新《消保條例》已于今年的8月1日付諸實施。在新《消保條例》中,涉及消費者組織的條文共有11條。與原有條例相比較,新增2條,修改6條,保留3條,不僅修訂幅度大,而且亮點紛呈,充分體現了新《消保條例》着力加強消費者權益社會保護體系建設的立法追求。貫徹實施新《消保條例》,充分發揮消費者組織的作用,需要我們進一步加深對其中有關内容的理解。
一、關于消保委的性質和地位
新《消保條例》第8條明确:“市、區消費者權益保護委員會(以下統稱消保委)是法定的對商品和服務進行社會監督、保護消費者合法權益的公益性組織,行使《中華人民共和國消費者權益保護法》賦予消費者協會的職能。”全面理解該條規定,需要着重把握三點:
一是,消保委是法定組織,而不是須依登記才能設立的社會組織。
一般的社會組織主要分為兩種,一種是指為了有效達成某一特定目标,按照一定的宗旨和制度而建立起來的共同活動集體,如政治、經濟、軍事、文化、教育、科研、藝術等等。其成立具有自發性和非官方性,因而根據成立的目的和發起成員的意願,無須特别登記,不屬于民事主體中的自然人、法人或非法人組織,不能對外獨立承擔責任。而另一種是指根據法律法規須經民政部門登記方可設立的社會組織,這類社會組織主要包括社會團體、基金會和民辦非企業單位等。而消保委區别于前述一般社會組織,依照《消保法》和《消保條例》設立,無須另行登記,獨立履行法律賦予的職責,對外承擔責任。因此本次條例修訂,突破性地将消保委與其他社會組織區别開來,由公益性社會組織調整為“法定公益性組織”,标志着消保委由原來的職責法定變為機構法定,使消保委的地位和作用得到顯著提升,對于全市消費者權益保護工作具有曆史性的意義。
二是,消保委是公益性組織,而不是互利性的社會組織。
消保委的服務對象是衆多而且不特定的消費者,是從外部對消費者的合法權益進行保護;而不是在團體内部為特定會員提供服務。
三是,消保委是治理型的組織,而不是慈善型的社會組織。
由于消保委承擔着若幹法定職責,從事的是社會公共事務服務方面的工作,體現着國家和全社會加強對消費者合法權益保護的意志,目的在于保護社會公共利益,所以,消保委是帶有公共事務管理職能的治理型組織。
二、關于消保委的三大作用
按照新《消保條例》規定,消保委除了要發揮好社會監督作用以外,還要在推進社會共治中發揮好溝通聯系的橋梁紐帶作用,在建設國際消費中心城市過程中發揮好保護消費者合法權益的平台作用。這三個方面的作用,以《消保條例》所賦予的動員整合、溝通聯系和統籌協調等功能為基礎,以消保委的法定職責為依托,以推進上海國際消費中心城市建設為導向,相互聯系、相互促進,實際上是對消保委的工作提出了更高的要求,也拓展了新的空間。
進入現代社會,面對日益紛繁龐雜的社會公共事務,政府不可能、也完全沒有必要包攬一切、包打天下。而消保委因其法定性、專業性、非營利性、公益性和獨立性等特質,在社會治理體系中正扮演着越來越重要的角色。尤其是像消保委這樣帶有公共事務管理職能的治理型組織,一直都是維護消費者合法權益的中堅力量。充分發揮消保委的三大作用,有利于加強消費端與産業端的有效銜接,不斷優化消費供給的質量;有利于動員和整合社會各方面力量參與治理,共同營造良好的消費環境;也有利于進一步提升消保委在社會保護體系當中的樞紐性地位。
三、關于其他消費者組織
雖然,消法和《消保條例》都規定了消費者享有依法成立維護自身合法權益的社會組織的權利,但在目前,要依法成立互利性的消費者組織,還是有一定難度的。一方面,要經業務主管部門批準和民政局登記。另一方面,我國消費者的自組織能力還有待于進一步提高。因此,在消保委之外,其他消費者組織目前隻能是消費者權益保護基金會。
由消保委牽頭,聯合一些企業和社會組織依法設立消費者權益保護基金會,不僅是目前發展其他消費者組織的現實選擇,而且對于推進消費者權益保護體系和保護能力現代化具有重要意義。基金會的設立,是充分發動社會力量參與消費維權的具體體現,是構建共建共治共享社會治理新格局的生動實踐,也是健全消費者權益社會保護體系的重要環節。如果說消費志願者隊伍主要是提供智力資源和知識支持,那麼,基金會則補強了消費者權益保護的物質保障,它們将與消保委一起,共同構成比較完善的消費者權益社會保護體系。
