以下文章來源于海德智庫 ，作者鄭豔

編者按：該文為浙江警官職業學院應用法律系鄭豔教授在2022年6月26日由中國政法大學犯罪與司法研究中心攜手海德智庫社區矯正法治研究院、法商智智庫預防犯罪戰略研究院和社區矯正宣傳網聯合舉辦的法大社區矯正論壇“紀念《中華人民共和國社區矯正法》實施二周年暨社區矯正法及其适用成就與問題”專題研讨會上的演講稿，由于深受線上線下收聽收看的司法實務專家、高等院校教授和在校同學朋友們的充分肯定和普遍歡迎，特此發布、以飨讀者！

《社區矯正法》實施的成就與不足

浙江警官職業學院 鄭豔

尊敬的王教授，各位專家學者，各位同仁，下午好！

非常感謝王教授的邀請，來給大家介紹一下《社區矯正法》實施兩周年以來的成就以及存在的不足，其中将重點講一下我這些年關于社區矯正機構與隊伍建設方面的問題研究，關于成就主要還是以浙江省為介紹的重點，其他地方由于疫情，我走的比較少，沒有深入的調研就沒有發言權。下面我就将近幾年的研究和思考借此論壇與大家做一個分享，有不當之處請多多批評指正。今天我彙報的内容主要有六個方面，前三個主要是成就，後三個主要是不足。

一、開啟了智慧矯正時代

《社區矯正法》實施兩周年以來，我認為我們開啟了智慧矯正時代，這是對《社區矯正法》第五條的回應，該條明确規定，國家支持社區矯正機構提高信息化水平，并用現代信息技術開展監督管理和教育幫扶，社區矯正工作相關部門之間依法進行信息共享，具體有三個方面的标志，第一個是智慧矯正中心的創建，第二個是智慧矯正産品的研發，第三個是精準矯治、智能監管、精準管控等概念的使用。

（一）智慧矯正中心的創建

關于智慧矯正中心的創建，去年我們浙江省也取得了非常優異的成績，一共29家申報，創建了26家，今年2022年申報創建44家，現在正在緊張的創建當中。前陣子我們省裡召開的社區矯正工作的培訓會，對一些做得比較好的智慧矯正中心創建的成果進行了分享。

下面來看一下智慧矯正中心，這是三亞海棠區社區矯正中心的外景，我借用了社區矯正宣傳網的照片，宣傳網專門對三亞海棠區智慧矯正中心做過介紹，他裡面的設施、設備以及場景确實都非常先進。再給大家看幾張杭州濱江區社區矯正中心的圖片，這是一個庭院式的社區矯正中心，占地近10畝，占地面積達到了1200平方米。再說兩個特殊的地方，第一是浙江省社區矯正中心對監地銜接視頻會見室都建設的非常不錯，在疫情期間這個會見室都發揮了非常大的作用，加強了監獄罪犯與家屬之間的溝通和聯系，第二個比較有特色的是，濱江區公安分局在濱江區社區矯正中心裡駐有公安的警務室，專門配備了一名警察在内，當然更多的是發揮社區警察的職能，但也是在輔助社區矯正工作，濱江區社區矯正中心連入了公安的“雪亮工程”，所以他有一個專線可以對社區矯正對象的人像進行識别、拍照，如果有問題可以馬上反饋給社區矯正中心。

（二）智慧矯正産品的研發

浙江省在每一個領域都進行着非常深入的數字化改革，其數字化改革成績走在全國前列的。“智慧矯正”被列入浙江省委數字化改革的内容，在該領域浙江省也确實走在了全國前列。這裡我列了幾個比較典型的成果，一個是濱江區社區矯正中心的“浙裡連心”，其先被納入了杭州市數字法治好應用，後又成為省級社區矯正智慧産品；一個是湖州南浔區的“如燕”随行碼，這個随行碼現在也已經被司法廳在全省推廣使用，參考了“健康碼”的理念；還有吳興區研發了“北冥”系統，全面提高社區矯正信息化監管水平；還有青田縣社區矯正中心接入了“雪亮工程”“天網工程”，對接基層治理4個平台，實現全覆蓋、全過程、全方位、全天候的立體化協同監管模式；還有桐鄉“平戰結合”安防體系，獲評嘉興市“數字賦能市域社會治理”十大創新項目，他實現了對矯正對象精準監管，跨地域的聯動管理，以及全階段的差異化管控；另外還有舟山，舟山是一個海島，部分矯正對象必須出海勞作，否則無法維持生計，所以他們針對解決涉漁涉海矯正對象謀生難問題，打造了一個海上監管智控平台；另外再介紹一下上海徐彙區，我曾經去徐彙區調研過，所以一直關注他們智慧矯正平台的發展，在曾經調研時我就覺得他們做的非常不錯，經過兩年的升級改造，他們已經打造了“綜合管理平台2.0“版本，具體有六個方面的功能：業務督辦、大數據分析、移動監管、遠程視頻督查、人臉識别、人工智能機器人。徐彙區該平台比較特别的是，他是一個整體開發，比如他的業務督辦功能主要是針對工作人員，增強工作内驅力，在各個矯正工作時間節點會提醒工作人員完成工作，大大提高了工作的效率。至于其他的，例如移動監管，他是通過電子腳環、APP、手機基站數據的定位，綜合信息的統計、分析、管理，對社區矯正對象實現全方位、全角度、全過程的實時監控；人臉識别功能借助公安“天眼”系統，共同做好高風險人員的管控；大數據分析也是現在非常重要的智慧矯正技術 ，建立了風險管控體系，大大提升了矯正機構預警防控的精準度；遠程視頻督查實現了執法過程的可視化；他們還有徐小矯人工智能機器人，可以推動社區矯正精準化。

