全面推進雙重預防機制建設

健全風險防範化解機制

■ 李爽

《中華人民共和國安全生産法》（以下簡稱《安法》）此次修改貫徹了近年來關于安全生産工作的一系列重要指示批示精神，體現了新時代安全生産工作的需要。此次《安法》的一個重要修改，就是突出了從源頭上防範化解安全風險的要求，将安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防機制（以下簡稱雙重預防機制）建設要求納入生産經營單位的安全生産法定職責。

《安法》針對防範化解安全風險修改的亮點

衆所周知，雙重預防機制是于2015年底提出的一項重要安全管理創新，自提出以來得到了從中央到地方各級政府及各有關部門的認真貫徹，在諸多行業、企業中得到了廣泛的落地推廣，取得了顯著的社會和經濟效益。《安法》将其作為落實企業安全主體責任，健全風險防範化解機制的重要方法。從防範化解安全風險的角度來看，此次《安法》修改的亮點主要體現在以下幾個方面：

體現标本兼治的思想，強調對風險的管控。《安法》第三條增加“從源頭上防範化解重大安全風險”的要求，通過對風險管控，掌握安全生産的主動權。在具體要求上，如第二十五條在生産經營單位安全生産管理機構以及安全生産管理人員的職責中，增加了“組織開展危險源辨識和評估”的要求；第四十一條增加了第一款：“生産經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應的管控措施”等，都體現了《安法》對風險管控的重視，推動我國安全生産工作從管隐患向管風險邁進。

強化生産經營單位主體責任落實，推動雙重預防機制的建設和運行。企業通過雙重預防機制，可以将抽象的安全生産主體責任落實到每一個部門、人員的日常安全生産工作之中，以此為基礎建立健全全員安全生産責任制。為此，《安法》不但在第四條中将“構建安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防機制，健全風險防範化解機制”納入生産經營單位的安全生産職責，而且将其列為生産經營單位的主要負責人主要職責之一。對應在罰則中，《安法》也将不建立雙重預防機制納入應予以處罰的情形。

重視重大風險的防控和重大隐患的治理。重大風險和重大隐患是生産經營單位安全管理的重點，也是防範遏制重特大事故發生的關鍵。《安法》在原有對重大隐患重視的基礎上，進一步提出了要求，如第四十一條第二款強調生産安全事故隐患排查治理制度要“落實”，并增加了“重大事故隐患排查治理情況應當及時向負有安全生産監督管理職責的部門和職工大會或者職工代表大會報告”的要求；第七十四條增加第二款：“因安全生産違法行為造成重大事故隐患或者導緻重大事故，緻使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，人民檢察院可以根據民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定提起公益訴訟”；在第一百零一條中增加了對重大危險源進行定期檢測、告知應急措施等要求；在第一百一十八條第二款中增加了“制定相關行業、領域重大危險源的辨識标準”的要求。這些修改體現出《安法》遏制重特大事故的決心。

充分發揮安全監管作用，重視各部門之間溝通和協調的作用。負有安全監管職責的部門是我國安全治理體系的重要參與方，對于提高安全治理效能具有重要作用。《安法》強調了“三個必須”原則，明确了部分部門職責，要求各方形成合力，避免多龍治水的問題，如第八條新增了兩款要求：“各級人民政府應當加強安全生産基礎設施建設和安全生産監管能力建設，所需經費列入本級預算”；“縣級以上地方各級人民政府應當組織有關部門建立完善安全風險評估與論證機制，按照安全風險管控要求，進行産業規劃和空間布局，并對位置相鄰、行業相近、業态相似的生産經營單位實施重大安全風險聯防聯控”；第十條第三款增加“負有安全生産監督管理職責的部門應當相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用，依法加強安全生産監督管理工作”的要求。

