根據内部控制的定義和要素，借鑒企業内控的經驗和做法，行政事業單位内控建設可以提煉出一個簡潔的内部控制三角關系：目标—風險—控制，即在内部控制建設和實施過程要反複思考：控制的具體目标是什麼？潛在的風險是什麼？可以采取的控制措施有哪些？内部控制的目标是首先要考慮的一個要素，但确實容易被單位忽視的，直接導緻的結果就是單位為應付檢查而進行内控建設。

單位為什麼要進行内控建設？在《内部控制規範》第一條就說明白了：提高單位内部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，這個描述過于粗略，所以在第四條對内控的目标進行了詳細的描述：合理保證單位經濟活動合法合規，資産安全和使用有效，财務信息真實完整，有效防範舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。

一、經濟活動合法合規

單位經濟活動必須要合法合規，中央在十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總體目标，黨政機關和事業單位是國家依法設立的社會組織，理所當然應該先率先做到内部管理活動的合法合規。

這裡的“合法合規”是指哪些“法”哪些“規”？根據我們的咨詢實踐經驗，經常需要查閱的法律法規大概150個左右，并且這個數字還在不斷增加。根據法律法規的層級大體有以下幾類：人大通過的、以主席令形式發布的法律，比如《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《招标投标法》、《合同法》等等；國務院和财政部、審計部、人社部等相關部委發布的行政法規，比如《預算法實施條例》、《行政單位财務規則》、《事業單位财務規則》、《行政單位資産管理暫行辦法》、《事業單位資産管理暫行辦法》等等；還有省級主管部門下發的一些地方性法規文件，比如山東省發布的《政府采購内部控制管理規範》、《會計人員繼續教育實施辦法》等等。比較難以把握的是地市和縣區級主管部門制定的文件，比如《差旅費管理辦法》、《政府集中采購目錄》等涉及到具體執行标準的文件，同樣名稱的文件在每個地級市、每個縣區内容可能都會有差異，并且修訂和變動的頻率比較大。另外還要留意系統内部的文件，比如教育部門針對所屬學校就某一業務活動制定的管理辦法和規定。單位需要研究、解讀這些文件，并且還要跟蹤文件的修訂情況，合法合規這個目标看似很簡單，但真要做到卻不是那麼容易的。

我們發現很多單位在進行内控建設中隻搜集财政部門下發的文件，我們認為這種理解比較片面，其實關于黨風廉政建設、教育培訓、幹部交流、信息公開等方面的法規文件也應引起關注。特别需要提醒的是，千萬不要忽略了黨中央發布的文件，十九大報告指出，“黨是領導一切的”。比如，2019年4月份發布的《黨組工作條例》，這個文件确定了黨組是單位的領導核心，并且對“三重一大”事項的範圍由原來的七項增加為十二項。

我們的咨詢服務其中一個環節是要求單位提供相關的内部規章制度，仔細研究這些制度，我們發現很多單位的制度相關描述，确實存在着不合法不合規的情況，比如，大額資金支出未經領導班子集體研究通過，差旅費的夥食費标準當地财政部門文件已做了調整，但單位的制度執行的還是原來的标準、公務接待沒有對方公函等等。發生這種情況的一個客觀的原因就是内控涉及到的法律法規太多了，單位工作人員确實沒有時間精力關注和跟蹤這些文科，沒有根據這些新發布或者修訂的文件更新内部規章制度。所以，通過内控建設，也是對單位相關規章制度進行梳理和規範，首先從制度建設層面實現合法合規的要求。

二、資産安全和使用有效

對大多數行政事業單位來說，資産主要包括貨币資金、固定資産、無形資産等，資産是單位正常運行的物資基礎和财力保障。行政事業單位的資産采取國家統一所有、單位占有使用、政府分級監管的體制。

