作者：吳剛梁

什麼是“國家出資公司”？在讨論這個問題之前，我們先來說一下什麼是“國有企業”，什麼是“國家出資企業”，這兩個概念之間有什麼區别與聯系。

首先，什麼是“國有企業”。目前各個部門有不同的認定标準，從我們國企改革的角度來理解，一般就是采用國資委和财政部的标準。

他們認定國有企業的标準主要有三個：第一，國有資本占50%以上，屬于絕對控股；第二，國有資本占股雖然不足50%但它是第一大股東，具有控制地位，這種情況主要存在于股權分散的上市公司，國有股東往往不到20%就具有控制力，實行并表管理；第三，實際支配，不管你國有股占多少比例，隻有根據章程、協議等，你具有實際支配，也實行并表管理。

總結一下，從持股比例上看，國有企業包括4種情況：一是國有獨資或國有全資企業，二是國有資本絕對控股企業，三是相對控股企業，四是實際支配企業。

另外從組織形式上看，國有企業既包括公司制企業，也包括改制前的全民所有制企業。公司隻是企業的組織形式之一。在認定國有企業的時候。我們一般不看組織形式，而是看企業的所有制性質，看國有資本的含量和控制力。

除了國資委與财政部以外，統計部門、工商管理部門、證券監管部門、司法部門等等，對“國有企業”也有各自的認定标準。比如，刑法規定，隻有100%的國有資本出資企業才是國有企業。另外，刑法還把“國有企業”與“國有公司”并列，就是說，國有企業并不包括國有公司，國有企業特指全民所有制企業，國有公司是指國企改制之後的公司制企業。

可見，國有企業至今還是一個比較模糊的概念。所以《國資法》隻字不提“國有企業”，而是創設一個新的概念，叫“國家出資企業”。《國資法》第五條規定，本法所稱國家出資企業，是指國家出資的國有獨資企業、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

我翻譯一下，就是說一家企業裡面隻要有一塊錢是國家出資的，它就是國有資本出資企業，不論出資比例是100%，還是1%，還是隻有1股；也不管這家公司是公司制企業，還是全民所有制企業。另外《國資法》也是把“國有企業”與“國有公司”并列的。

這個概念看似規定得比較清晰，但是，大家還是很容易誤解，最容易誤解的，就是什麼是“國家出資”？首先，黨政部門出資肯定算是國家出資，所以不論是國資委、财政部門還是其他黨政部門，他們都可以代表政府履行出資人職責。

我們的問題是，國有企業全資設立另一家企業，算不算“國家出資”？比如我們前面舉過的例子，中國黃金集團有限公司是國有獨資公司，它當然也符合國家出資企業的定義。但是，它下面的全資子公司——中國黃金集團資産管理有限公司，還是不是國家出資企業呢？不是！黃金集團出資不叫“國家出資”，而是企業出資，屬于法人投資企業，不是國家出資企業。

所以，國家出資企業嚴格限制在一級企業裡面，也就是我們說的集團公司。它們的子企業不再是國家出資企業。這一點，很多人理解不準确的，甚至很多業内人士也在這塊犯糊塗，想當然地以為各級國有企業就是國家出資企業。

我記得有一次，一位同行還與我争論這個問題。他說，你說隻有集團公司才算是國家出資公司，那隻是你個人的理解，我有自己的理解。其實，這是挺搞笑的，既然是法律的明确規定，怎麼可能存在你理解、我理解的問題呢？

為了把這個問題徹底搞清楚，我去查閱了當時立法過程的相關資料。有一份材料是很有說服力的。它說，2008年1月，人大法工委分别召開座談會，聽取國務院國資委和7個省以及深圳市國資委對國有資産法（草案）的意見。

資料還特别說到這個問題：當時有同志提出，該法隻适用于國家直接投資設立的企業（一級企業），不适用于由國家直接出資的企業再投資設立的子企業（二級企業），更不是适用于三級以下的子企業。然後這些人士對這個适用範圍的利弊進行了讨論。具體細節我就不講了。

反正《國資法》經過反複讨論之後，最終結果就是《國資法》隻管一級公司，二級及以下公司，則由一級公司去管，體現在《國資法》第38條：國有獨資企業、國有獨資公司、國有資本控股公司對其所出資企業的重大事項參照本章規定履行出資人職責。

你看，這裡把國家出資企業和“其所出資企業”是作了區分的，如果子企業也是國家出資企業，《國資法》就沒有必要再提“其所出資企業”了。注意這裡還有一個細節，就是國有資本參股公司的子公司，是排除在外的。實踐中，它們不被我們認定為國有企業。

