開題報告：

關于閑置土地處置的體系研究和風險防範

研究背景

作為國民經濟發展的支柱産業，房地産市場經曆了過去幾十年的高速發展後，近些年逐漸回歸理性。尤其在以恒大集團為代表的房地産開發企業債務危機爆發後，房地産市場出現大面積停工潮，資金短缺加上融資難度的增加，導緻大量土地閑置或準閑置，為政府招商引資、銀行貸款、工程款催收等帶來了巨大挑戰。北京德恒（重慶）律師事務所陶于權律師團隊深耕房地産開發、建設工程專業領域二十餘年，在閑置土地的認定、收回和後續處置方面具有較為豐富的執業經驗。通過對過往代理項目的梳理和研究，拟以分期推送方式發布研究成果，以期對房地産開發企業、融資機構、規劃資源主管部門等相關單位在融資決策、土地出讓、收回等環節提供法律支撐。

研究子項

基于上述研究背景，筆者對土地閑置的成因、行政收回及風險防範等進行了系統研究，拟從如下五個維度逐一介紹：

（一）土地閑置的認定及成因分析；

（二）規劃資源部門行政收回閑置土地的程序和客觀障礙；

（三）房地産開發企業土地閑置的風險防範和救濟措施；

（四）銀行等債權人如何化解閑置土地被行政收回的風險；

（五）破産企業閑置土地的處置。

閑置土地項目法律關系圖表

閑置土地處置項目共涉及如下四方主體：

1.土地出讓方：以政府、規資局（國土局）為代表。

2.土地受讓方（債務人）：以項目投資人、開發商及聯建方為代表。

3.債權人：以銀行、施工單位、實際施工人、分包單位、購房者為代表。

4.戰略投資人：包括銀行等資本方、房地産開發企業等品牌方、施工單位為代表。

第一篇：土地閑置的認定及成因分析

土地是不可再生的寶貴資源，珍惜每一寸土地是我國土地政策的根本。我國法律明确規定禁止土地閑置，《土地管理法》第三十八條規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。一年以上未動工建設的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢複耕種。國家征收土地閑置費的目的亦是規範土地市場行為，防止相關權利人因自身原因導緻所取得的土地長期未開發，從而達到促進節約、集約用地的目的。

一、閑置土地的概念

根據《閑置土地處置辦法》第二條規定本辦法所稱閑置土地，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。

已動工開發但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。

據此可以将閑置土地認定标準歸納為以下幾點：

一是國有建設用地使用權人簽訂國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書，并取得開工許可證，在國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定或者規定的動工開發日期滿一年，沒有進行挖基作業，或者挖基作業并未達到規定标準的；

二是已動工開發進行挖基作業，但開發建設用地面積占應動工開發建設用地總面積不足 1/3 的；

三是除去國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費，其他投資額占總投資額不足 25% 的；

四是已動工開發但中途中止開發建設滿一年的。

在《辦法》的附則中還明确，“動工開發”的定義為依法取得施工許可證後，區分需挖深基坑的項目、使用樁基的項目和其他項目，認定标準分别為基坑開挖完畢、打入所有基礎樁以及地基施工完成三分之一。

二、實務中關于土地閑置認定存在的幾個焦點

1、閑置是否存在免責事由

法律在賦予政府征收土地閑置費、收回土地使用權這一強制權力時，設定了一個但書條件，就是企業自身以外的原因造成土地閑置的除外。這一但書條件對相對人來說至關重要，可以這樣說，查清但書條件是否滿足是對閑置土地作出處理最關鍵的事實根據和前提。

《閑置土地處置辦法》第二十一條規定，市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明确；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。

“案例一：河南省焦作市飛天置業有限公司與河南省溫縣國土資源局征繳土地閑置費糾紛上訴案——土地閑置原因的審核

案情簡介：

2012年12月6日，原告焦作飛天置業與被告溫縣國土局簽訂國有建設用地使用權出讓合同一份。合同約定，由被告溫縣國土局将案涉宗地的國有建設用地使用權出讓給原告，出讓年限70年，出讓用途為其他普通商品住房用地，宗地交付時間為2013年6月26日前。原告焦作飛天置業合同項下宗地建設項目應于2013年12月1日之前開工，2016年12月1日之前竣工。

