中國網／中國發展門戶網訊 國以民為本，民以食為天。我國曆來高度重視糧食安全問題，将其視為關系國計民生、國家安全、社會穩定的頭等大事。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出，堅持“以我為主、立足國内、确保産能、适度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，确保“谷物基本自給、口糧絕對安全”。指出，确保重要農産品特别是糧食供給，是實施鄉村振興戰略的首要任務。這充分表明黨和政府對糧食安全問題的清醒認識和高度重視。

對于糧食安全的研究有賴于定量分析，構建科學、合理的指标體系有助于從宏觀趨勢上對糧食安全進行分析和評價。國内外對于糧食安全的評價開展較多。2018 年，經濟學人智庫發布了《全球糧食安全指數報告 2018》，通過動态基準模型對全球 113 個國家從糧食購買能力、糧食供給能力、糧食品質與安全、自然資源韌性 4 個維度進行綜合排名。其中中國排名第 46 位，屬于中上遊水平。Coates從糧食充足性、營養充足性、文化可接受性和糧食穩定性的角度出發，建立糧食安全評價體系。我國國家統計局農村社會經濟調查司從供給、需求、市場和庫存角度出發對我國糧食安全進行評價，認為 2004 年我國糧食基本安全。公茂剛從産前和産後的角度出發，從糧食供給、糧食獲取、糧食利用和糧食安全穩定性 4 個維度對我國糧食安全進行評價。馬九傑等從食物及膳食能量供求平衡、糧食生産、糧食需求和糧食儲備角度出發，建立我國糧食安全預警系統。張小鳳從糧食生産、流通、科技、自然環境保障等角度，對我國 31 個省、直轄市、自治區的糧食安全狀況進行評價。高帆采用“縱向分步驟，橫向分類别”的思路，選取糧食生産、需求、流通和貿易的相關指标，對我國糧食安全狀況進行評價。李文明等選取糧食自給率、糧食播種面積、糧食生産波動系數、人均糧食占有量、糧食儲備水平和貧困人口糧食保障狀況 6 項指标，通過加權平均法建立我國糧食安全評價體系。張元紅等從供給、分配、消費、保障結果、利用效率、穩定性、可持續性和調控力8個方面構建指标體系，結果表明我國糧食安全水平較高。

糧食安全在不同社會經濟發展階段具有不同的内涵。我國進入新時代以來，糧食安全的國内外環境發生根本變化，糧食安全已被賦予新内涵、新目标。傳統的糧食安全觀，即狹義的糧食安全觀認為要确保糧食安全就要做到生産自給自足，通過高投入、高耗能提高糧食産量，盡可能多地儲備糧食以保障糧食安全，更注重糧食數量安全。新時代糧食安全觀，即廣義的糧食安全觀更加開放，認為糧食安全在确保産能的基礎上，要實現糧食的營養、綠色、多元、開放。從生産上要摒棄過去通過要素投入提高糧食産量的做法，進而采用綠色生産的手段，既要實現糧食數量安全，又要實現糧食質量安全，還要對資源環境友好，保障糧食生态環境安全和資源安全。在糧食流通領域要做到市場主導、政府監管，提高糧食生産的經濟效率安全。

以往關于糧食安全指标體系的研究更側重于糧食數量安全，對糧食質量安全、生态環境安全、經濟安全和資源安全的關注較少，已經不能滿足當前發展戰略下的糧食安全評估。本文在已有研究的基礎上，結合新時代糧食安全觀的新内涵和新目标，建立糧食安全評價體系，從數量安全、質量安全、生态環境安全、經濟安全和資源安全 5 個維度對我國糧食安全進行定量評價，對糧食安全的發展沿革進行梳理，剖析我國糧食安全存在的短闆和威脅，并提出政策建議。

我國糧食安全評價體系

數量安全指标建構

糧食數量安全側重的是通過提高糧食數量以保障糧食供給能力，解決人們“吃得飽”的問題。數量安全是糧食安全的基礎，也是我國曆來發展糧食生産的首要目标。本文通過建立包含人均糧食占有量、糧食播種面積和糧食單産等絕對量指标和糧食産量波動率等相對量指标體系，衡量我國糧食的數量安全。