（三）精準矯治、智能監管、精準管控等概念的使用

講了這麼多智慧矯正的技術，那什麼是智慧矯正呢？其實智慧社區矯正是在大數據背景下，信息化技術逐步運用于傳統社區矯正工作發展而來的，我在前兩年和紀主編讨論，我們的“智慧矯正”離這一步還好遙遠，頂多是信息化，但從信息化到智慧矯正還有好長的一條路要走。但是浙江省這兩年因為在數字化改革的大背景下，智慧矯正産品的開發确實非常有成效，當然這些産品裡面還存在着一些問題，所以我們要反思技術與權利的平衡。

我們有這麼多智慧矯正的技術：雲計算、大數據分析研判、區塊鍊、人工智能、物聯網、人臉識别等等，這些技術确确實實大大地減輕了人力投入，借助科技的力量來彌補矯正力量不足，并且可以應用的場景非常多，有定位監管、精準化指揮調度、一體化智能報到、在線教育學習、精細化幫扶等等，這些技術的運用帶來的問題是什麼呢？我覺得第一個對我們個人信息的保護是一個挑戰，雖然《矯正法》當中明确規定信息保密，但智慧矯正産品開發背後有衆多的公司，我們矯正機構可以做到保密，但不能夠确保開發矯正産品的公司一定能夠實現保密，這也是我第二個問題，信息數據安全問題。浙江省今年出台了《浙江省公共數據條例》，對如何監管已經有相關法律規定了。第三就是司法正義的挑戰，用這些技術我們獲得的數據，是否能夠不經篩查的運用？這也是一個問題。再進一步就是我們對人才的需求問題，我們的技術已經發展到現在這麼高的程度，如果人才還在使用傳統的、原始的管理手段，而他們信息化、智能化的知識、能力儲備不足的話，實際上是難以應對的，尤其是對數據的分析，數據隻是一個現象基礎，最關鍵的是如何對這些數據分析研判，而分析研判之後出來的結果才是我們更需要的，才是我們能夠做好後面精準矯治、精準幫扶、精準管控的前提。順便說一下浙江省今年又立項了幾項省級标準，其中濱江司法局“浙裡連心”項目，立項了心理矯治的标準，如何運用智能化産品來進行心理矯治，還有針對平戰結合、應急管理也在制定相應的标準，這也是為社區矯正規範化奠定良好的基礎。

二、試點社區矯正官制度

在《社區矯正法》提交審議之時，原部長曾經說過，為推動社區矯正執法隊伍革命化、正規化、專業化、職業化建設，推進探索監獄人民警察參與社區矯正以及探索建立社區矯正官制度，為社區矯正專門執法隊伍的建設發展留出空間，所以草案的規定是配備具有法律等專業知識的專門國家工作人員，履行監督管理、教育幫扶等執法職責。其實在第一稿草案中規定的是具有法律、教育學、心理學等專業知識，後來據說是因為社區矯正機構公務員隊伍中具有其他專業知識的人才真的是微乎其微，法律知識可能還相對多一點，但如果作為社區矯正官，我覺得光光具有法律知識是肯定不夠的。

（一）各地做法

我們來看一下實務中的做法：上海，首席社區矯正官，這是一項職業榮譽，是社區矯正條線領軍人物和權威人士，不采取分級管理，不挂靠相應待遇，通過參評确定，而且需要有一定的理論水平與實踐經驗，所以他的要求确實是非常高的，這不是真正意義上的社區矯正官。河南，總矯務長負責制，采用了矯正局和矯正（執行）中心合署辦公模式，建立“一組兩室三區”（調查評估組、矯務室、法治室、責任區）組織架構，搭建了總矯務長、矯務員等六個管理層級。江蘇，矯務長制，公務員擔任矯務長，社工擔任矯務員，這其實就是換了個名稱，其實待遇和其他各方面，以及如何選任社區矯正官的問題上，沒有做進一步的探讨。深圳，最早叫社區矯正法務官，今年報道改為社區矯正專員，對于社區矯正專員的要求較高，其要求擁有法律本科以上學曆，并通過國家法律職業資格考試具備相應資格的人員構成，那具體待遇如何？沒有提及。江西：社區矯正官，其實在《矯正法》出台之前，江西的金溪縣就開始試點，他們實行隊建制，對社區矯正官和社區矯正執法輔助人員任免考核、崗位職責、職業培訓和執法證管理使用等各方面進行規範。而且，他們出台了社區矯正官準入制度、社區矯正官等級管理制度、社區矯正官考核制度、社區矯正官工作職責等7項制度，但我近期去問了金溪縣的工作人員，該制度目前已經停止了。