合同簽訂後，原告按期足額付清了宗地全部價款，2013年1月29日領取了該宗地國有土地使用權證。随後原告焦作飛天置業即與工程勘察、設計公司先後簽訂了勘察合同、設計合同。2013年5月21日，原告向被告發出關于接收案涉宗地的函，稱近期準備對案涉宗地進行開發建設，拟在2013年6月10日前接收該宗地，請求被告溫縣國土局協調将該宗地上的青苗、農作物、建（構）築物、墳山及一切臨時建築物清除幹淨，确保具備可以順利開發建設的條件。被告收到該函件後未與原告協調處理此事。

同年12月3日，原告的溫縣項目部辦公室再次向被告發函，要求盡快交付案涉宗地。2014年12月3日，洛陽市公安局洛龍分局在查辦一起非法吸收公衆存款案件過程中，将案涉宗地查封，目前該宗地仍在查封狀态。2016年6月2日，被告溫縣國土局向原告焦作飛天置業發出閑置土地調查通知書，對原告未按出讓合同要求開發利用土地情況、閑置原因等開展調查。

同年7月5日，被告作出溫國土閑認（2016）11号閑置土地認定書，認定原告焦作飛天置業以出讓方式取得的案涉宗地使用權，合同約定2013年7月26日之前開工，但原告取得土地使用權後，未按照合同約定的期限及開發條件進行開發建設，至今該宗地未動工已滿貳年。閑置土地認定書于2016年7月19日郵寄送達原告。2016年9月23日，被告向原告送達了溫國土資閑告（2016）11号閑置土地情況告知書、溫國土資閑聽告（2016）11号閑置土地處置聽證權利告知書。

同年10月13日，被告根據原告的申請組織了聽證會。原告焦作飛天置業提出造成土地閑置的原因，主要是土地未能按合同約定交付和被司法查封等政府行為，且存在地上附着物至今未予清理、村民阻撓進地、宗地實測面積與出讓合同約定面積不符等問題，要求撤銷閑置土地認定書，另行确定開、竣工日期。2016年11月17日，溫縣閑置土地清查處置領導小組對原告焦作飛天置業提出了“收取該宗地土地閑置費，鑒于該宗地目前處于公安機關查封階段，待解除查封後另行研究收回土地使用權”的處置意見。

2017年1月17日，被告溫縣國土局作出溫國土閑置費(2017)2号征繳土地閑置費決定書，認定由于原告自身原因，案涉宗地未動工開發建設已滿一年。根據土地管理法第三十七條、《閑置土地處置辦法》第十四條規定，經報溫縣人民政府常務會議研究批準，對原告閑置土地征繳土地閑置費1700萬元。原告不服提起行政訴訟。

法院判決：

被告作出的溫國土閑置費（2017）2号征繳土地閑置費決定書事實不清，證據不足。《閑置土地處置辦法》第八條規定，有下列情形之一，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料，經審核屬實的，依照本辦法第十二條和第十三條規定處置：“（一）因未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件将土地交付給國有建設用地使用權人，緻使項目不具備動工開發條件的；……（四）因處置土地上相關群衆信訪事項等無法動工開發的。”

本案中，原告焦作飛天置業與被告溫縣國土局于2012年12月6日簽訂出讓合同，約定案涉宗地項下建設項目應于2013年12月1日前動工開發，但至2014年12月3日被洛陽市公安局洛龍分局查封之日，原告未按照出讓合同約定時間動工開發已滿一年的事實存在。原告訴稱造成土地閑置的原因是被告未能按照出讓合同約定交付土地所緻。根據庭審查明，原告焦作飛天置業在出讓合同簽訂後，即按期足額繳納合同價款，并于2013年1月知取了該宗地的土地使用權證。此後又進行了開發建設的前期籌備。在被告展開閑置土地調查、認定、處置聽證等程序過程中，原告又多次口頭及書面向被告就土地閑置原因進行說明，并提供了有關證據材料，溫縣公證處的公證文書亦可證實截至2016年6月24日該宗地上仍有樹木、土堆等附着物。