糧食産量波動率。糧食生産受自然因素和市場等經濟社會因素影響較大，常常表現出一定的波動。糧食産量波動率是衡量糧食生産穩定能力的重要指标之一。糧食産量波動率 R_t＝（Y_t−Y_t＇）／Y_t＇，其中 Y_t表示 t 年糧食總産量，Y_t＇ 表示糧食産量 5 年移動平均值。

糧食播種面積。糧食播種面積是糧食數量安全的基礎，糧食播種面積越大，對糧食數量安全的保障程度越高。

糧食單位面積産量。糧食單位面積産量反映了糧食科技的發展程度。糧食單位面積産量越高，對糧食數量安全的保障程度越高。

人均糧食占有量。人口增長對糧食數量安全提出剛性需求，隻有保障微觀個人主體的糧食安全，才能實現整體糧食安全。采用人均糧食占有量指标既可以反映糧食總量的穩定程度，又可以反映随着人口的增長糧食的供給能力。

質量安全指标建構

數量安全實現之後，質量安全是新時代對糧食安全提出的更高要求。質量安全是指人們能夠獲得營養豐富、健康安全的糧食，以滿足自身需求，解決人們“吃得安全”“吃得健康”的問題。目前對于糧食質量安全的衡量主要有 2 種方法：①從糧食質量本身出發，利用糧食的容重、水分、雜質和出糙率等指标直接衡量糧食質量安全；②從結果出發，通過營養不良人口發生率、人均攝入總熱量間接考察糧食質量安全。

考慮到我國的現實情況和數據獲得性以及公開程度，本文采用單位耕地面積農藥使用量對糧食質量安全進行評價。該指标為負向指标，單位耕地面積使用農藥越多，糧食農藥殘留越多，糧食質量安全保障能力越低。

生态環境安全指标建構

糧食生态環境安全側重考察糧食生産方式的可持續性。我國耕地占全球約 10％、淡水資源約占 6％，卻要養活全球近 20％ 的人口，資源與人口不匹配、不對等。長期以來，我國糧食生産主要依靠過量投入化肥提高糧食單産，但這種方式對土壤和水造成巨大的污染，對生态環境造成破壞，威脅糧食生态環境安全。本文從事先和事後兩個角度出發，采用單位耕地面積化肥施用量和作物受災比例衡量糧食生态環境安全。

單位耕地面積化肥施用量。大量化肥的使用造成土壤酸化和土壤污染，嚴重影響農田生态系統，對糧食生态環境安全構成威脅，本文将單位耕地面積化肥施用量作為衡量糧食生态環境安全的指标之一。

作物受災比例。病蟲害及自然災害反映了糧食農田生态系統物種之間以及作物與氣候條件之間的相互作用結果，是衡量糧食生态環境安全的重要指标。作物受災比例與糧食安全呈現負向相關，即作物受災比例越高，糧食安全程度越低。本文采用以下公式計算作物受災比例：R_d＝S_d／ S ×100％。其中，R_d表示作物受災比例，S_d表示受災面積，S 表示總播種面積。

經濟安全指标建構

糧食經濟安全相關的主體包括政府、農民和消費者。糧食經濟安全一方面注重考察人們對糧食的經濟獲取能力，解決的是人們能夠“吃得起”糧食，同時農民能夠從種糧中獲得合理的收益；另一方面，特别是在我國，各種補貼一定程度上保障了糧食生産和供應，因而也是糧食經濟安全指标的一部分。雖然在實踐中糧食補貼政策實施存在各種問題，但從宏觀政策層面看，國家财政支持對糧食安全至關重要。本文從政府财政支出、居民消費者支出和農民種糧淨利潤 3 個角度對糧食經濟安全進行衡量。

