公元前221年，秦朝建立，秦始皇采納李斯的建議，将全國劃分為36郡，郡下設縣。在很短的時間内，郡縣制就被推廣到全國，普遍實行。

郡縣制的确立，堪稱中國曆史上最為重要的政治舉措之一，盡管後世各個王朝在地方行政體制上都或多或少有自己的發展和創新，但從本質上說，它們都是秦朝郡縣制的繼承和變型。也正因為如此，在曆史起到重要作用的郡縣制，遠比我們想象得要複雜。

我們都知道，在周王室沒有徹底衰微之前，整個周朝實行的是分封制，而分封制有一個很重要的特點，就是土地占有與政治權利密不可分，比如說，周王封一個人為諸侯王，并且賞賜給他一塊封地，那麼這個人在獲得這片土地的同時，也獲得了封地範圍内的統治權，有相對的獨立自主權力。

分封制示意圖

在最開始，這樣的制度當然不會顯露出什麼太大的問題，但是，周平王東遷以後，周王室衰微，周天子失去了“天下共主”的地位，諸侯之間的戰争也越來越頻繁，曆史學家楊伯峻在《春秋左傳注》中說，“當春秋時，尚有千二百國，二百四十二年中，弑君三十六，亡國五十二……至于戰國，存者十餘”，也就是說，春秋的時候還有一千多個諸侯國，等到戰國時，諸侯國僅存十餘個，可見當時争霸戰争有多麼激烈。

冷兵器時代，戰争極其消耗人力和财力，為了适應嚴峻的戰争局面，每個諸侯國都必須擴充兵源，籌備物資，然而，傳統的分封制規定，某個封地内的政治、軍事大權對于封地君主來說是獨立的，諸侯王對天子是如此，卿大夫對諸侯王也是如此。

也就是說，如果嚴格遵守分封制，諸侯王想要廣泛征兵、集中物資，就務必會和自己國土内的卿大夫們産生利益沖突，然而在春秋時期，卿大夫階層的勢力相對強大，那麼留給諸侯王的道路就隻剩下一條——通過對外戰争搶奪土地人力，并且不再分封，将這些土地人力直接歸自己所有。這些通過戰争搶奪過來的、直接隸屬于諸侯王的土地，就是最早的“縣”。

随着時間的推移，小諸侯國相繼被滅，存留下來的諸侯國都是占地面積較大、實力雄厚的強國，而列國之間也開始彼此接壤，戰争的規模越來越大。在這種情況下，軍事職能更加突出的“郡”，開始作為一級地方行政區出現在國家行政機構中。

範晔在《後漢書》中提到，楚國考烈王元年的時候，楚王把淮北地區的十二個縣封給了黃歇，結果十五年後，楚齊兩國在淮北地區接壤，總有争端，黃歇就提議，把這淮北十二縣設成郡，以作防禦，可見在最開始，設郡的主要目的是加強這一地區的防禦力量。

除此之外，按照一些學者的觀點，春秋時期，郡、縣之間在性質上并沒有太大的區别，隻是相對而言，郡着重設置在戰略要地，軍事功能更強，所以轄區内的居民受戰事的影響更大，需要上繳的賦稅就少一些，而縣則是主要承擔行政職能，轄區内的百姓需要上繳更多的賦稅。

夏商周時期，國家當中仍然有着非常濃厚的部落聯盟特征，以周朝為例，周天子是天下共主、諸侯之君，然而，各個諸侯國内部保持着很大的自主權力，一旦周王室衰微，國家就會在各諸侯王的争奪中迅速崩潰。

然而，郡縣制的确立打破了這一現象，因為在秦朝确立的郡縣制體系中，“縣”是最基本的地方單位，而“郡”向上對中央負責，向下落實中央所規定的法律，各個郡、縣的官吏并不擁有某個地區的所有權，他們的任免也完全由皇帝掌控，所以，中央對地方的管控直接而有力，中央集權制度得以空前加強，這是郡縣制在曆史上的第一個主要作用。

其次，郡縣制的确立也促進了官職、爵位的分離，以及文武官職的劃分。

在世卿世祿的體系中，一個人會憑借血緣關系而獲取相應的爵位，獲得了一種等級身份，而與此同時，這種身份又承擔着某些職務，所以在最開始，爵位和官職是緊緊相連的。秦國商鞅變法後，推翻世卿世祿制，改行軍功爵制，誰在戰場上獲得的軍功大，誰就會被封爵，但這一時期，秦國的軍功爵制和官僚制度仍然密不可分。

商鞅“徙木立信”

直到秦朝建立以後，郡縣制開始推行，三十六郡下設了許多縣，各級官吏的職能也在逐漸細化、具體，國家對基層官員的需求急劇增多，所以為了擴大官吏的選擇範圍，秦朝就不再把爵位的有無當作國家選官的必要條件。

除此之外，在世卿世祿的體系中，官職是不分文武的，和平時期，世襲的卿大夫就負責日常的行政事務，戰争時期，他們就率領封地内的軍事力量參與戰争。

而秦朝統一全國後，出于分散地方權力等考慮，每個郡中分别設置了側重于民政事務的最高長官郡守、主要軍事長官郡尉，以及負責監察本郡官員的兼禦史，文武官員就這樣開始逐漸分流。

作為中國第一個統一的多民族中央集權制封建國家，秦朝開創和完善的一系列政治制度都對後世産生了極為深遠的影響，毫無疑問，郡縣制就是其中之一，而從産生到發展再到後世的演變，對于郡縣制，我們需要了解的還有很多。

參考文獻：《史記》、 《後漢書》、《春秋左傳注》等

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