（二）社區矯正官身份的不同觀點

社區矯正官到底應該具備什麼樣的素質和身份？其實在制定法律過程中有不同的觀點，比如吳宗憲教授在《社區矯正導論》中明确指出，社區矯正官應當是國家公務員，這也是符合國際潮流的，目前我們國家社區矯正執法人員也是公務員，他說還需具備大學以上文化程度，熟悉法律事務，具有心理學、教育學、社會學、管理學等方面知識，具有豐富的社會經驗，具有較好的管理能力。我認為，社區矯正官若要成為一類職業的話，應當具有一定的等級，比如初任的叫初級社區矯正官或者矯正員，工作一段時間後經過培訓和考核成為中級社區矯正官，但公務員是比較寬泛的概念，不是一項職業。另外在《矯正法》制定過程中，有一種觀點是人民警察，但這個觀點在《矯正法》出台後被否決了，而且我也不認為社區矯正官是人民警察，當時我寫過的文章中指出，社區矯正機構配備人民警察隻是一部分的做法，而且從《社區矯正法》的制度設計來說，已經把很多職責都給了公安機關，這其實對我矯正工作人員的職業風險是一種減輕，人民警察不是那麼好當的。

（三）願景：國家建立社區矯正官這一職業類别

下面，我再說一下願景，如果要讓我們社區矯正隊伍更加完備，國家應當建立社區矯正官這一職業類别。在去年2021年的國家職業分類大典中出現一個新的職業，叫行政執法員，他是人力資源和社會保障部公布的一種職業，明确是在工商、稅務、海關、食品藥品、勞動保障、環保等特定國家行政機關，依法從事行政監督和行政處罰工作的人員。行政執法員是在行政機關當中從事工作的，那我們來看，屬于刑事執行在監獄中的執法人員，他的身份就是人民警察。今年，在制定我們社區矯正專業教學标準當中，要求我們說出自己具體的職業，最後我們用社區矯正機構工作人員。當然建立社區矯正官這一職業類别未來的路還十分長遠，因為如何來選拔社區矯正官？應當具備什麼知識、能力和素養？其實還沒有非常明确的标準，這隻能作為一個願景。大家可以看公務員的職業和職級是有一個對應表的，我們目前社區矯正機構工作人員隻能夠納入到綜合管理類公務員當中去。

三、社會力量參與更廣泛更深入

首先我們來看一下《社區矯正法》的兩個條文，這為我們社會力量參與提供了依據，有居民委員會、村民委員會的依法協助；有矯正對象的監護人、家庭成員、所在單位或者就讀學校的應當協助；有企業事業單位、社會組織、志願者等社會力量的依法參與。

（一）浙江省社會力量參與的成效

浙江省的社會力量參與工作在這兩年做的有聲有色，尤其在智慧矯正的配合之下，參與的成效主要有：第一，發揮黨員先鋒優勢，建立了“黨建引領”機制；第二，發揮專業化優勢，建立“一縣一品”機制，現在浙江每個縣區都至少能有一個“叫得響”的，能夠成為品牌的社會組織；第三，發揮網格化優勢，建立“風險隐患排查”機制，網格化管理在全國很多地方都在使用，這也是基層社會治理中的的重要抓手；第四，發揮智能化優勢，建立“智慧幫扶”機制；第五，發揮親情幫教優勢，建立“親親家園”機制。

下面給大家看幾張圖片，左邊是“百名公益大使”宣傳活動，每一個地市都會選取一些公益大使，右邊這張圖片是根據“一縣一品”機制進行的社區矯正精品化項目評比，目前全省已經有這麼多社區矯正精品化項目和社會組織。公益大使是社會力量參與的重要内容，例如杭州的沈寅弟是全國模範調解員、陳思杭是國家二級心理咨詢師、杜鵬是律師事務所主任，他們也是作為一種社會志願者、一種社會力量參與到社區矯正工作當中。還有前段時間省司法廳和開放大學建立了社區矯正教育幫扶戰略合作協議，同時各個地市有開放大學的都與各個地市司法局簽訂了協議，這也與我省“法助共富，法助平安”的總體目标相對應。

（二）浙江省社會力量參與的形式

具體來說，我将浙江省社會力量的參與歸為四個方面，第一個是“社會組織 ”力量，依托和發揮社會組織專業化、職業化優勢，通過政府購買服務方式為社區矯正工作提供個性化、精細化和常态化的服務。第二個是“黨建 ”品牌，發揮黨員先鋒隊優勢，甯波北侖的“紅領之家” 将社區矯正對象和黨員志願者編在一起開展志願服務活動,以先進帶動後進的結對幫扶，嘉興的“先鋒助矯”，組建以黨員志願者為骨幹，法律、心理專業志願者參與的“紅色同心圓”社區矯正服務團隊，開展“紅色同心圓·回歸陽光路”系列幫教幫扶活動。第三是“網格 ”模式，社區矯正對象監管幫教幫扶活動全面納入網格化管理體系，落實到“網格長”“網格員”職責中, 與村居工作站、矯正小組形成優勢互補、力量互動、信息共享、責任共擔的新局面。第四是“村居 ”優勢，這是浙江臨海首創的，主要是協助、督促矯正對象遵守法律法規，對存在脫管、漏管、違法違紀等現象和行為及時報告，站好“第一道防線”，起到了“前沿哨口”的作用。