現實中，很多單位在使用資金和實物資産過程中存在着被挪用、盜竊、違規處置的風險，尤其是對固定資産的管理，重資金管理輕資産管理的情況比較普遍，為加強資産管理，财政部門提出了一個理念：像管理資金一樣管理固定資産。2017财政部下發了《國有資産年度報告管理辦法》，要求單位像報預算表、決算表那樣提交資産報告。

資産安全和使用有效這個目标包含兩層意思，一是資産的安全，不能被挪用、貪污、損壞、處置等，二是資産的有效使用，也就是說，挪用、貪污資金和損壞、私自處置固定資産是犯罪；雖然合法合規的使用資産，但使用的效果不好，沒有達到預期的目标，也是不行的，今年2月份财政部正式發布的《項目支出績效評價管理辦法》，使用财政資金績效不達标，責任人是要被追責的。

三、财務信息真實完整

财務信息與會計信息不是同一個概念，會計信息是财務信息的前提，财務信息是在會計信息的基礎上，對會計信息進行進一步的加工而形成的信息，比如預算報表、決算報表、國有資産報告等。财務信息是對單位經濟活動效率和效果客觀、綜合的反映。

2019年實施新政府會計制度，要求單位“雙報告”，單位應當編制決算報告和财務報告。政府決算報告的編制主要以收付實現制為基礎，以預算會計核算生成的數據為準。政府财務報告的編制主要以權責發生制為基礎，以财務會計核算生成的數據為準。所以，國家要求單位提報的财務信息的内容越來越多，要求也越來越嚴格，對單位财務人員的專業水平和素養提出了挑戰。

财務信息真實完整的目标有兩層意思，一是真實，不能有虛假，即便單位領導授意，也不能這麼做，《會計法》明确規定會計要對信息不真實承受責任的，盲目聽領導的到時候可能會引火燒身。二是完整，财務信息不是預算、決算簡單的幾張表，要求會越來越細，不能有遺漏。對财政部門來說，準确、真實的财務報告能夠了解單位的資産現狀，對單位來說，财務信息為領導來正确實施決策提供數據支撐，是提升單位内部管理的工具。

四、防範舞弊和預防腐敗

根據國家五部委文件《企業内部控制基本規範》的要求，國有企業和上市公司必須要進行内控建設，企業内控和單位内控的控制目标基本一緻，所不同的是單位内控沒有實現發展戰略這一條目标，取而代之的是防範舞弊和預防腐敗。行政事業單位是非盈利組織，是公共事務管理者和公共服務提供者，其設立和職能是由外部決定的，因此單位不存在發展戰略這個說法。同時，行政事業單位掌握着大量的國家公共資源，如果使用不當和監督不到位，很容易出現貪污腐敗的現象，所以，防範舞弊就成為了單位内控區别于企業内控的特點。

内部控制的核心在于制衡，決策權、執行權、監督權要實現三權分離，通過科學運用内部控制的原理和方法，将制衡機制、不相容崗位分離、信息公開、内部監督等方法和措施嵌入到業務流程和内部管理制度中，如果在單位能建立内控體系并有效實施，确實能起到防範舞弊和預防腐敗的作用。

五、提高公共服務的效率和效果

行政事業單位是整個國家機器的一個組成部分，擔負着維護和實現社會公共利益等方面的公共管理職能，其終極目的是完成國家賦予它的職能，也就是說，它的目标和職能是被國家賦予的，無法自己決定和改變的。建立和實施内部控制能夠改善内部管理水平，提升單位的綜合實力，從而最終有利于其職責使命的履行。

這一目标是以前四項目标為基礎的，提高公共服務的效率和效果是單位業務活動的總體目标，同時也是單位内部控制的最高目标。

在《内部控制規範》提出的五個目标中，合法合規是最基礎的目标，是底線，這個目标如果都實現不了，其他目标就是空談了。提高公共服務的效率和效果是最高目标，政府服務的效率和效果，長期以來一直是被社會公衆诟病的話題，但沒有前面四個目标做基礎，這個目标也很難實現。預防舞弊和腐敗是一個很現實針對性的目标，可以說是一個有中國特色和時代特色的目标。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!