2022年2月10日，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區住宅區建設現場（無人機照片）。圖/新華社

超大、特大城市郊區的新城功能再次被提及。

近日，國家發改委官網發布的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》中提到，要促進超大特大城市優化發展。“中心城區人口密度高且人口持續流入的超大特大城市要有序實施功能疏解。高質量高标準推進國家級新區建設，完善郊區新城功能，推動組團式發展。”

過去兩年，随着人口和産業向郊區的不斷導入，超大、特大城市的郊區化發展現象日益明顯。

這是新時期中國新型城鎮化過程中的一個新變化。

将人才往新城引

從2017年開始，西安、杭州、天津等城市開啟了對人才資源的競争。

随後，落戶門檻也逐漸降低，城區常住人口在500萬以上的超大特大城市，加速了“取消落戶限制”的步伐。

2021年年底，上海公布了新的落戶政策。 根據這個政策，在五個新城和自貿區新片區就業的上海市應屆研究生畢業生符合基本條件可直接落戶。 其中，“五個新城”指的是嘉定、青浦、松江、奉賢、南彙等5個郊區新城，自貿區新片區指的是上海自貿區臨港新片區。

我國超大、特大城市人口的分布特點是中心城區的人口集中度非常高。這種中心城區人口密度容易導緻擁堵、空氣污染等大城市病。

起步于2015年的城市功能疏解，一個重要目标就是解決“大城市病”。

疏解導緻了人口的外流，但另一方面，人才尤其是高端人才，又是城市不可或缺的發展手段。

怎麼辦？區分中心城區和新區城郊，實行差異化落戶，是近兩年來一些城市的新做法，這也是我國新型城鎮化進程中城市管理政策往精細化方向轉變的體現。

2020年2月，南京市在《關于進一步推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》中明确，全面放寬浦口、六合、溧水、高淳區城鎮地區落戶限制，持有上述四區居住證、繳納城鎮職工社會保險6個月以上的人員，可以辦理落戶。這被認為是南京開始為郊區新城定向“招人”。

同年底，廣州則率先在重點城市中“破冰”，提出在白雲區、黃埔區、花都區、番禺區、南沙區、從化區和增城區7個非中心城區實施差别化落戶政策，隻需滿足大專或技校學曆，社保滿一年，年齡在28歲及以下就能落戶。

廣州的這一政策效果非常明顯。

數據顯示，2021年，廣州市有7個區的常住人口數量為正增長，增量位居前列的分别是前述的番禺區（14.57萬）、增城區（5.85萬）、花都區（5.84萬）、南沙區（5.14萬）。而中心城區的荔灣區（-11.2萬）、天河區（-1.24萬）為負增長。

而按照上海市的2025目标，五個新城常住人口總規模達到360萬左右，目前，這五大新城的常住人口僅為220多萬。

據不完全統計，2021年以來，南京、廣州、上海、杭州、青島等大城市均相繼出台地方政策，區分中心城區和新城城郊等區域，在新城等郊區區域完全放開或有限放開了落戶限制。

這些城市的破冰，無疑會引發更大規模的特大、超大城市“郊區化進程”。

産業導入到郊區

如何把人留住才是真正的難題。

早些年，我國的一些大城市也提出過建設衛星城的設想，後來，這些衛星城因為缺少産業支撐，淪為“睡城”“空城”，效果并不理想。

而這一次的特大、超大城市郊區發展現象，顯然不同于此前的發展模式，而是注重将人才和産業導入同步進行。

以上海為例，上海的新城曆來是上海城市空間結構的重要組成，總體經曆了從衛星城、郊區新城到綜合性節點城市的定位演變，不再是簡單承接中心城人口和功能疏解。

所謂“獨立的綜合性節點城市”，其中的“獨立”是指上海的這五個新城不再是衛星城和郊區新城的定位，而是要集聚100萬左右常住人口，形成功能完備、能夠自給自足的獨立城市功能，既包括産業、交通、居住、公共服務等基本功能，也要凸顯各新城的特色功能。