（三）反思與不足

但是也要反思社區力量參與的不足，首先是專業社會組織發育不成熟，盡管浙江省有做的好的社會組織，但也存在區域不平衡的現象，浙江是這樣，放眼全國更是如此，像中西部地區，很難購買到專業的社會組織服務，這是現實存在問題，也是為什麼我們在不斷強調，要建立社區矯正機構，加強社區矯正機構自身的力量。其次就是，即使有專業的社會組織，但專業人才也是很缺乏的，所以我們社會組織的參與應當由原來的“粗放式”向現在的“精品化”發展了，不能再像以前是為了完成兩個“八小時”任務，而是要對矯正對象的社會關系改善、職業技能的培育、心理矯正等等做出項目化的參與活動，由專業人才參與才能真正實現教育矯正的目标，重新融入社會，不再重新犯罪。最後就是，應當探索社區矯正與基層社會治理創新融合之路，社區矯正本身蘊含的含義就是基層社會治理創新的重要内容，基層的功能非常強大，其實我們可以在此方面好好摸索，看看如何發動基層自治組織，即村居委會的力量參與社區矯正，我們國家現在的村居委會實際上已經成為了政府的延伸，是政府最基層的單位，這也是中國特色的。

四、機構隊伍建設滞後

我國目前機構建設的現狀，第一，社區矯正委員會基本全面建立，第二，獨立法律地位的社區矯正機構寥寥無幾，第三，司法所幾乎全面接受委托。

（一）社區矯正機構的不同觀點

觀點一：《社區矯正實施辦法》出台前，就有學者發表關于社區矯正機構的論文，司法部的郭建處長就專門撰寫了《社區矯正論綱》，他認為社區矯正機構分為廣義狹義之分，廣義的社區矯正分為社區矯正決定機構、社區矯正法律監督機構、社區矯正管理機構（縣級以上司法行政機關）、社區矯正執行（工作）機構——縣級司法行政機關及司法所，亦為狹義的社區矯正機構，以及社區矯正協助機構（輔助機構）。這個觀點不是法律意義上的，而是通俗意義上社區矯正機構的觀點。

觀點二：但未麗教授在專著中的分類，她認為社區矯正工作機構分為社區矯正管理機構，主要負責社區矯正的組織、協調和指導工作。和社區矯正執行機構，是具體從事社區矯正對象的監督、考察、幫助、教育等矯正工作。這個觀點與上面狹義的社區矯正機構的分類有相似的地方。

觀點三：是與郭建教授商榷的作者說，司法行政機關作為一個整體是社區矯正機構，就如同人民法院作為一個整體是我國的審判機關一樣，根據層級和職能的不同來區分管理機構和執行機構沒有實質意義。更準确的說，司法行政機關内部設置的專門負責社區矯正工作的部門就是社區矯正機構。在《矯正法》出台前，大家普遍認同該觀點，認為社區矯正機構是内設機構，例如“社區矯正科”。

觀點四：認為社區矯正機構不是一個單一性主體的機構，而是一個由司法行政機關、公安機關、檢察機關、人民法院、民政等多部門組成的聯合體，是一個多部門聯合辦公的綜合性議事機構，而非實體執法性機構。這個觀點有點問題，因為此處所講的綜合性議事機構就是現在成立的社區矯正委員會。

（二）社區矯正機構的發展之路

2012年新的《刑事訴訟法》中第一次在法律中明确規定，社區矯正工作由社區矯正機構負責。這是一個法律概念，這個社區矯正機構到底是什麼？其實現在已經比較明确了，應該是具有獨立法律地位的，相對獨立于司法行政機關的，具體負責社區矯正工作實施的執行機關，我們可以把他看成是司法行政機關的直屬機構。

但是，這個認識經曆了一個逐漸深化的過程：最早認為是内設機構，《社區矯正實施辦法》當中的稱謂都是司法行政機關社區矯正機構，二者從未分開書寫的，從未直接稱為社區矯正機構。司法行政機關社區矯正機構在那個時候僅僅是一個内設的科室、處室，起到了組織、管理的功能，盡管有地方改名叫“社區矯正局”，但僅僅隻是改名，不是執行層面的社區矯正機構，即使在縣一級，也不具體執行社區矯正的各項任務，所以他實體的執法功能是不明顯的，日常監管均由司法所承擔，也是法律所認可的。

在這個過程中，浙江台州考慮到社區矯正隊伍人員緊缺的問題，探索了“隊建制”的方式，在社區矯正科成立社區矯正執法大隊，并挂牌，盡管目前浙江省92%以上的矯正機構都實現了挂牌，但真正實體運作的，隻有台州。這種形式突出了執法工作主體地位，并在鄉鎮層面成立執法中隊，村居層面建立矯正工作站。但這裡有一個問題，即執法中隊與司法所之前是什麼關系？當時執法大隊沒有編制，但為了使社區矯正工作能夠專職化、實體化運作，當地選擇抽調司法所的精兵強将，幾個司法所的工作人員就組建成立一個執法中隊，不過這樣對司法所的建設是相對不力的，司法所不歸社區矯正機構管，而是歸司法局另外一個部門管，甚至在有些地方，司法所都歸鄉鎮管了，而不作為司法局的派出機構。因為司法所工作條例當中沒有明确規定司法所就是司法局的派出機構，他不像派出所就是公安局的派出機構那麼明确，司法所是比較特殊的主體，不僅歸司法局管，還歸當地的政府管，承擔當地政府的重點工作，所以說他不夠專職也是情有可原。

