三重一大”審計思路與方法

近年來，國有企業改革發展中暴露的重大資産損失、腐敗問題等大多與決策管理合規性不強有關。作為企業内部管理的有力助手，在促進公司有效治理、防範經營管理風險、提升内部控制水平方面，内部審計應該當仁不讓。實踐中，無論從重要性原則判斷，還是基于風險導向分析，都應将“三重一大”作為國有企業内部審計的重要内容，通過“三重一大”審計延伸至對企業戰略管理、經營管理、重點項目推進等事關企業發展命脈重大事項的審計，提高内部審計層次站位，不斷樹立威信，提升審計工作價值，使内部審計成為國有企業健康運營的堅強支撐者和有力護航者。

一、“三重一大”管理存在的主要問題

（一）事項未上班子會讨論決策

根據“三重一大”管理規定，凡屬“三重一大”事項，必須經企業領導班子會議集體讨論決策。但實踐中，經常出現“三重一大”事項未經集體決策的情況：一是有意規避。規避集體決策，領導自己拍闆決定或由分管領導和一把手商量後決定，直接違反“三重一大”決策規定。二是授權下放。将部分“三重一大”事項的決策權下放給企業專業委員會或分管領導，形式上符合授權管理規定，但實質上違反“三重一大”集體決策要求。三是忽略遺漏。實際操作中，部分企業因管理精細化不足或疏忽，對重大事項通過業務條線決定和傳簽的方式進行審批。

（二）事項決策未遵守規定流程

“三重一大”決策流程包括：“三重一大”會議前期必備管理程序的履行、召開“三重一大”會議集體讨論決策、報請主管部門或國資監管部門等外部監管機構審批（如需要）。凡不滿足上述流程，或每個流程中的相關部分不符合既定規則的，該“三重一大”決策流程就不符合相關規定。通常包括三種情況：

一是未經主管部門或國資監管部門審批。未經批準将國有資産或股權作為激勵或獎勵進行分配，或決定企業合并、分立、轉讓、改制、合作等涉及國有資産變動的行為，違規發放薪酬、補貼等。

二是集體決策前的必備流程。包括國有資産出售、轉讓、處置等未經有效資産評估流程，重大項目未經項目可研評估，項目缺少專家委員會專業意見，幹部提拔未經醞釀、民主推薦、評議、考察、公示等幹部管理流程，涉及職工利益事項未通過工會、職代會或其他渠道聽取職工意見等。

三是“三重一大”會議決策流程不規範或與規程不符。包括到會人員不滿足應參會人員的2/3以上、會議材料不完整、發言順序倒置、未記錄每位參會領導意見建議、列席會議人員參與讨論和決策、缺乏會議紀要等。

（三）事項議而不決或久拖不決

“三重一大”上會讨論後，一般會得以通過或補充材料後通過，但實際中也有特殊情況：少數議題因各種原因，會議讨論後沒有明确通過或不通過，之後便沒了下文，半途終止；有的議題會後反複修改、反複上會，最終卻不了了之。

（四）決策沒有得到有效落實

部分企業缺乏“三重一大”決策後的跟蹤督辦機制，存在部分事項決策後執行不到位或執行走樣，甚至未落實的情況，這不但直接影響企業發展或項目推進，也嚴重影響“三重一大”決策的嚴肅性和權威性。

二、“三重一大”審計思路與方法

目前，有關内部審計機構對“三重一大”的審計側重于獲取“三重一大”決策統計表，或根據班子決策會議紀要，從正面審查印證會議決策過程的有效性，但上述方式隻能重點檢查“三重一大”上會決策不遵守程序及決策後沒有有效落實等問題，對于“三重一大”未上會決策及議題久拖不決或議而不決等問題則難以查證，從而産生較大審計風險。對此，綜合運用事項追蹤法、流程穿行法和跟蹤比對法，可以達到事半功倍的效果。

（一）事項追蹤法

通過追蹤屬于“三重一大”議題的事項，檢查是否上會集體決策。“三重一大”事項屬于企業管理行為，凡是管理行為，過程均有迹可循。同樣，“三重一大”從産生到最後審批，均會在企業内部留下管理痕迹，以此為切入點，可梳理出審計期間企業存在的“三重一大”事項。

首先，獲取企業有關經營管理文檔記錄。一方面要獲取公司層面的資料，包括公司戰略規劃文件、年度工作計劃和工作總結、戰略執行報告、月度或季度經營管理會議紀要和會議資料；另一方面要獲取業務資料，即公司内部各專業委員會會議紀要和會議資料、分管領導組織的專題會議紀要和會議資料、相關部門重點工作跟蹤管理資料、部門工作會議紀要。通過上述資料文檔的檢查，可從中查找和梳理有關涉及“三重一大”的議題清單。