被告對原告提出的事實、理由、證據未予審核，對是否存在《閑置土地處置辦法》第八條規定情形造成土地閑置未予審查的情況下，即作出本案被訴征繳土地閑置費決定書，違反了《閑置土地處置辦法》的有關規定，屬認定事實不清，證據不足。原告要求撤銷被訴行政行為，并責令被告對土地閑置原因重新開展調查核實的訴訟請求，理由正當，予以支持。對被告關于取得土地使用證即視為土地交付的辯解，經查，原、被告雙方的出讓合同約定了土地交付時間，但并未對交付土地時應達到的條件明确約定。且土地登記隻是法定權利狀态，土地使用權的轉移并不必然代表作為不動産的土地的交付。土地交付應符合《閑置土地處置辦法》第二十一條規定的以是否具備動工開發基本條件為要件，故被告的辯解意見不予采納。

裁判要旨：

國土資源主管部門在作出征繳土地閑置費的決定前，應對原告提出的事實、理由、證據予以審核，即排除土地閑置原因存在《閑置土地處置辦法》第八條規定的情形。如果屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發延遲的，不應認定土地閑置，不能征繳土地閑置費。

2、閑置時間計算起點

閑置土地的起算點是國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期，而非受讓人取得國有土地使用權證及相關施工手續的日期。

根據《閑置土地處置辦法》第二十三條第二款：“因特殊情況，未約定、規定動工開發日期，或者約定、規定不明确的，以實際交付土地之日起一年為動工開發日期。實際交付土地日期以交付确認書确定的時間為準。

“案例二：海南炜華旅遊地産有限公司、海南省海口市人民政府資源行政管理:土地行政管理(土地)再審審查與審判監督行政裁定書

案情簡介：

炜華公司于2002年與海口市國土局簽訂土地出讓合同，又于2004年與該局簽訂補充協議，約定因規劃原因暫緩報建的，可依據規劃部門函件經審核後再延期開發。因炜華公司與相鄰地塊上的兩用地單位無法協商一緻，該地塊一直未投入開發。2009年6月12日，海口市規劃局作出市規函〔2009〕871号《關于海南炜華房地産開發有限公司用地規劃問題的複函》，明确告知炜華公司，涉案地塊與周邊将一并納入調整研處，按最終批準的控制性詳細規劃予以控制。

2012年，規劃局部調整方案已經獲得海口市規劃委員會的同意，炜華公司對該方案不滿，向政府提出調整涉案地塊規劃條件的申請，并通過440号複函獲知應按規劃控制要求編制項目規劃方案報批。該函同時載明，控制性詳細規劃的局部調整尚未獲海口市政府批準,上述規劃條件供前期方案設計參考，規劃指标以政府正式批準的控制性詳細規劃為準。

2014年11月7日，海口市政府對調整已獲批準的控制性詳細規劃進行局部修改，并對該修改進行公示，說明本次修改僅調整a1001-1地塊的用地性質及容積率，不涉及炜華公司持有的a1001-2地塊，a1001-2地塊指标保持不變，調整前後的圖示中，幼兒園均标注在a1001-2地塊上。

該公示行為再次明确告知了相對人涉案地塊的控制性詳細規劃調整結果，因此，以此時點作為炜華公司知道案涉控制性詳細規劃已經調整完畢、可以進行報建的起算時間，應當更有利于保護炜華公司合法利益。炜華公司主張應以2014年11月當次公示的公示期滿作為其知道控制性詳細規劃調整完畢的時間，而當次公示的規劃調整項目并非針對其持有的a1001-2地塊，而是針對相鄰的a1001-1地塊，并且公示及附圖均已明确告知a1001-2地塊的指标并未發生變動，炜華公司該項主張缺乏事實依據。