糧食生産财政支出。我國對糧食生産實行綜合補貼和專項補貼政策。由于缺乏專門針對糧食生産的财政補貼數據，本文采用國家财政在農林水事務的支出，按照糧食播種面積占總播種面積的比例剝離，即：B_f＝F × S_f／ S。其中，B_f表示糧食生産财政支出，F 表示國家财政農林水支出，S_f表示糧食播種面積，S表示總播種面積。

糧食流通财政補貼。中央儲備糧制度由中央統一計劃，對糧食流通環節進行财政支持。由于缺乏糧食流通領域的财政支出數據，本文采用國有糧食企業糧食收購量代替糧食流通财政補貼。

糧食價格。糧食價格反映了糧食的基本供求關系，與糧食安全呈現負相關關系。糧食價格越高，糧食安全保障程度越低。本文利用糧食零售商品價格指數代替糧食價格。

種植主糧淨利潤。種糧利潤的高低直接影響農民的直接收入，并影響農民的種糧積極性。本文利用種植主糧每畝淨利潤衡量農民的種糧收益。種糧收益越高，農民種植糧食的積極性越高，對于糧食安全的保障程度越高。

恩格爾系數。恩格爾系數衡量的是居民食品支出占總支出的比重。恩格爾系數與糧食安全呈現負相關關系。恩格爾系數越高，食品支出占總支出的比例越高，糧食安全的保障程度越低。鑒于我國恩格爾系數城鄉分開統計，本文利用城鄉人口比例進行調節。恩格爾系數計算方法為，E＝ E_c× R_c＋ E_v× R_V。其中，E_c和 E_v分别表示城鎮和農村恩格爾系數， R_c和 R_V分别表示城鎮和農村人口比例。

資源安全指标建構

糧食資源安全側重于考察資源約束下糧食的供給能力。從單位糧食産量占用的耕地面積和水資源量的角度評價糧食的資源安全。

單位糧食産量使用耕地面積。耕地資源是糧食生産中重要的投入要素。本文利用單位糧食産量使用耕地面積衡量糧食的資源安全。單位糧食産量使用耕地面積越小，對糧食安全的保障程度越高。

單位糧食産量使用水資源。水資源是糧食生産的重要基礎。單位糧食産量用水量與糧食安全呈現負相關關系。單位糧食産量使用水資源越少，對糧食安全的保障程度越高。

糧食安全指數實證分析

數據來源與标準化

糧食産量、糧食播種面積、糧食單産、人均糧食占有量、農藥使用量、化肥施用量、受災面積、财政支農支出、糧食商品銷售價格指數、恩格爾系數、耕地資源和農業用水數據來源于《中國統計年鑒》，國有糧食企業主要糧食收購量數據來源于《中國糧食發展報告》，種植主糧每畝淨利潤來源于《全國農産品成本收益資料彙編》。

為了增加不同指标之間的可比性，本文對所有指标進行标準化處理，去除量綱和單位。對于正向指标采用：X_ij＇ ＝（X_ij− minX_j）／（maxX_j− minX_j）；對于負向指标采用：X_ij＇＝（maxX_j− X_ij）／（maxX_j− minX_j）。

權重确定

本研究采用變異系數法進行賦權。變異系數法是一種客觀賦權方法，直接利用各項指标所包含的信息進行賦權。在評價指标體系中，取值差異越大的指标實現難度越大，指标賦權更大。

CV_j＝S_j／X−_j，̅

w_j＝CV_j／ ∑CV_j。

其中，CV_j表示指标 j 的變異系數，S_j表示指标 j 的标準差，X−_j表示指标 j 的平均值，w_j表示指标 j 的權重。

基于糧食安全評價體系，采用 2000—2018 年的指标數據，利用變異系數賦權法進行賦權，各指标權重如表 1 所示。

由表 1 可見，糧食安全指數中數量安全、質量安全、生态環境安全、經濟安全和資源安全的權重分别為 30．66％、7．67％、14．54％、32．19％ 和 14．94％。糧食經濟安全和數量安全的權重最高，反映出我國對于糧食數量安全和經濟安全給予了高度重視，而在一定程度上相對忽視了糧食質量安全、生态環境安全和資源安全。這也是對我國過去很長時段糧食安全的客觀反映。