其次，通過訪談梳理“三重一大”事項。從對企業領導及相關部門負責人的訪談中獲取審計期間企業發生的重大管理事項信息，通過整理，将審計期間企業内部屬于“三重一大”的事項梳理出來，形成訪談層面的“三重一大”清單。

最後，對比發現未上會的“三重一大”事項。通過對照檢查企業“三重一大”有關議題台賬或會議紀要，未上會的“三重一大”事項便能浮出水面。這種“撒網—拉網”式的檢查方式，在實踐中十分有效。

（二）流程穿行法

對于上會的“三重一大”事項，可根據不同類型議題的要求，對照檢查決策流程的完整性和合規性。主要方法如下：

一是獲取或通過會議紀要整理形成“三重一大”上會事項清單，然後按照議題類型進行分類，具體可依照是否需經國資監管部門審批、是否需經上級主管部門審批、是否需履行會前必備程序等确定分類的維度。

二是編制“三重一大”決策流程穿行測試表，将“三重一大”決策所需流程或關鍵要件通過表單的形式體現出來，形成審計測試工具，如表1所示。

三是根據上會的“三重一大”體量，采取全面檢查或重點分類抽查的方式，提取需要檢查的議題事項，嚴格對照審計測試工具，逐項對上會議題進行檢查，從而确定“三重一大”決策流程是否合規。

（三）跟蹤比對法

對上會讨論決策後的議題，應根據會議紀要内容進行跟蹤檢查，确保“三重一大”事項決策的嚴肅性和執行的有效性。

一是檢查企業是否建立“三重一大”事項決策督辦機制，是否有專門機構或專人定期跟蹤反饋決策事項的落實情況，是否有對工作落實情況的關閉确認流程，決策落實情況是否納入相關績效考核。

二是針對會議紀要明确同意的決策事項，檢查責任部門是否納入部門重點工作予以安排，是否有項目實施方案及相應的時間計劃表，事項最終落實情況是否與決策要求一緻。如果落實情況有偏差或不一緻，是否重新履行會議決策審批流程。

三是會議紀要說明需要補充資料的，檢查後續是否補充相應資料并重新上會審批，審批後是否實際落實。審計中，需要特别關注會議當場審批的事項，要持續跟蹤該事項的後續管理情況，如議題上會讨論後，後續沒有資料顯示再次上會審批，這種情況需要通過訪談相關人員或查閱資料，了解具體原因，審查是否存在因情況發生變化而導緻項目終止或後續故意繞開集體決策流程等情況，并将其錄入審計底稿；如議題多次上會仍未形成最終決策，甚至不了了之，這種情況需深入訪談議題提報部門和參會領導，查閱每次會議紀要和上會材料，确認具體原因，審查是否存在上會資料不滿足決策條件，班子分歧較大、意見難以統一或領導怕擔責、不敢決策等問題，并予以準确記錄。運用跟蹤比對法，能重點解決“三重一大”決策管理存在的第三類、第四類問題。

三、深入開展“三重一大”審計的建議

（一）持續提升内部審計業務定位

通過“三重一大”審計，深入研究和分析企業戰略管理和重大決策事項，是内部審計發揮高層次戰略支撐作用的良好平台和切入點，也是企業内部審計從傳統财務審計、經營管理審計、内部控制審計提升至戰略審計的重要途徑。因此，除經濟責任審計把“三重一大”作為審計重點之外，将“三重一大”審計納入戰略管理審計或作為審計專項單獨定期開展，對于提升審計工作層次、強化内部審計對企業戰略的支撐地位将起到積極作用。

（二）積極争取管理層的理解和支持

“三重一大”審計通常事關公司戰略核心，需獲取公司重要的數據、文檔、紀要、項目背景信息，涉及衆多決策資料乃至商業秘密，必須得到管理層的支持。同時，“三重一大”審計涉及的部分審計判斷和審計建議，也需要和管理層進行充分溝通，特别是對于決策事項存在的潛在風險要進行充分揭示并引起足夠關注，因此，獲取管理層的理解和支持非常重要。

（三）提升審計人員的專業素質

“三重一大”審計涉及兩方面知識，一方面是國資監管要求、行業發展信息、項目投資與管理知識，另一方面是對公司内部決策流程、内部控制管理原理與方法的了解和熟悉。同時，由于“三重一大”審計過程中，需要與公司高層進行大量的交流，審計人員還要具備良好的心理素質和溝通技能，隻有這樣才能有效獲取必要的審計證據與信息，順利完成審計項目。因此，内部審計人員需要持續增強上述業務知識、持續培養溝通交流技能，為深入有效開展“三重一大”審計工作提供人力支撐。

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