到現在發展成獨立的機構，具有社區矯正執法主體的社區矯正管理局應當具備以下條件：第一，成立獲法定機關批準，這裡的法定機關是指編辦的批準；第二，已由法律确定了職責權限；第三，有法定行政編制并按編制配備了人員；第四，有獨立的行政經費；第五，有辦公地點和必要的辦公條件；第六，通過公開的方式宣告成立。其實現在第二、第四、第五個條件都已經實現了，《矯正法》《矯正法實施辦法》對我們的職責、權限已經做了規定，各地經費也基本得到保障，辦公地點和辦公條件在也不成問題。最關鍵的兩個：一是法定行政編制指的是機構是一個什麼樣的編制，機構編制确定之後才能确定配備多少人員。法定機關批準其實不是很難，但是編辦批準也有各種不一樣的做法，有的地方增加了編制，有的地方是編制内部調劑，例如安徽南谯區明确規定将原内設機構社區矯正大隊更名為區社區矯正局，加挂區社區矯正大隊牌子，調整為區司法局直屬行政機構，明确在核定的政法專編中調劑3名編制，設局長（大隊長）1名，副局長（副大隊長）1名。再來看其他地方的，例如山西晉城，他是直接挂牌，其他什麼都沒變，甚至不具有獨立的法律地位，對外不能夠獨立行文，還隻能以司法局的名義來發文。再來看一下山東臨沭縣的批複，明确核定編制6人，所需編制在内部調劑，還設立中隊，每個中隊配備3-4個人，也都是内部調劑，這在我們機構改革已經完成，内部編制緊缺的情況下，能夠實現内部調劑已經是很不容易了，增加新的編制是非常困難的。另外，湖南常德市安鄉縣也核定了編制（僅是某作者文章中說法，不能證實真實性）。值得一提的是，即使是司法局的直屬機構，人事和财務肯定還是司法局管理的，隻是說我們的職權相對獨立，我們可以對外行文，不意味着我們要完全獨立。

針對我剛剛分享的現象和各地的設置情況，可謂是亂象叢生，第一，社區矯正機構到底是實施“隊建制”還是什麼？有些地方非常迷信和推崇“隊建制”，覺得“隊建制”才是能夠實現機構，我覺得這在理解上存在偏差，隊建制确實能夠讓隊伍更加專職化，但其實社區矯正工作是一個綜合性的工作，他除了監督管理還有教育幫扶，而“隊建制”僅是一種執法，拿行政執法領域來做比較，行政執法領域目前都成立了行政執法局，像浙江省叫綜合行政執法局，有的地方叫城市管理綜合行政執法局，行政執法局裡又成立了行政執法大隊，并明确是其内設機構，隻能以行政執法局的名義對外行使職權，我覺得社區矯正機構也可以借鑒這種模式，對于名稱我個人還是偏向用社區矯正局或者社區矯正管理局，那我們為了加強内部的專職化，我們可以用“隊建制”的方式來加強執法，但我們還有一些其他的工作，比如專業化的教育幫扶活動，可以借助社會力量來進行。全國一半以上的省份都制定了具體的實施細則，有的省份在細則中明确規定“社區矯正機構采用隊建制管理模式的，本細則規定的司法所職責可以由社區矯正中隊負責實施”， 此處的隊建制管理模式以及社區矯正中隊的設置是否符合《社區矯正法》的本意和初衷？第二，有的省份的實施細則規定了一個社區矯正日常機構，指社區矯正機構的派出機構和受縣級社區矯正機構委托承擔社區矯正相關工作的司法所等。此處“社區矯正機構的派出機構”具體是指什麼不得而知，有可能是指“隊建制”中的執法中隊，那執法中隊與司法所的關系到底是什麼？人員和工作職責如何分配？有的司法所社區矯正對象确實很少，都由司法所來承擔，确實是不合适。

（三）社區矯正機構履職行為的性質之考

首先社區矯正是一個刑事執行活動，擁有對法院刑事判決、裁定的執行權，這是一個刑事執行權，有人會問它既然是刑事執行權那是否意味着它就不是行政權了？我們說，不是這樣的，關鍵是執行權的本質如何？我們說司法權擁有裁判性、中立性、被動性三大特性，而行政權擁有主動性，這是原浙江大學法學院院長，現複旦大學法學院院長孫笑俠教授在1999年寫的關于司法權與行政權區分的文章中指出的，我覺得我們的執行絕對不是中立、裁判、被動的，我們的執行是主動而為的，依據法院判決、裁定，以及《刑法》《刑事訴訟法》《社區矯正法》等法律上的規定，對社區矯正對象基本義務的執行。所以刑事執行權首先不是司法權，本質上是一種行政權，但它不是一般的行政權，它是在整個刑事司法活動當中的最後一個環節，刑事偵查，刑事審判，最後才是刑事執行，它離不開前面的司法活動，所以應該是司法行政權。有人會問，既然是行政權為什麼不能夠申請複議提起訴訟？即社區矯正對象為什麼不能夠對矯正機構實施的警告、訓誡申請複議和行政訴訟？因為，這不是一般的行政權，司法審查是有限的，對社區矯正機構工作監督的職權是歸檢察院，《社區矯正法》也明确規定由人民檢察院負責監督，所以檢察院既監督我們有沒有濫用職權、玩忽職守，也監督我們是否依法行使職權，以上是對社區矯正機構行為性質的分析，一定注意不是行政執行是刑事執行，也并不是所有行政行為都能夠被訴訟，它具有排除範圍。