我國糧食安全指數

基于上述糧食安全評價指标體系和權重，計算2000—2018 年我國糧食安全指數及 5 個子系統安全指數，結果如圖 1 所示。

圖 1 2000 — 2018 年我國糧食安全指數變化

從糧食安全指數總體來看，2000—2012 年我國糧食安全處于下降态勢，2012 年之後糧食安全形勢逐漸好轉。

從數量安全指數來看，我國糧食數量安全呈現波動增長的态勢，近年來糧食數量安全指數高于糧食安全總指數。這一方面為糧食安全總指數提供了支撐，但也從某種程度上削弱了糧食的質量安全、生态環境安全和資源安全。

從質量安全指數和生态環境安全指數來看，二者均與糧食安全指數趨勢基本相同。近年來糧食質量安全指數和生态環境安全指數逐漸上升，糧食質量安全和生态環境安全水平有所提高。

從經濟安全指數來看，2000 年以來，我國糧食經濟安全指數逐年下降，2013 年開始經濟安全指數低于糧食安全總指數。經濟安全指數演變的内涵十分豐富，也十分複雜。既包含國家糧食财政支持的效應，也包含農民種糧收入低微以及消費者購買能力的變化。

從資源安全指數來看，2000—2012 年我國糧食資源指數呈現下降趨勢，2012 年之後糧食資源安全指數逐漸上升，并逐漸保持穩定。

我國糧食安全趨勢演變

通過建立糧食數量安全指數、質量安全指數、生态環境安全指數、經濟安全指數和資源安全指數的雷達圖（圖 2），對 2000—2018 年我國糧食安全的發展階段進行分析，共分為 3 個階段。

圖 2 2000 — 2018 年我國糧食安全内涵變化

2000—2006 年，快速發展階段：糧食生态環境安全和糧食質量安全水平較高，數量安全是短闆。在這一階段，國家大量出台惠農政策、收儲政策和科技政策，不斷提高要素投入水平，單位耕地面積農藥和化肥的使用水平持續提高但整體水平較低，糧食産量波動率較大，對糧食數量安全的保障能力較差。

2007—2012 年，發展不均衡階段：糧食資源安全和經濟安全較為突出，生态環境安全和質量安全是短闆。在這一階段，單位耕地面積農藥和化肥的施用量達到曆史最高水平，高生産要素投入使得糧食數量安全得到保障，但生态環境安全和質量安全持續下降，糧食生産表現出“重量不重質”的傾向，“三農問題”凸顯。

2013—2018 年，均衡發展階段：糧食安全均衡發展，生态環境安全、質量安全和資源安全态勢向好，但經濟安全形勢持續下降。在這一階段，單位耕地面積農藥和化肥的施用量呈現下降趨勢，糧食生态環境安全和質量安全向好趨勢顯現。但糧食經濟安全形勢持續下降，須引起高度關注，主要是農民種糧效益低微，土地流轉複雜而艱難，糧食庫存高企帶來财政負擔加重等。整體而言，國家糧食安全各項指标初步呈現均衡發展态勢；随着國家糧食安全戰略調整和糧食政策改革的深入，糧食經濟安全必然會得到改善和提高。

我國糧食安全存在的問題及隐患

耕地和水資源匮乏，高投入的糧食生産方式不可持續

耕地資源和水資源的匮乏是我國糧食數量安全的剛性約束。随着城市化和工業化進程的加快，我國耕地減少的趨勢不可逆轉。據統計，2017 年我國人均耕地面積僅有 1．46 畝／人，比世界人均耕地面積（2．89畝／人）少了 1．43 畝／人。與此同時，糧食生産成本“地闆”不斷上升，糧食價格“天花闆”不斷下降，種糧收益逐年降低。2016 年種植糧食出現虧本現象，農民和規模戶的種植熱情降低，農地非農化現象凸顯，退租棄耕現象嚴重。未來“誰來種糧”将成為糧食安全的重大隐患。