但在2014年11月之前，因海口市規劃局對于規劃地塊要求統一開發，以及案涉土地規劃調整及公示造成的閑置期間，可以相應予以扣除。一、二審法院認為應以2013年1月6日雙方簽訂限期開發協議來确定導緻閑置的政府原因消除，但是，該限期開發協議書上并未涉及重新确認涉案土地規劃條件的事宜，僅通過限期開發協議所載的延期開發約定來确認規劃因素已經消除，與當時規劃審批尚未獲得政府批準的客觀事實不符，并且海口市政府亦未提供相應證據證明其已經做出批準通過該地塊規劃調整的行為并告知利害關系人，因此，一、二審法院認定導緻閑置的政府原因從2013年1月起消除，缺乏事實依據。炜華公司主張在知曉規劃調整後，其多次向政府發函要求調整容積率，而海口市政府未予答複。

實際上，在調整控制性詳細規劃、增加幼兒園的過程中，該地塊的容積率已經提高，炜華公司再提出提高容積率的請求，僅是出于其自身降低投資成本、增加投資利潤的考慮，依據《建設用地容積率管理辦法》第十三條規定，因建設單位或個人原因提出申請容積率調整而不能按期開工的項目，依據土地閑置處置有關規定執行。炜華公司增加容積率的申請并未獲批，其未能按照已經批準的規劃要求如期動工開發建設，造成的土地閑置不再屬于政府原因造成，而是其自身原因導緻。以此為由申請再審，理由不能成立。

《閑置土地處置辦法》第二條、第十四條、第三十條規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。動工開發，系指建設單位依法取得施工許可證後，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地，地基施工完成三分之一動工開發滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地産管理法》第二十六條的規定，報經有批準權的人民政府批準後，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。

本案中，炜華公司與海口市政府就涉案土地問題在2013年1月補充簽訂了限期開發協議，并明确約定了動工及竣工期限，說明雙方對于土地過往閑置的事實以及後續開發的目的及期限均有清晰的認識。即使本着有利于保護相對人權利的原則，将2014年11月之前規劃調整情形從閑置期限中扣除，炜華公司亦應在2014年11月知道規劃調整結束後，即着手進行案涉地塊上建設項目的規劃報建，以盡快動工開發。但當地檔案查詢系統中一直未能查找到涉案用地項目的規劃報建記錄等内容。炜華公司在規劃因素消除後，并沒有按照要求進行規劃報建，導緻最終未能如期動工開發，構成土地閑置，且已經超過兩年。

炜華公司自2012年起多次與政府就規劃調整結果、增加容積率事宜進行溝通，在規劃調整被海口市規劃委員會通過，已經收到政府複函且明确具體規劃指标的情況下，就應當及時籌備規劃報建工作，并提前做好動工開發準備。然而炜華公司于2012年12月9日又與金鷹公司續簽了出借兩年的《補充協議》。特别是炜華公司在2013年1月6日與海口市國土局簽訂的限期開發協議中雙方已經明确約定，“主要因政府原因緻使土地未能按期開發，現政府原因已經消除"、“經甲乙雙方協商一緻，建設項目動工開發期限為2014年1月1日，竣工期限為2015年12月31日"、“經甲方審核同意後，方可延期開發"、“乙方超過本協議第一條約定的動工開發期限滿兩年未動工開發，甲方依法無償收回土地使用權"。此協議已經再次明确了限期開發的要求和到期不開發的法律後果。

炜華公司簽訂限期開發協議與續簽出借土地《補充協議》的時間相差不到一個月，借用期限與約定的竣工日期均在2015年12月，該兩份協議在履行時間、履行目的上均存在沖突，其應當清楚認識到約定的動工時間履行不能存在的法律風險。炜華公司有關土地無法動工開發系因出借該地塊給海口市交警支隊所管理的金鷹公司做應急停車場使用，應當認為閑置存在政府原因的主張，不能成立。