但社區矯正機構履職行為之中的有一個行為是例外情形，就是調查評估，我認為調查評估在性質上是屬于刑事司法行為，它是司法機關為了正确量刑裁判而委托社區矯正機構，對被告人的社會危險性和對所居住社區的影響進行的調查評估，它是訴訟過程中的委托行為。矯正對象不能因為對調查評估結果不服而向法院提起訴訟，裁判文書網上有兩個案例已經予以佐證了，一是“楊××訴司法局錯誤出具社會調查報告要求賠償案”和“朱××訴某司法局某司法所要求确認審前社會調查違法無效案”，法院均以“調查評估行為屬于刑事訴訟法授權實施的刑事司法行為，該訴訟請求不屬行政訴訟的受案範圍，不予立案”而終結。那社區矯正機構工作人員在調查評估過程中什麼時候會承擔風險呢？實際上就是工作人員有無受人之托做出不真實的評估意見，有沒有受賄等等，如果在這些方面出現問題，那檢察院是要對矯正機構工作人員進行監督檢察的，但是調查評估是不屬于行政訴訟的立案範圍，法院不予立案。所以調查評估也不屬于真正的刑事執行權的内容。調查評估目前僅僅是作為一個法院的參考，最後要不要采納還是由社區矯正決定機關來決定的。

（四）社區矯正機構刑事執行權之辯

那麼刑事執行權的内容到底有哪些？當我想到刑事執行權我就首先想到監獄的職權，監獄是刑罰執行機關大家都沒有疑問，但是監獄的刑罰執行裡面又有廣義和狹義的區分，《監獄法》第三章專章規定了刑罰的執行，包含收監、監外執行、申訴控告的處理、提請減刑假釋、釋放安置等等，此外還包含了獄政管理、對罪犯的教育、獄内偵查。如我剛才所說，執行權本質上是行政權，獄政管理的内容從法律關系的層面來說，更多的是行政法律關系，因此我認為，除了獄内偵查行為外，其餘都屬于刑事執行權的内容。

而《矯正法》中對社區矯正機構的職權規定為：監督管理和教育幫扶。其實我注意到，在原本的草案中規定的職責是監督管理等，并沒有教育幫扶，那社區矯正機構執法究竟是在執什麼法？教育幫扶屬不屬于執法活動？這是一直存在疑問的，曾經也有規定非執法活動可以購買服務，即教育幫扶内容是可以政府購買服務的，但在現在，從《社區矯正法》的制度設計角度來說，例如教育幫扶中的開展警示教育，是不可以購買服務的，這個活動當然是屬于執法活動，教育幫扶也是為了更好的監督管理，而且監督管理與教育幫扶這兩大任務都是建立在對刑事判決、裁定執行的基礎之上的。但是目前，因為社區矯正機構不配備人民警察，所以公安機關分擔了限制人身自由的強制措施權、因違反監督管理規定的治安管理處罰權和追逃權等。所以社區矯正機構在執什麼法籠統來說是監督管理與教育幫扶，具體來說是《矯正法》實施辦法中專門條文規定的社區矯正的衆多職權行為。有一句話叫有權必有責，失職必追究，因此，一個完整的職權，應該是名、權、責相統一的，名是指社區矯正機構，社區矯正機構要有獨立的法律地位，若機構不配備、人員不充足，給過多的權，追責又那麼嚴，是不合理的。

接下來，進一步辨析一下社區矯正機構的刑事執行權到底應該是什麼樣的？現在實務部門經常在提的是矯正機構的懲戒權不足，目前矯正機構能賦予的懲戒隻有訓誡、警告、提請治安管理處罰，最嚴厲的就是提請收監執行，我借用王利榮教授的觀點來說明：“一個未進行管理的機構（公安機關）行使處罰權的根據何在，抽空強制措施的職能有無權力效能。”這裡行使處罰權主要是指行使治安管理處罰權，此處不是指公安機關直接對社區矯正對象提請治安管理處罰，而是我們社區矯正機構因為社區矯正對象違反監督管理的規定提請公安機關行使治安管理處罰的行為。王利榮教授亦認為應歸并執行權，改變雙主體執行模式，聯通管理與懲戒，社區矯正部門才能有效承擔督導（觀察、引導、幹預和不得已時懲戒）和幫扶的職責。我們以此為例認為，公安機關對矯正對象違反監督管理規定而行使處罰權是一種權利的越界，而對矯正機構而言是執法的盲區。我們先來看提請治安管理處罰的依據，是《治安管理處罰法》第60條第4項，“有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款：……（四）被依法執行管制、剝奪政治權利或者在緩刑、保外就醫等監外執行中的罪犯或者被依法采取刑事強制措施的人，有違反法律、行政法規和國務院有關部門的監督管理規定的行為。”公安機關是以此來性質治安管理處罰權的，實務中所指的提請治安管理處罰主要是指治安拘留，公安機關做出的治安處罰是一個具體行政行為，屬于行政複議和行政訴訟的受案範圍，有被申請複議和提起訴訟的風險。所以，公安機關一定會對社區矯正機構提交的建議書和相關證據進行嚴格審查，方作出治安處罰決定。因對拘留的證據标準認知不統一，社區矯正部門很難預知自己提出的治安處罰請求是否能被公安機關認可。首先，若被公安機關否決治安處罰請求，社區矯正機構執法者不僅感覺有失顔面，更會削弱行刑的權威性。其次，公安機關作為一個行政機關審查另一行政機關（社區矯正機構）提出的建議書和相關證據，有待學理的拷問。根據以上分析我認為，社區矯正機構的刑事執行權，應當是一個包含監管、教育、幫扶以及不得已時懲戒的完整的刑事執行權。賦予不服從監管時的懲戒權和強制權是履行教育幫扶職能的必要後盾，也是彰顯刑事執行的強制性和執法嚴肅性。這種懲戒權和強制權不同于監獄行刑就是兌現懲罰（剝奪人身自由就是最大的懲罰），不代表需要對社區矯正對象采取24小時無間斷和無縫隙的嚴格管控。

