美國近期啟動的“印太經濟框架”(IPEF),實質上是一種同中國在地緣經濟領域展開錯位競争的工具,延續了此前曆屆美國政府試圖主導地區發展進程的做法。然而,受國内政治經濟形勢影響,美國在東南亞的投資倡議難以落地實施。地區國家對IPEF的态度較為謹慎,現有的“一帶一路”倡議和RCEP顯然是更優框架。
美國總統拜登5月23日在東京宣布,啟動“印太經濟框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity, IPEF)。該框架聚焦貿易、供應鍊、基礎設施、去碳化、稅收和反腐敗等主要支柱領域,旨在深化美國在印太地區的經濟合作,建立“互聯、清潔、公平、有韌性的經濟”。東盟十個成員國中,印度尼西亞、新加坡、泰國、越南、文萊、馬來西亞、菲律賓七國作為創始成員國加入該框架。
去年下半年以來,拜登政府已在東南亞地區開展了一系列外交活動。今年5月12日至13日在華盛頓舉行的美國-東盟特别峰會上,拜登提出,今年下半年雙邊關系将升級為全面貿易夥伴關系。
IPEF是美國在東南亞地區重樹信譽的重要手段。鑒于中國在東南亞具有強大的經濟影響力,拜登政府試圖利用這一框架重塑地區經濟格局,這實際上延續了此前曆屆美國政府試圖主導該地區發展進程的做法。
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冷戰期間,美國試圖推動東南亞國家與西方國家恢複并擴大貿易往來,加強經濟聯系,從而對抗蘇聯對東南亞地區經濟的幹預。進入21世紀,小布什政府出于反恐需要,對東南亞地區采取了“選擇性介入”政策。美國政府發起了“繁榮東盟計劃”,并提出了“亞太自由貿易區”的概念。到了奧巴馬時代,美國為推進亞太地區“再平衡”,改“選擇性介入”為“全面介入”。2008年,美國宣布加入跨太平洋夥伴關系協定 (TPP) 的談判,并逐漸主導談判進程,以阻止亞洲形成一個将其排除在外的區域貿易集團。但特朗普上台後,推翻了此前曆任美國政府的對華政策,将中國視為“戰略競争對手”,并發起了“藍點網絡”計劃,意圖與“一帶一路”倡議相抗衡。
“藍點網絡”計劃是美國在2019年11月4日舉行的東盟“印太商業論壇”上,與其盟友日本和澳大利亞聯合發起的,旨在“統籌政府、私營部門和民間社會,以開放、包容的姿态将全球基礎設施建設的标準提至高質量、可信賴的程度”。該計劃在提出時便被視為美國用于遏制中國的“印太戰略”的一部分。由于也和基礎設施建設相關,它也被認為是美國版“一帶一路”。
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回顧曆史,可以發現美國在東南亞地區經濟影響力的建構有三大特征:一是傾向于通過發展雙邊關系來應對多邊領域的領導力挑戰;二是傾向于強化聯盟體系,形成“遙控”領導;三是喜歡借用經濟事務來挑起安全焦慮。通過上述手段,美國在東南亞建立起一套獨特的對華競争機制。
2021年拜登入主白宮時,高調宣稱“美國回歸”,淡化特朗普時期的貿易保護主義政策。其東南亞地區推行IPEF,試圖與中國在地緣經濟領域展開錯位競争:一是雖然中國在地區經貿領域處于中堅地位,但美國的IPEF采取了“精細化”競争策略,聚焦數字經濟;二是不和中國投資比數量,而是強調“質量取勝”;三是注重“軟件”輔助,通過設置規則和壁壘自成一體。
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然而,由于IPEF在市場準入上缺乏承諾,東南亞國家普遍對其持謹慎歡迎、靈活參與的态度。此外,随着美國中期選舉臨近,IPEF可能成為美國國内政治鬥争的工具。内部财政問題也限制着美國對東南亞的投資力度:截止2021年底,美國政府債務總額高達30萬億美元。2021年,美國的通貨膨脹率高達7.5%。嚴重的債務危機影響之下,美國隻能将在東南亞的宏偉藍圖束之高閣。例如,美國多次承諾支持東盟的互聯互通建設,然而實際落地的項目數量和投資規模非常有限。
總之,IPEF似乎是針對已然在地區各國落地生根的“一帶一路”倡議提出的替代方案。然而,大多數東南亞國家更傾向于觀望,不太可能旗幟鮮明地抛棄最大貿易夥伴國中國,轉投美國的懷抱。此外,區域全面經濟夥伴關系 (RCEP) 為地區國家提供了比IPEF更具吸引力的貿易合作機會。因此,面對“美國的回歸”,中國應秉持開放包容的态度,繼續與東南亞各國加強外交和經貿往來,特别是在數字經濟和清潔能源等重點領域,充分發揮産業優勢,合作創新,助力地區繁榮發展。
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王麗娜
北京大學區域與國别研究院博士後
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