上文中，我們已經讨論了秦國的縣制由來，以及縣吏的基本“兩分”，更重要的是指出了“初為縣有秩、令史”與商鞅變法後廣泛設縣的制度性聯系，也就意味着，早在商鞅變法的時代，已經确立了“諸官”、“令史”分權的縣制圖景。

在秦國沒有設郡的時代，縣制就是全部的地方行政單元，通過“內史”，與中央行政單元進行連接，而在秦漢時代，一個非常有意思的現象，皇帝的“朝廷”稱“廷”，縣令的“縣廷”也稱“廷”，偏偏隻有郡守的“郡府”稱“府”。

也就是說，在“秦制”的原初狀态，不但地方行政單元内部遵照“第一規律”，執行“文書系統”隔絕并鍊接上下級的“分權制”，在地方行政單元與中央行政單元的關系上，也遵照“第一規律”，呈現出“朝廷—內史—縣廷”的态勢。

“內史”是一個古老的“史職”（文書官），早在西周金文中就有“作冊内史”、“作命内史”之名，它的流變閻步克先生在《史官主書主法之責與官僚政治之演生》（《樂師與史官:傳統政治文化與政治制度論集》，生活.讀書.新知三聯書店，2001年出版）一文中有詳細的論述，并指出在商鞅變法之後很長時間的秦國，內史擁有副丞相的地位。

作為居間者，“內史”的問題，我們先擱置一邊，等讨論“郡”級組織時再展開，先來談談“朝廷”與“縣廷”的關系。

與很多“大秦帝國粉”想象的，“秦制”是“萬古法聖”商鞅在一張白紙上創造出來的“美好圖畫”不一樣，“秦制”的發展有明确的“周制”淵源，隻不過這個“周制”并非《周禮》這種經曆過春秋、戰國、秦、漢知識分子理想滲透的文本所體現的，而在“金文”中記錄的真正“周制”。

在《金文所見西周王朝官制研究》一文之中，王治國博士大量引用金文資料總結，西周早期的官制系統性不強，比較松散：

大體上講，周王之下設一名“執政公”（非諸侯出身）輔佐周王管理百官；

“執政公”之下地位最高的是“三吏”（司徒、司馬、司工）、卿事寮、四方諸侯，三者互不統屬；

此外還有地位略低但并不屬于上述三者的“諸尹”（百尹）、“裡君”、“百工”存在；

“裡君”和“四方諸侯”略等于地方官吏，由“執政公”直接管轄。

等到西周晚期，整個官制系統發生很大變化：

此時王朝最重要的三個職官系統是“公族”、“卿事寮”和“太史寮”，已不見“三吏”、四方諸侯與卿事寮并列，公族和“太史寮”是新增加的官職系統。

公族，應為曆代周王之後人，與時王血緣關系較近，因此地位要高于卿事寮和太史寮。

最遲到周厲王時期，司土、司馬、司工已經成為卿事寮的屬官，畿外諸侯則不再歸王朝主政大臣管轄，至此，西周中央官制的二元兩分結構正式出現，到周宣王時代，公族也被納入卿事寮。

也就是說，到了西周晚期，秦制上接的“周制”王官職責，已經非常清晰區分為兩個職能闆塊：

（1）卿事寮；

（2）太史寮。

《左傳》文公七年裡提到“同官為寮”，也就是說，“寮”是官署，所以，卿事寮是包括各個業務主管的卿士與其僚屬的官署，太史寮則是太史等周王近臣的官署，而太史寮的出現，一大原因就是西周策命制度的實施，文書系統初見端倪，而策命制度的一大軸心“史職”，就是“內史”。

通過“周王廷”職能的分解，觀察真正施行的“周制”，而非儒家經典文本描繪的“周制”，其實有強烈的“空間級别”的概念：

在統治對象的“空間”意義上，由外而内是“侯甸男”所代表的“諸侯”——“裡君”分治的“王畿”——王都——王宮。

在統治方式的“空間”意義上，由外而内是“外朝”、“治朝”、“燕朝”。

這種空間意義上的區分，不僅對秦漢政治的影響巨大，甚至對日後的中國古代政治制度都有持續深遠的影響，當然，要分别讨論。

先說統治方式的“空間”，内外三朝，由于帝王居住區域、辦公區域和大臣辦公區域之間的功能三分，在整個帝制時代，一直貫穿始終，隻是以不同的名義和名稱存在，比如内外朝體制，宮省政治，北門學士與南衙政治，内閣與司禮監制度等等。

而統治對象的“空間”，往往被我們省略為“中央”與“地方”的關系，但是，“周制”的“中央”同樣對“王都”這個“地方”行使非常繁複的權力，這種制度安排，一直影響到秦、漢的鹹陽縣、長安縣。

至于“王宮”，更是擁有遠遠超越地理意義上“王宮”範圍的管理觸角，比如隸屬于“王”的“少府”對于山川池澤的經營和管理，以至于日本學者加藤繁先生提出了漢代“帝室财政”與“國家财政”并立的理論。

比如上文中所見的“苑啬夫”，本身就屬于“都官”而由“縣”代管，甚至“代任命”，也就是“宮”的服務部門在地方的業務觸角。

所以，在讨論“周制”對“秦制”的影響時，我們不能囿于“中央官”與“地方官”發展的舊認識視角，而應該代之以更加細緻而微的“空間視角”。

以“空間視角”觀察制度，有四個切入點可選：

（1）宮省；

（2）朝廷；

（3）王都；

（4）王畿。

這之中，最具代表意義的，恰恰是“王都”，因為其居于“中央”與“地方”的交界處，既是“地方制度”的複制模闆，也是“中央意志”的必然體現。

無獨有偶，如果我們隻觀察組織結構邏輯的話，就會發現，“秦制”的“縣廷”非常近似于西周晚期的的“王廷”，隻是省略掉了為周王生活服務的官吏配置。

簡牍所見的“秦制”地方“諸官啬夫”除了“田啬夫”、“司空啬夫”、“廄啬夫”、“倉啬夫”、“庫啬夫”、“少内”、“發弩啬夫”、“市啬夫”、“亭啬夫”、“廚啬夫”之外，還有“苑啬夫”、皂啬夫（雲夢）、船啬夫（二年）、田官、畜官（裡耶）之流，均為單獨業務的主管。

“諸官啬夫”近似于“卿事寮”的簡配版本，負責各項具體事務，并接受縣廷所下的“程”，也就是業務指标，并評比“殿最”，并作為基礎業務節點， 向各曹遞送業績文書和統計數據。

而“令史”則近似于“太史寮”的簡配版本，向上對令、丞、尉的各條線負責人彙報，負責本曹的文書制作、校對和整理報送“計”的文書，這是比較大的業務，小的，則是諸曹對應的文書轉送，并作為近臣，在“期會”時提出各自的意見。

對照一下，西周晚期的“周制”卿事寮，包含了“司徒、司空、司馬”的“三吏”，也包括了“百工”、“諸尹”和“公族”，也就是說，除了“公族”是以血統加入議政的角色之外，所有“王都”、“王畿”空間範圍下的業務官，全部歸入其中。

反觀“秦制”的“諸官啬夫”不僅在名稱上對前者進行了繼承，在職能細分上，還進行了進一步的拓展，除了“公族”之外，所有經營、管理相關的職務，全盤接收。

而“令史”也全盤繼承了“太史寮”在文書領域對“卿事寮”的牽制和監察功能。

在這個意義上，“秦制”的“縣廷”組織邏輯，與“周制”的“朝廷”完全一脈相承。

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