淡水資源是農業生産的重要命脈。生産相同數量的糧食，我國農業用水比美國多一倍。淡水資源的匮乏以及水資源的低效利用無法保障穩定的糧食供給。

我國農業高投入的生産方式在一定程度上保障了糧食數量安全，但對糧食生态環境安全和質量安全形成威脅。我國是世界上最大的化肥生産國和消費國。雖然合理使用化肥可以提高當前糧食單産，但大量或超量使用使得土壤和水體生态環境進一步惡化，未來土地生産力下降，對糧食生态環境安全構成威脅。過度使用農藥導緻的化學污染會在農作物中殘留，在食物鍊中積累，對糧食質量安全也構成威脅。

糧食流通領域财政負擔重，糧食成本高

我國糧食庫存高企，大量的政策性儲糧使得财政負擔過重。以稻谷為例，儲存 1 年中央财政直接補貼每噸 260 元左右（約含收購費用 50 元、保管費 80 元、利息補貼 130 元）；超過 1 年後，需繼續支付保管費和利息補貼共約 210 元。按 1 噸稻谷平均存儲 2 年計算，每噸國家補貼 470 元；以當前稻谷過億噸的庫存計算，全國範圍的該項财政支付超過 470 億元，造成巨大的财政負擔。

在我國目前的糧食收儲體系下，糧食最低收購價加上巨額的糧食保管費，使得輪出糧食的價格較高。這一方面不利于糧食庫存的消化；另一方面使得中國糧食在國際市場上失去價格優勢，大量外國糧食湧入國内。根據海關和行業統計的進出口貿易數據顯示，截至 2019 年，我國糧食年進口量達到 1 億噸以上，是全球最大的糧食進口國，包括大豆、小麥、玉米等糧油作物的進口量均位居世界前列。據我國農業部統計，2016 年我國糧食進口量高達 11 467．6 萬噸，較 2006 年的 3 713．8 萬噸增長了 208．8％；同時，淨進口量從 2006 年的 2 939．4 萬噸增長到 2016 年的 11 277．5萬噸，增長了 283．7％。這就造成了“新糧入庫，陳糧入口，洋糧入市”的惡性循環局面。

糧食種植結構與消費結構不匹配

新時代我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。居民的糧食消費不斷升級，人們不再滿足于“吃得飽”，而是要“吃得好”，由“千人一面”“萬人一米”向個性化需求發展，對安全、綠色、環保、營養的糧食種類需求持續增加，而目前我國優質綠色農産品供給不足。

從供給角度看，我國糧食供給存在總量有餘、局部不足的風險。口糧方面，我國當前口糧絕對安全，不“患寡”而“患不優”。2015 年口糧需求量為 2．03 億噸，實際生産量 3．41 億噸，口糧保障程度達到 168％。小麥、稻谷，尤其是玉米等大宗糧食階段性過剩特征明顯，庫存高企；而高品質小麥（如低筋面粉、高筋面粉等）供給不足，小雜糧供給不足，優質稻米供給不足，需要通過進口調劑品種的短缺情況。飼料糧方面，随着城市化水平的不斷發展，國人的消費結構已經從主糧消費轉向肉、蛋、奶等消費，蛋白飼料糧缺口較大。

整體來看，我國各糧食品種自給率差異較大，“多得太多，少得太少”，糧食生産供給與消費需求之間的結構性錯位是未來糧食安全的一大隐患。

居民膳食結構不合理，糧食浪費嚴重

随着居民收入水平的不斷提高，居民外出就餐比例增大，膳食結構發生改變，對碳水化合物和脂肪的攝入量增多，導緻肥胖等慢性病增加。中國疾病預防控制中心的數據顯示，2002 年我國城鄉居民平均外出就餐率為 8．2％，糖尿病患病率為 2．6％，居民超重率為17．6％，2012 年我國城鄉居民平均外出就餐率提升至9．8％，糖尿病患病率提高到 6．8％，居民超重率提高到30．1％。