強調信息化在安全管理和監管中的作用，推動安全治理能力提升。信息化是未來安全管理和監管的必然發展方向，是防範化解安全風險的重要手段。如《安法》在第四條中就将加強信息化建設納入生産經營單位的職責之中，并在罰則中将“關閉、破壞直接關系生産安全的監控、報警、防護、救生設備、設施，或者篡改、隐瞞、銷毀其相關數據、信息”行為納入處罰範圍；第四十條第二款中要求地方人民政府應急管理部門和有關部門在生産經營單位上報本單位重大危險源及有關安全措施、應急措施後，“應當通過相關信息系統實現信息共享”；第四十一條第三款，要求縣級以上地方各級人民政府負有安全生産監督管理職責的部門在發現重大事故隐患後，應當将其納入相關信息系統；第七十九條第二款在國務院有關部門和縣級以上地方人民政府建立生産安全事故應急救援信息系統的基礎上，增加“實現互聯互通、信息共享，通過推行網上安全信息采集、安全監管和監測預警，提升監管的精準化、智能化水平”的要求。

生産經營單位和政府監管部門

貫徹《安法》的要點

雖然近年來我國雙重預防機制建設取得了大量的成果，尤其是煤炭行業的雙重預防機制建設更是走在了各高危行業的前列，但在企業實際建設和運行中仍存在各種問題，并沒有充分發揮其有效防範化解安全風險的作用。為推動生産經營單位雙重預防機制的建設和運行，健全風險防範化解機制，生産經營單位和政府監管部門在《安法》的貫徹中，應注意以下幾方面的要點：

生産經營單位要重視對雙重預防機制的學習和宣貫，建立完善雙重預防機制。雙重預防機制自提出以來，随着理論研究的深入和企業實踐的開展，其内涵、邏輯和方式方法等都在不斷完善。一些即使建設了雙重預防機制的生産經營單位對其理解也往往存在偏差，導緻風險和隐患兩張皮、機制和運行兩張皮的現象在一定程度存在，尚未開展雙重預防機制建設的生産經營單位對其理解就更加不足。因而在《安法》宣貫工作中，生産經營單位應将其作為一個重要内容進行重點學習和宣貫，并不斷完善和建立雙重預防機制。

生産經營單位應重視信息化建設，全面推進雙重預防機制落地運行。無論是《安法》的要求，還是雙重預防機制建設本身，都需要信息化的支持，然而當前很多生産經營單位并沒有建設對應的雙重預防信息系統，即使建設有系統的單位也常存在不使用的情況。因此，生産經營單位應根據《安法》要求，全面梳理現有的信息資源，采用技術和管理并重的方法，推動信息系統落地運行。

政府負有安全監管部職責的部門應推動雙重預防機制理論與實踐研究，制定相關标準和規範。《安法》對所有生産經營單位提出了雙重預防機制建設的要求，但不同行業、不同規模單位的情況差别很大，為了确保生産經營單位雙重預防機制建設的科學性和規範性，理論研究和實踐經驗總結必不可少。政府安全監管部門應指導科研單位和示範企業開展研究，并盡快開展相關标準、規範的編制工作，使各生産經營單位能夠有章可循。

政府負有安全監管職責的部門應積極引導生産經營單位開展雙重預防機制，并将其納入監管執法内容。當前生産經營單位安全生産主體責任的落實還離不開政府安全監管部門的督促。一些涉危行業的監管部門将雙重預防機制納入監管執法工作，收到了明顯的效果。未來，政府安全監管部門應根據相關标準和規範，建立針對雙重預防機制建設和運行情況的監管清單。

政府負有安全監管職責的部門應積極利用現代信息技術，創新安全監管方式方法。指出，要适應科技信息化發展大勢，以信息化推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力。按照《安法》的要求，未來政府負有安全監管職責的部門應相互協調，建立信息共享的安全監管平台，通過對與安全有關各類數據的全面集成，采用大數據、人工智能等技術，實現煤礦安全監管的精準化和智能化。

要落實安全生産主體責任，建立健全風險防範化解機制，就必須有一個可落地、有效果的安全管理體系整合生産經營單位各項安全生産活動，形成合力。雙重預防機制既提出了風險管控的要求，體現了我國安全管理方法與國際先進思想和方法的接軌，又能夠兼容我國長期以來開展的隐患閉環管理方法，同時将兩者結合成一個有機整體，是具有中國特色的安全管理體系，為我國生産經營單位的安全管理提供了科學的理論指導。此次雙重預防機制進入《安法》是我國安全生産工作的一個裡程碑，對防範化解安全風險具有重要意義。

（作者單位：中國礦業大學）

來源：中國應急管理報 責任編輯：富強

中國應急管理報 新媒體中心 編輯：孟德軒 制圖：尹彥博（實習）

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