（五）社區矯正機構刑事執行權重新配置之思

第一是取消提請公安機關治安處罰建議權，第二是創設本土化中間制裁措施，例如電子腕帶、家庭監禁、短期監禁。

（六）社區矯正中心的功能定位

因為《矯正法》對矯正中心的功能沒有做任何規定，部分觀點認為其為一個場所，但其究竟為工作平台（場所）還是實體機構有待讨論。若作為實體機構究竟是輔助機構還是服務機構還是執法機構？首先對于是否是輔助機構而言，矯正中心經過這些年的更新換代之後，其功能已經非常完善了，對于是否服務機構而言，有些地方為了增設編制建立了“社區矯正服務中心”，對于是否是執法機構而言，我認為可以這麼理解，由于出具的材料裡蓋章的名稱是“社區矯正中心”，因此法院的判決中也稱之為“社區矯正中心”，作為實體機構來對社區矯正對象進行警告等。例如湖南省嶽陽市平江縣規定“平江縣社區矯正中心系平江縣司法局二級機構，設執法大隊1個，與局機關社區矯正管理股合署辦公核定政法專項編制18名……”，又如四川甘德縣專門成立了社區矯正中心，是一個挂牌運行的實體機構，隸屬司法局，實行主任負責制。因此我們認為，社區矯正中心與社區矯正機構在職責和職能上是具有高度的契合性的。

（七）社區矯正機構與司法所的委托關系

《矯正法》第9條第2款明确規定，“司法所根據社區矯正機構的委托，承擔社區矯正相關工作。”第一個問題，實務中，由于矯正機構人員不足等情況，将大量工作事項委托給司法所的行為是否可行？我認為，應當對“可以委托”的事項做一定的限制，且受委托的司法所也應當具備一定的條件。容易發生脫漏管的監督管理活動，比如請假外出、遷居、禁止令執行、佩戴電子手環的确定、獎懲、脫管對象查找等事項，不應當委托；而一些日常報到、實地查訪、矯正方案制定與動态管理，日常考核這些日常的監督管理活動和教育幫扶活動則可以委托。關于哪些活動可以委托，其實《矯正法實施辦法》中已經給出了一定的框架，大概有14條，是司法所可以接受委托的事項。行政委托是行政法上非常重要的理論問題，行政委托要有法律依據，而行政授權是法律直接明确規定的職權，所以對哪些事項是可以委托的已經明确。第二個問題，是否所有司法所都要接受委托呢？有的司法所由于工作條件差，且矯正對象不多，委托此類司法所對社區矯正工作是很不利的。因此，不是所有司法所都要接受委托，受委托司法所應具備的條件有：第一，司法所要有一定辦公場地和辦公條件，如具備日常報到、談話訓誡的場所，具備電腦、打印機、報到儀等基本辦公設備。第二，司法所根據社區矯正對象的數量應當配備專職從事社區矯正工作的國家機關工作人員和社區矯正專職社會工作者。委托應當以書面形式作出，而且受委托的司法所一定要以社區矯正機構的名義對社區矯正對象進行監督管理和教育幫扶，法律後果也是由社區矯正機構來承擔的，但司法所工作人員在工作過程中濫用職權、玩忽職守，還是要個人來承擔責任。

最後還有一些需要進一步思考的問題，第一是委托是否需要簽訂委托書面協議？應當簽訂，新的《行政處罰法》中也規定，行政委托必須簽訂書面協議，且是需要公開，這也是執法公開的要求；第二是一事一委托，還是一攬子委托？應當一攬子委托；第三是司法所能否拒絕委托？司法所不能拒絕委托；第四是委托是否需要公開？應當公開。

（八）隊伍建設現狀

第一是社區矯正機構工作人員編制緊張，非專職化、職業化，故輪崗較頻繁，留不住實務專家；第二是社區矯正專職社會工作者隊伍有數量保證（1:20），但是也存在專人不專職、待遇偏低、職業發展空間有限的問題；第三社區矯正專業是非國控專業，專業人才無法直接進入社區矯正崗位。我國雖然已經有社區矯正本科專業了，但是中央司法警官學院目前為止還未招生，上海政法學院今年有第一年畢業生，但大部分考研或者考取其他崗位公務員，浙江警官職業學院由于是專科不能直接考公務員，因此95%的學生都去進一步專升本了，培養了社區矯正專業人才卻進不了這支隊伍，其實這是一種人才的浪費。

但是專職社會工作者的數量是有保證的，例如浙江省，參照專職禁毒社會工作者隊伍建設模式，按照在冊社區服刑人員一定的比例配備社區矯正社會工作者，實行員額管理，1:20。例如河南省印發了《關于進一步加強社區矯正專職社會工作者隊伍建設的指導意見》，按列管數設立四個配置等級，分别配備6-12名，建立一級、二級、三級專職社工崗。例如江蘇省建立社區矯正刑事執行警務輔助人員隊伍，由公安機關公開招錄後，交由司法局管理使用和考核評價。