法院判決：

炜華公司在其與海口市國土局簽訂的限期開發協議中已經承諾動工、竣工期限和不能如期竣工的法律責任，而其在規劃調整結束、申請規劃報建條件已經具備的情況下，既未動工開發，也未申請報建，造成國有土地閑置超過兩年。海口市國土局按照規定進行調查、核實、請示，向炜華公司送達了《閑置土地調查通知書》《閑置土地認定書》以及《聽證權利告知書》，并根據炜華公司的申請進行了聽證，海口市政府據此作出13号無償收地決定，認定事實清楚，證據确實充分、适用法律法規正确，符合法定程序。一審法院判決駁回炜華公司的訴訟請求，二審法院判決駁回其上訴，處理結果符合法律規定。

3、程序是否正當、法律适用是否正确

“案例三：新鄉市連邦置業有限公司訴新鄉縣國土資源局等土地行政複議糾紛案

案情簡介：

2011年5月5日，河南連邦置業有限公司通過挂牌出讓的方式與縣國土局簽訂成交确認書，于2011年5月13日簽訂了國有建設用地使用權出讓合同，合同電子監管号：4107212011B00053,合同編号：2011-05。合同約定：出讓宗地面積46598平方米，坐落于西至規劃用地、東至規劃用地、南至老新獲路、北至村支路，出讓價格為10624344元，出讓年期為70年，出讓宗地的用途為其他普通商品住房用地。宗地交付時間為2011年6月15日，宗地建設項目在2011年11月15日之前開工，在2014年11月15日之前竣工。

合同簽訂後，河南連邦置業有限公司繳納土地出讓金、土地契稅等相關的土地稅費，于2012年10月31日取得該宗土地的國有土地使用證。2013年7月15日新鄉縣土地資産管理委員會第二十六次會議紀要：2013年7月2日，河南連邦置業有限公司向縣政府提交情況說明稱，“因合同簽訂後遲遲未能進行土地交付，我公司多次派人與大召營鎮政府就土地的交付事宜進行協調，2012年8月達成了圍牆的施工事宜，但圍牆施工時，村民以未收到補償款為由，多次阻攔施工，我公司又對土地上的農作物進行了青苗費的二次賠償，補償後圍牆施工時還是因當地村民的阻攔而不能繼續進行下去。後來大召營鎮政府多次與當地村民積極協調，現據鎮政府講近期可以交付。

鑒于上述情況，我公司未能按期得到交付土地，特向貴局申請順延該項目的開、竣工時間。并請貴局協調相關部門盡快将土地交付我公司。"會議研究後确認該兩宗閑置土地的閑置原因是政府原因。要求大召營鎮政府于7月31日以前做好群衆工作，解決影響進地的問題。2013年7月18日河南連邦置業有限公司與縣國土局簽訂國有建設用地使用權出讓合同補充條款，約定動工時間由2011-11-15改為2013-10-31，約定竣工時間由2014-11-15改為2016-10-31。

2015年3月24日下午，新鄉縣土地資産管理委員會第三十三次會議紀要：前高莊情況說明稱，“2011年5月13日河南連邦置業和縣政府簽訂了土地出讓合同。2010年9月，土地補償款已兌付，僅李保祥一家拒領土地補償款，經鎮、村幹部協調仍不同意，目前該土地圍牆已建好。2013年之前，占地戶多次阻擾該工程進程，推翻已拉好的圍牆多次。主要原因是認為當時的土地補償款低（4萬元/畝），另認為土地的糧食直補款仍應該由農戶領取。農戶強行複耕種地，目前為止青苗補償款重複賠償多次，縣、鎮、村幹部多次做工作未果。"會議研究決定大召營鎮政府盡快做好二宗地的進地工作，保證河南連邦置業有限公司2015年6月底前開工建設，逾期不開工将收回二宗地的國有土地使用權。