四、關于消費民事公益訴訟
懲罰性賠償制度
新《消保條例》第57條創設性地規定了消費民事公益訴訟懲罰性賠償制度。由于懲罰性賠償是以補償性賠償為基礎的,所以,有關的問題可以簡單地歸結為:對于由消保委提起的消費民事公益訴訟,是否可以支持損害賠償?對此,一直有兩種不同的意見。
一種意見認為不宜。
理由在于:一是,缺乏法律依據。根據“最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件适用法律若幹問題的解釋(法釋(2020)20号)”第13條規定,原告在消費民事公益訴訟案件中,請求被告承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等民事責任的,人民法院可予支持。這裡的“等",應作等内而不是等外理解。二是,難以操作。消費民事公益訴訟是為維護衆多而且不特定消費者的合法權益而提起的訴訟,其與共同訴訟中的代表人訴訟的最大區别即在于,原告與案件本身并無直接的利害關系。為此,損害數額難以計算,賠償也就無從談起了。三是,沒有必要。不支持損害賠償并不意味着不能有效保護消費者的合法權益和制裁經營者的違法行為。一方面,根據“最高人民法院關于适用民事訴訟法的解釋”第286條規定,人民法院受理公益訴訟案件,并不影響同一侵權行為的受害人根據民事訴訟法第122條的規定提起訴訟。另一方面,根據“最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件适用法律若幹問題的解釋”第16條規定,已為消費民事公益訴訟生效裁判認定的事實,因同一侵權行為受到損害的消費者提起的訴訟,原告、被告均無需舉證證明。消費民事公益訴訟生效裁判認定經營者存在不法行為,因同一侵權行為受到損害的消費者提起的訴訟,原告主張适用的,人民法院可予支持。
另一種意見則認為可以。
理由主要有:一是,于法有據。根據“人民檢察院公益訴訟辦案規則(檢發釋字(2021)2号)”第98條規定,人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢複原狀、賠償損失等訴訟請求。針對食品藥品安全領域案件,還可以提出要求被告召回并依法處置相關食品藥品以及承擔相關費用和懲罰性賠償等訴訟請求。同樣是消費民事公益訴訟,既然由人民檢察院提起的,可以請求懲罰性賠償;那麼,由消保委提起的,也應該可以。二是,确有必要。雖然,消保委提起消費民事公益訴訟并不影響因同一侵權行為受到損害的消費者提起訴訟,并且,公益訴訟生效裁判所認定的事實還有助于消費者勝訴獲賠。但是,在現實生活中,并非所有受到損害的消費者都有意願或者條件提起訴訟。為此,支持消費民事公益訴訟獲得損害賠償,特别是懲罰性賠償,有利于制裁和震懾違法經營者,對于維護國家利益和社會公共利益,維護社會公平正義,維護憲法和法律權威等具有重要意義。三是,可以操作。根據“民法典侵權責任篇”第1182條規定,侵害他人人身權益造成财産損失的,按照被侵權人因此受到的損失或者侵權人因此獲得的利益賠償;被侵權人因此受到的損失以及侵權人因此獲得的利益難以确定,被侵權人和侵權人就賠償數額協商不一緻,向人民法院提起訴訟的,由人民法院根據實際情況确定賠償數額。可見,賠償數額計算并不是主要問題。更何況,根據“人民檢察院公益訴訟辦案規則(檢發釋字(2021)2号)”有關規定,人民檢察院還可以支持适格主體提起民事公益訴訟,包括提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協助調查取證和出席法庭等。
我們同意第二種意見。
特别是新《消保條例》的頒布實施,實際上是為消費民事公益訴訟請求損害賠償提供了強有力的法律支撐。當然,在實際操作中,消保委宜緊緊依靠人民檢察院和行政執法部門的支持,通過查明侵權人的獲益來确定賠償數額。至于獲得的賠償歸于何處,放在消費者權益保護基金會,用于消費者權益保護公益事業,無疑是最好的選擇。
作者:鐘民
上海市消費者權益保護基金會監事長、市政協經濟委原專職副主任
,更多精彩资讯请关注tft每日頭條,我们将持续为您更新最新资讯!