農村腹地，最終達到城鎮與鄉村産業融合發展和帶動農村人口就業的目的。

例如在河南省蘭考縣，堌陽鎮以一棵泡桐樹為開端打造别具特色的音樂小鎮，并據此推進鎮域産業聚集，形成産業競争優勢。目前堌陽鎮樂器産業已經形成了民族樂器生産制作、展示、銷售、電商、物流、演藝、培訓為一體的完整産業鍊，堌陽鎮也于2017年被評為“河南省特色小鎮”。民族樂器産業的集聚提供了大量的就業崗位，不僅大量吸收本地農村人口進城務工，自2018年以來也吸引了衆多外出務工人員返鄉就業，不但增加了農村居民收入，也解決了留守兒童、留守老人的問題，真正讓農村居民實現了從外出務工“糊口”到家門口“緻富”的願望。目前，堌陽鎮有各類民族樂器及配套企業100餘家，産品主要有古筝、古琴、琵琶等20多個品種30多個系列，可吸納10800人就業，成為促進區域内城鄉協調發展的典範。

完善公共服務，縮小福利差距

由于小城鎮的地理區位優勢、生活成本優勢等，未來吸引和吸收農村剩餘勞動轉移就業主體的是各類中小城市和小城鎮（王婷、朱曼，2014）。為了避免出現類似于大城市的“半城鎮化”問題，小城鎮需要在保障農民權益上下足功夫。而伴随着小城鎮規模擴大和産業集聚，其經濟發展趨向穩态，“樂業”對人口集聚的作用将有所降低，“安居”更加受到重視，以教育、醫療、社會保障等為主的公共服務對小城鎮人口集聚的作用更加凸顯。比如小城鎮與大中城市在教育資源上的差距使得那些關心子女教育的農民更願意去大中城市就業定居，而不會來到小城鎮發展，即使政府做出繁榮小城鎮的努力也仍然難以挽救有些小城鎮走向衰敗的命運。因此，要提升小城鎮在縮小城鄉差距中的效用，需要提升基礎設施和公共服務水平，讓更多農業轉移人口平等地享受到相關服務，提高生活水平和生活質量，縮小與城鎮居民在福利和發展條件上的差距。

首先，要構建以民衆需求為導向的公共物品供給決策機制并重視居民的差異化需求。當前不少地方政府提供公共物品主要采取自上而下的方式，可能忽略居民的真實需要，尤其是會将進城農民的真實需求排斥在供給範圍之外，導緻供給不足和供給過剩并存的結構失調現象的出現。因此，小城鎮的公共物品供給應該變自上而下的供給方式為自下而上的供給方式，暢通群衆尤其是進城農民的需求表達機制，《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》要求“推動城鎮基本公共服務覆蓋未落戶常住人口”更是對這一問題提出了重要要求。其次，以小城鎮為載體完善基礎設施和公共服務，推進城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化。作為城鄉互聯互通的基本空間載體，小城鎮在縮小城鄉基礎設施和公共服務差距方面具有獨特作用，需要根據國家統一标準在道路、網絡、教育資源、社會保障、公共文化設施等方面細化地方具體實施配套标準并完善統籌協調機制，在縣級統合下強化鄉（鎮）、村（居）和社區公共服務機構建設，促進城鄉之間各類公共服務資源有效整合，最終達到“城鄉不同類但等值”的目的。

比如作為農業農村部首批18個全國農村公共服務典型案例之一的浙江省海鹽縣，小城鎮在其推進基本公共服務均等化過程中起到了重要作用。各鄉鎮從解決群衆最關心最直接最現實的利益問題入手，明确區域内公共服務供給需求，最終由海鹽縣制定發布《海鹽縣基本公共服務清單》，确定涵蓋了公共教育、社會保險、醫療衛生、公共文化等8個方面共117個服務項目，并探索編制《縣域基本公共服務均等化實現度評價指标體系》，明确41項一級指标和60項二級指标，按照指标要求對縣級部門和鎮（街道）進行考核評估，并納入對鎮（街道）和職能部門年度工作目标責任制考核。目前，海鹽縣各鎮已“同等化”提供教育學位，符合條件的常住人口随遷子女學位供給率達到100%；城鄉居民醫療保險和養老保險參保率分别達到98.32%和98.11%；所有鎮（街道）綜合文化站均達省級以上标準，基本形成了“一鎮一節”“一村一特”的文化品牌。在海鹽縣及周邊地區，當地居民在城鎮和農村所能享受到的生活便利程度已基本無差别，“安居樂業”已成為現實。

小城鎮的發展任重而道遠

農村人口向大中小城市和小城鎮集中是一種不可逆轉的趨勢，其中以小城鎮為主要載體的農業轉移人口城鎮化戰略是當前和今後一個時期内我國統籌城鄉發展的重要道路（楊衛忠，2018）。然而，由于小城鎮空間範圍相對較小，無法像大城市一樣擁有完整、系統的産業結構體系和社會服務體系，加之容易受到大城市虹吸效應的影響，可能陷入發展困境，達不到合意的規模經濟和集聚經濟效果，還造成嚴重的環境污染和生态破壞。因此，發揮小城鎮在縮小城鄉差距中的作用，并不是要盲目地推動小城鎮發展，而是要遵循小城鎮興衰分化發展規律，在形成産業競争優勢的基礎上破除制度藩籬并完善基礎設施和公共服務，讓居民能夠在“樂業”的基礎上“安居”，真正發揮小城鎮縮小城鄉差距的作用。特别地，一些特色小鎮立足于當地資源禀賦并充分利用小城鎮發展的政策環境優勢，呈現出“一鎮一品”和産業集群的發展模式，能夠承接農村人口的轉移并加強對廣大農村地區的輻射帶動，應當成為縮小城鄉差距的重要載體，并為廣大的小城鎮群體提供可借鑒的發展模式與路徑。但無論如何，小城鎮建設及其縮小城鄉差距作用的發揮絕非一日之功可成，這個過程必定任重道遠，一定要做好長期努力的計劃和準備。

【中國人民大學農業與農村發展學院博士研究生崔夢怡對本文亦有貢獻】

來源： 人民論壇網

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