糧食浪費是我國糧食安全的又一大威脅。從糧食加工層面看，糧食加工行業發展粗放，過分追求“精、細、白”，既産生大量的糧食浪費，又使得食物營養在加工環節流失，過度加工導緻國民營養安全受到威脅；從糧食消費層面看，2013—2015 年的調查數據顯示，我國僅城市餐飲業食物浪費量就達每年1 700萬—1 800 萬噸，相當于 3 000 萬—5 000 萬人一年的口糧。

保障糧食安全的策略與建議

保障糧食安全應該與我國宏觀戰略相結合，在實施鄉村振興、健康中國和供給側結構性改革等宏觀戰略的背景下，守住口糧絕對安全底線的同時，努力構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系，是新時代我國糧食安全的最高目标。

在鄉村振興戰略背景下，保障糧食種植主體利益。實施鄉村振興戰略的首要任務是确保糧食安全，保障糧食供給。要牢牢守住耕地紅線，保護好淡水資源，補齊農村基礎設施落後的短闆，為糧食生産提供充足的要素供給。同時要積極推動土地流轉，聚集土地生産要素，提高生産規模，降低糧食生産成本，提高農業技術生産效率。保證糧食生産主體特别是小農戶的利益是對我國糧食安全最基本的保障。

在健康中國戰略背景下，建立營養、健康、安全的現代農業體系。加速聚集農業生産要素，促進農産品的規模化、品牌化和标準化生産，是實現營養健康安全的關鍵環節。促進農村一二三産業融合發展，以新興農産品加工業為目标和依托，以創新驅動為戰略轉型方向，集聚高端創新要素，打造高附加值、高營養健康的農産品供給體系。

推動市場化改革。處理好政府監管和市場機制的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在國際市場壓力下倒逼國内糧食生産轉型和技術優化，增強國内糧食競争力，是建構我國糧食安全體系的關鍵。為此，要加快糧食收儲制度改革，鼓勵多主體儲糧，統籌抓好政策性收購和市場化收購，加大對糧食加工企業和多元化市場主體入市收購的支持，推動糧食流通領域健康發展；逐步建立适應我國糧食市場特點的社會化糧食儲備服務機制，激發市場活力，合理消耗當前盈餘的糧食庫存，适當扶持生物質能源加工轉化；借鑒玉米市場化改革的成功經驗，對稻谷、小麥等高庫存糧食作物進行市場化改革，實行市場定價、價補分離；建立科學嚴格的監管體系，保障國家糧食安全。

以居民消費需求為導向，倒逼農産品供給側結構性改革。通過引入市場的力量，采取“龍頭企業＋合作社＋農戶”的生産模式，積極開展訂單農業，改變以往政府對農民種糧“照單全收”的局面；通過價格機制引導農民優化種植結構，降低過剩糧食品種的種植面積，提高優質農産品供給，滿足當前消費者多元化的消費需求，推動糧食供給側結構性改革。

發揮科技作用，“藏糧于地，藏糧于技”，穩步提高糧食産能；依靠科學技術，保障糧食安全。①保障耕地資源特别是優質耕地資源不被侵占，依法劃定基本農田，同時加強農田基礎設施建設，保障 6億噸糧食産能的穩定與提高。②強力支持農業科研、教育事業，積極推進農業科技體制改革，提高科技進步在糧食增産中的貢獻率。③順應市場經濟的發展要求，加強和穩定農業科技推廣隊伍，加快農業技術推廣體系改革。④産學研相結合，提高關鍵科技成果轉化效率，使得當前的科學研究成果能夠切實服務于糧食生産、流通和消費環節。⑤實行配套的糧食科技政策，保障科學技術高效率地服務于保障糧食安全的國家戰略。（作者：崔明明，中國科學院大學經濟與管理學院；聶常虹，中國科學院大學經濟與管理學院 中國科學院動物研究所。《中國科學院院刊》供稿）

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