講到這裡，我們可以對比一下國有企業與國家出資企業這兩個概念。可以從橫向與縱向兩個維度來對比。從橫向看，國家出資企業包含了參股企業，而國有企業不包括參股企業，所以國家出資企業這個概念顯得更寬泛一些；從縱向看，國家出資企業不包括二級公司及以下層級的子公司，但國有企業包括子企業，因此國有企業這個概念顯得更加縱深一些。

大家可能會覺得“國家出資企業”這個概念有點怪，它把國有全資、國有控股子公司排除在外，卻把參股公司納入其中。而現實中，我們的國有及國有控股子公司是完全納入國資管理體系的，而參股公司不納入，因為即使你想管也管不着。

于是，這次《公司法》修訂草案引入了一個新的概念，叫“國家出資公司”。大家自然會聯想到，國家出資公司和國家出資企業肯定是一個對應的概念，隻不過國家出資公司不包括以前全民所有制企業而已。但是，修訂草案143條對國家出資公司的定義，有點出人意料。它規定，“國家出資公司，是指國家出資的國有獨資公司、國有資本控股公司，包括國家出資的有限責任公司、股份有限公司。”大家注意，國家出資公司是它把參股公司排除在外的。

《公司法》為什麼要這樣修訂？我認為這是與當前國有改革有關的，因為《公司法》修訂的原因之一就是吸收國企改革成果。大家看一下這次修訂，國企改革方面，最大的一個變化，就是把現行的單獨一節修訂為單獨一章。原先的第四節“國有獨資公司的特别規定”改為第六章“國家出資公司的特别規定”。

修訂草案擴大了《公司法》的适用範圍。修訂背景是：當前的一級公司的股權結構發生了變化，已經不完全是國有獨資公司了，還有股權多元化的央企集團。前面我們提到過，國資委監管的97家央企當中，已經有14家是股權多元化集團公司，包括較早的南方電網，還有近期的物流集團、稀土集團，等等。它們都是由國資委履行出資人職責，在人員管理、黨建方面，與國有獨資公司的要求是一樣的。

另外，财政部旗下的中央金融企業也是差不多情況，工、農、中、建都早已經整體上市了，變成了股份公司，現在都是作為一級企業來管理的。

至于國有資本參股公司，要管它們的難度比較大，也就是說《公司法》上這些特别規定很難适用過去。有人說，你能不能舉一個國有參股公司的例子呢？一級企業。我能想到就是亞投行（亞洲基礎設施投資銀行），它是不是符合國家出資的國有資本參股公司的定義？好像符合。那麼，國有金融企業那一套管控體系能适用于它嗎？我看不能。當然我這裡隻是抛磚引玉，大家有興趣可以繼續深入探讨。

所以我說99%的人會誤解“國家出資公司”這個概念，我這麼說并不誇張。你想，有多少人清楚國家出資公司在橫向方面，不包括參股公司；在縱向方面，不包括各級子公司。當然了，我給大家講解一遍以後，大家肯定已經比較清晰了。相信今後你再去看一些法律法規，還有一些股權登記、轉讓方面的文件，就會覺得順暢很多，不會覺得特别别扭，因為以前不理解這些概念的外延到底包括哪些。

當然“國家出資公司“這個概念還隻是草案，相關的探讨和建議還比較多。比如有人認為，國家出資公司應該包括參股企業，否則《公司法》與《國資法》的口徑不一緻，容易造成混亂。

另外，國家出資企業這個概念從2008年起就一直被人诟病，他們認為應該把國有全資和控股子公司納入進去，特别是一些重要子企業，因為現在很多央企已經把核心資産和人員都下沉到子企業去了，集團公司就是一個空殼，法律隻管住一個殼有什麼用？

說了半天，還有人會問，吳老師，那你的觀點呢？我明确告訴大家，我認為國家出資公司與國家出資企業的适用範圍，都應該在橫向與縱向兩個維度同時擴展。沒錯，國家出資公司既應該包括參股公司，也應該包括各級子公司，還應該包括子公司當中的國有資本參股公司。

為什麼？我有兩個理由：第一，現在我們是“管資本”為主，不論參股控股，你都是以“股東”身份參與企業的管理，按照公司章程和出資比例委派董監事，行使表決權。特别是現在我們搞混改，更要注重混改之後的融合，不要再根據什麼控股參股的标準，把企業劃分為國企與民企兩種不同的身份。各級國資監管部門不僅要管好控股企業，還要學會當小股東。

第二個理由，是防止國有資産流失的需要。國有資産不論以何種持股比例、流轉到哪個企業層級，它們仍然是國有資産不可分割的一部分，都應該加強監督，穿透管理。

注：本節摘自吳剛梁老師課程《深度解讀國企改革三年行動》，轉載請注明作者與出處。

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