2015年11月26日上午，新鄉縣土地資産管理委員會第三十六次會議紀要：會議确定二宗地限期2015年11月底前開工建設，逾期不開工将收回該二宗地土地使用權。因大召營鎮政府多次要求河南連邦置業有限公司将房地産開發所産生的巨大稅收合理合法的交納到當地，為當地的發展做出貢獻，河南連邦置業有限公司于2015年12月16日将國有土地使用證變更至其在新鄉縣成立的全資子公司新鄉市連邦置業有限公司名下。2016年5月17日上午，新鄉縣土地資産管理委員會第三十八次會議紀要：會議決定無償收回該二宗地國有土地使用權。同日，原告新鄉連邦置業公司向被告縣國土局出具承諾書，承諾如土地能在8月底前能實際交付我公司，開工手續能批準或政府同意先行施工後補辦手續，我公司保證在9月底前開工建設，如果我公司在土地實際交付的情況到期仍未開工建設的，我公司同意依法接受處罰。

2016年7月6日，被告縣國土局向原告新鄉連邦公司送達閑置土地處置聽證權利告知書，原告新鄉連邦公司提出聽證申請。2017年5月12日，被告縣國土局組織關于收回閑置土地使用權的聽證會。聽證記錄：聽證主持人宣布聽證會開始。聽證主持人介紹聽證會工作人員。問：聽證代表對以上工作人員是否申請回避？答：不申請回避。問：聽證代表對今天聽證會時間上是否有異議？答：沒有異議。聽證會代表對拟聽證事項的必要性、可行性，以及具體内容發表意見和質詢。利用股：無償收回土地使用權。新鄉市連邦置業有限公司（原河南連邦置業有限公司），答：對組織人無異議（但對沒收土地有異議）。聽證主持人：本次聽證是依法公開召開的，聽證會參加人員核對筆錄簽字，聽證會到此結束。2017年5月12日、6月19日，原告新鄉連邦公司分别向被告縣國土局和縣政府遞交情況彙報稱，“于2015年12月至2016年1月期間，在縣、鎮政府的配合下對部分土地進行了短暫的進地施工，在政府人員撤離後，村民繼續阻攔施工，因我公司沒有接收到土地，後向政府及公安求助，無人出面協調，緻使項目無法向前開展，已經使我公司造成重大的損失。懇請縣人民政府協調相關各方，早日将土地交付我公司，使該項目能早日開工建設，為當地的經濟建設做出相應貢獻。"

2017年7月26日上午，新鄉縣土地資産管理委員會第四十一次會議紀要：聽證會于2017年5月12日在我局舉行，聽證會上該公司提出當地村民阻撓、無法進地開工建設。會上大召營鎮政府闡述該企業無真正進地開工意圖，鎮政府通過各種辦法已基本解決村民阻擾進地的情況，住建部門提出該企業至今未到住建部門辦理施工手續。會議确定無償收回該二宗地國有土地使用權。2017年9月13日，被告縣政府對被告縣國土局關于無償收回國有建設用地使用權的批複，同意無償收回新鄉市連邦置業有限公司（原河南連邦置業有限公司）位于大召營鎮老新獲路以北、前高莊村南60畝和69.897畝國有建設用地使用權，被告縣國土局于2017年10月12日作出新國土決定〔2017〕1号收回國有建設用地使用權決定書，無償收回案涉閑置土地使用權。原告新鄉連邦公司不服，向被告縣政府提出複議申請。被告縣政府于2018年2月24日作出新政複決字〔2017〕第2号行政複議決定書，維持被申請人作出的《收回國有建設用地使用權決定書》。

法院判決：

《閑置土地處置辦法》第五條規定，市、縣國土資源主管部門發現有涉嫌構成本辦法第二條規定的閑置土地的，應當在三十日内開展調查核實，向國有建設用地使用權人發出《閑置土地調查通知書》。該辦法第七條規定，市、縣國土資源主管部門履行閑置土地調查職責，可以采取下列措施：詢問當事人及其他證人；現場勘測、拍照、攝像；查閱、複制與被調查人有關的土地資料；要求被調查人就有關土地權利及使用問題作出說明。

該辦法第九條規定，經調查核實，符合本辦法第二條規定條件，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達《閑置土地認定書》。該辦法第十五條規定，國有建設用地使用權人要求舉行聽證的，市、縣國土資源主管部門應當依照《國土資源聽證規定》依法組織聽證。