按照時任上海市副市長、上海市新城規劃建設推進協調領導小組副組長湯志平的解釋，這五個新城是立足長三角視野，與長三角城市群其餘40多個城市一樣，建成現代化的大城市和長三角的增長極，與中心城區一起，率先形成上海都市圈“核心内圈”。

為了讓吸引來的人才能夠留住，上海為這些新城做了特殊的産業定位安排，在新城建設中強化産業支撐，打造“一城一名園”，聚焦産業鍊價值鍊關鍵環節，以特色品牌園區為關鍵抓手，加快引進功能型機構、高能級項目、重大平台和龍頭型企業，打造相關産業的區域控制中心。

2021年通過的《廣州市産業地圖》也将564個産業地塊聚集在非中心城區，其中，花都區、南沙區、番禺區産業地塊面積最大，三個區産業地塊面積合計占全市産業地塊總面積的六成。中心四區（越秀區、海珠區、荔灣區、天河區）産業地塊合計87個，僅占全市産業地塊總數量的15.4%。

2022年2月23日，位于北京市通州區的北京城市副中心站綜合交通樞紐工程建設現場。圖/新華社

我國最早進行郊區化布局的超大、特大城市，其實是北京。

早在2017年的城市總體規劃中，就已經提出重點引導非首都功能及城區人口向“一副多點”地區轉移。

“一副”，就是北京城市副中心，重點承接北京城區的非首都功能。多點，就是多個新城，包括昌平、順義、房山、亦莊、大興等。

《北京市2022年度建設用地供應計劃》顯示，在城市副中心和多點地區安排全市70%左右的産業用地，進一步提高産業用地的集聚度，支持壯大高精尖産業集聚勢能。同時，在北京的積分落戶政策中，在非中心城區職住的人将獲得積分落戶的相關加分。

從衛星城到新城

這種人才和産業向郊區導入的現象，反映了中國超大、特大城市在城市群、都市圈框架下發展思路的變化。

2020年，在《國家中長期經濟社會發展戰略若幹重大問題》中指出，“要建設一批産城融合、職住平衡、生态宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，逐步解決中心城區人口和功能過密問題”。

該文在分析這一改變背後的原因時指出，産業和人口向優勢區域集中是客觀經濟規律，但城市單體規模不能無限擴張。

長期來看，全國城市都要根據實際合理控制人口密度，大城市人口平均密度要有控制标準。郊區化無疑是降低中心城區人口和産業密度的有效辦法。

2021年3月8日的國務院新聞發布會上，國家發展改革委黨組成員、副主任胡祖才在講述我國城鎮化道路的長遠規劃時，透露了對郊區新城的期望：有序疏解非核心功能，引導過度集中的資源要素逐步有序轉移，合理降低中心城區開發強度和人口密度；與周邊中小城市、郊區新城等聯動發展，通過推進交通一體化，培育發展一批現代化都市圈。

這種超大、特大城市的郊區化發展趨勢非常明顯。

也就是說，産業和人口向超大、特大城市集中是客觀經濟規律，但部分超大城市中心城區人口密度過大、抗風險能力不強等問題日益暴露，尤其是在新冠疫情發生後尤為突出，因此，中心城區的人口和産業向郊區新城轉移是趨勢。

當然，超大、特大城市的郊區發展是有前置條件的，即要做到“産城融合”“職住平衡”“生态宜居”“交通便利”。

隻有滿足這些條件的郊區新城，才能與中心城區一起構建“多中心”的發展格局。有産無城的工業園或有城無産的“睡城”、交通不便利的偏遠小城，則會面臨發展制約。

這些超大、特大城市實施的差别化經濟管理與社會管理政策，其實不僅僅是在給郊區新城“開小竈”，更重要的是實現郊區新城裡的人才和産業間的良性循環。

文 | 謝良兵（标準排名城市研究院院長）

編輯 | 查志遠

校對 | 趙琳

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