五、社區矯正執法标準不統一

（一）執法标準不統一的原因分析

執法不統一有兩個原因，其一是《矯正法》中存在大量不确定的法律概念，其二是《社區矯正法實施辦法》中的授權性條款（第33條）影響了考核獎懲尺度的統一。

（二）執法标準不統一的表現

1.關于“處理家庭或工作重要事務”的理解

矯正工作人員要根據自己的生活經曆體驗、知識結構、心理素質、善惡觀念等内在因素以及重點時段社會環境等外部因素來确定社區矯正對象請假的事由是否屬于“處理家庭或工作重要事務”，是否屬于“确需正常的工作和生活需要”。還有例如《矯正法》中存在許多的“根據需要”，“根據需要”就變成“不需要”，矯正機構建立不起來，很大原因就是因為存在“根據需要”這種模糊性的規定。關于“處理家庭或工作重要事務”這個不确定法律概念，在各個省的實施細則中都各不相同，有的做了細化，有的未做調整，例如河南增加了“等需要本人到場的事項”，北京、上海、甘肅、甯夏、湖南、廣東、安徽、四川等地的規定都不同，由此可見光就社區矯正對象的請假問題，各地的處遇都不一樣。

2.“确因正常工作和生活需要經常性跨市縣活動”的理解

目前幾乎沒有省份對其實質性内容進行細化，僅僅在事項審批程序、跨市縣活動範圍、相關證明材料等方面作了進一步細化。我院徐祖華院長提出如何理解“确因正常工作和生活需要經常性跨市縣活動”，應當從必需性、持續性、穩定性三個要素來思考。

3.關于《社區矯正法實施辦法》第33條的“授權性條款”

在《社區矯正法實施辦法》第33條中有一個規定是，由社區矯正機構自己根據有關法律法規、部門規章和其他規範性文件，建立内容全面、程序合理、易于操作的社區矯正對象考核獎懲制度。因而，有的省份規定了詳細的分類考核；有的省份采用了類似監獄的計分制考核；有的省份則是和矯正法實施辦法相同的寬泛的考核。考核對社區矯正對象是十分相關的，考核的結果是作為分類管理的依據，作為處遇以及最後提請收監執行的基礎。所以各地對社區矯正對象的考核要求也不盡相同，考核的内容越多，社區矯正對象受約束就越多，所以社區矯正對象違反監督管理規定的風險也會增加。

4.關于“違反信息化監管規定的處罰”規定的不一緻

上海和安徽的實施細則規定：“應當使用電子定位裝置的社區矯正對象，拒絕使用、未按要求使用或者故意損毀定位裝置的，社區矯正機構應當提請公安機關給予治安管理處罰；情節嚴重的，依法提請收監執行”。而浙江省在《社區矯正信息化監管規定》中對上述行為違反信息化監管規定僅給予警告。以上現象對法治統一性是相違背的。

5.關于“提請公安機關治安管理處罰”的适用條件

《社區矯正法實施辦法》中十分籠統，沒有細化，那到底哪些是違反監督管理規定應當提請治安管理處罰呢？《社區矯正法實施辦法》沒有列舉，《中華人民共和國治安管理處罰法》中也沒有法條可以援引。目前僅有湖南省有做出細化，這造成省與省之間執法的不統一。

6.關于“分級分類管理”規定的不一緻

十一個省市裡對分級分類的規定各不相同，甚至有些省份并未厘清“分級”與“分類”，由此說明，各個省份的《實施細則》質量堪憂，這也與其出台的規範與程序有關，因為這類細則我們稱之為司法規範性文件，僅需兩高兩廳的會簽就可以出台，許多用語上均不規範。

六、監管無力 教育缺能

（一）原因分析

第一，賦予社區矯正機構的懲戒權有限；第二，社區矯正隊伍數量上配備不足；第三，社區矯正隊伍質量上專業化、職業化程度不高。

（二）實現路徑

第一，借力科技，研發智慧矯正産品，加強智慧監管，精準矯治；

第二，中央層面制定統一的考核獎懲制度，統一執法；

第三，吸納、培養、留住優秀的矯正專業人才，穩定隊伍；

第四，根據犯罪類型或犯因性需求制定個性化矯正方案，提高矯正質量；最後，應當推行社區矯正機構工作人員執法資格證書制度，建立一支具備刑事執行法律素養、矯正專業技能、精通各項政策又訓練有素的社區矯正官隊伍，是落實《社區矯正法》，推進高素質社區矯正工作隊伍建設的最佳路徑。

作者簡介：

鄭豔

鄭豔，浙江警官職業學院應用法律系教授，省級專業帶頭人，院級教學名師培養對象，社區矯正專業負責人。獲校優秀教師、優秀科研工作者榮譽稱号。獲個人三等功一次，個人嘉獎多次。長期從事社區矯正的教學與科研工作，為校内學生講授《社區矯正基礎理論》課程，為社區矯正工作人員主講《社區矯正執法規範化與風險防控》、《社區矯正社會調查評估的理論與實踐》、《我國社區矯正工作的最新發展與立法進程》、《社區矯正法的立法精神與基層适應》、《社區矯正工作人員法律責任與風險防控》等課題，深受實務部門的歡迎。主持省部級課題2項、廳局級課題5項，接受司法部、省司法廳以及各地市司法局委托，承擔了十多項行業服務課題，發表學術論文20餘篇，編著的《社區矯正工作人員警示教育讀本》成為我省及其他省市開展警示教育的教材。主持浙江地方研究院委托課題成果《打通社區矯正立法“最後一公裡”需要重點解決機構設置和隊伍建設問題》獲副省長批示。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!