該辦法第二十二條規定，實際交付土地日期以交地确認書确定的時間為準。《國土資源聽證規定》第九條規定，聽證會按下列程序進行：……拟聽證事項的經辦機構提出理由、依據和有關材料及意見；當事人進行質證、申辯，提出維護其合法權益的事實、理由和依據；最後陳述：……。該規定第十條規定，記錄員應當将聽證的全部活動計入筆錄。聽證筆錄應當載明下列事項，并由聽證員和記錄簽名：……拟聽證事項的理由、依據和有關材料；當事人或者聽證會代表的觀點，理由和依據；……。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條規定，當事人有權進行陳述和申辯。行政機關應當充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行複核；……。

本案中，被告縣國土局在處置案涉宗地時，未按上述規定向原告發出《閑置土地調查通知書》，也未履行閑置土地調查職責，更未向原告下達《閑置土地認定》的情況下，作出收回原告國有建設用地使用權決定，缺乏事實依據，且程序違法。聽證會中，被告縣國土局未就聽證事提出理由、依據和有關材料及意見，未讓當事人質證、申辯、提出維護其合法權益的事實、理由和依據，聽證會違犯公平、公正原則，且程序違法。被告縣政府經審查認定案涉宗地已經具備進地開工建設條件，原告在該宗地已無阻撓的情況下仍未向住建部門提出辦理施工手續的申請，可得出原告無真正進地開工意圖的結論，缺乏事實依據。綜上所述，原告起訴請求撤銷被告縣國土局作出的新國土決定〔2017〕1号收回國有建設用地使用權決定、撤銷被告縣政府作出的新政複決字〔2017〕第2号行政複議決定，事實清楚，證據充分，本院予以支持。原告請求判決被告縣國土局向原告交付案涉宗地，不屬本案受理範圍，本院不予支持。

三、成因分析：

随着房地産市場競争日趨激烈，國家宏觀調控政策不斷深入，土地閑置問題日益突出，但造成土地閑置的原因也日趨複雜。實踐中，土地行政主管部門在作出閑置土地認定、征收土地閑置費、無償收回土地使用權等處理決定時，往往隻認定土地使用權人未動工開發及時間等事實，而對于未動工開發的土地使用權人是否存在法定的免責事由一般不作認定。無償收回閑置土地使用權決定将對行政相對人産生巨大的經濟利益損失，如行政機關不考慮土地使用權人提出的合理免責理由，既侵害了行政相對人的合法權益，也不符合正當程序的要求。因此，查清土地閑置的原因是對閑置土地作出處理最關鍵的事實根據和前提。

閑置土地成因較多，大緻可分為政府原因、企業原因和體制原因。¹

其中政府原因包括未實現“淨地”出讓導緻未按時交地、随意出台土地優惠政策吸引客商囤積土地、建設審批程序繁瑣使得用地單位無法按時進場開工。

企業原因包括企業自身實力不足導緻資金周轉困難、市場周期波動導緻企業暫停投資、企業有意推遲開發以獲得額外十地增值回報。

體制原因主要體現在兩個方面:一方面是目前土地利用計劃偏緊且必須當年用完一些地方為了不“浪費”當年争取到的土地計劃指标，即使沒有真實的用地需求也會想盡辦法先行供地。另一方面是在建設用地批後監管涉及多個部門，溝通協調不暢缺少協同機制，難以形成合力的現象造成建設用地監管措施不到位，給閑置土地形成留下了空間。

文中注釋

1 引自亢章磊的《國有企業閑置土地成因及盤活的對策思考》237-238

本文作者：

重慶大學 周洋溢（德恒重慶見習生）

指導律師：

德恒重慶環境資源與建設地産部 陶于權律師

聲明：

本文由德恒律師事務所律師原創，僅代表作者本人觀點，不得視為德恒律師事務所或其律師出具的正式法律意見或建議。如需轉載或引用本文的任何内容，請注明出處。

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