從采取各類集約措施擴大存量及增量土地的供應規模，到嚴控工業用地的轉讓時限及形式，經曆過土地一次利用低效之苦的珠三角各地，能否通過一系列改革把握住土地二次利用機遇，是決定其制造業可持續發展的核心條件。

（對于工業用地的一系列政策調整，目前存在三個問題：首先是政策效力層級低；二是政策體系龐雜。涉及土地管理政策、規劃管理政策，還有關于曆史遺留違法建築處理的所有政策；三是規則過于混亂。現有的一些政策之間是有沖突的。圖/視覺中國）

《财經》記者 焦建/文 蘇琦/編輯

“有的叫城市更新，有的叫‘三舊改造’，雖名稱有差異，但目前珠三角各主要工業城市遇到的土地問題都類似，就是如何進行土地空間資源的再配置。”佛山經信局的一位負責人近日對《财經》記者稱。

事實上，通過不斷實踐土地獲得及利用的新構想，在以深圳、東莞、佛山等地為代表的珠三角地區，涉及工業土地“再分配”的一套新體系，正處于加速形成階段。

在此前30多年中，“村村設廠”、“區區有工業園”在夯實這一地區“世界工廠”地位的同時，亦使其土地開發強度遠超警戒線。以較低成本為工業進一步升級與發展提供必要空間的同時扭轉舊方式的重重積弊，正是珠三角工業土地二次利用的宏旨。

從“騰籠換鳥”政策實施算起，這一調整在珠三角各市已進行了數年。近期出現提速，一方面因此前實踐表明，産業生态營造遠非一日之功，企業遷出不易，還會給地方政府稅基等各方面造成影響；另一方面，土地缺乏導緻産業空心化的負面效應此前呈緩慢釋放狀态，到近一兩年才“狼真的來了”，土地必須高效集約利用的倒逼壓力日顯。

在近期珠三角各地所進行的一系列政策調整和實踐中，地方政府、原土地利用者、村集體等傳統角色外，尋求發展新路的開發商的“戲份”亦在吃重。且因牽扯“三舊改造”、“劃線利用”等一系列難題，各角色間的互動關系亦在不斷變化。這一圍繞土地分配及利用、蘊含不菲利益的“再分配”新體系能否順利構建、有效實現改革預期，茲事體大。

因發展制造業的大取向類似，進入城鎮化後期的土地利用方式亦無本質區别，深圳、廣州、東莞、佛山等地保持着唯恐落後的互動學習關系。“保底線”、“設時限”等近期出現的一系列新模式，便在這一氛圍下在各地先後推廣開來，它們在為廣東整體改革提供範式的同時，亦或可為國家相關政策制定及調整提供一定參考。

底線思維

作為珠三角工業化發展的典型代表，土地條件“先天不足”的深圳，在政策調整方面力争領風氣之先。

2016年2月，深圳出台《關于支持企業提升競争力的若幹措施》，提出研究劃定産業區塊控制線，确保中長期内全市工業用地總規模不低于270平方公裡，占城市建設用地比重不低于30％。

當年7月，作為具體的政策實踐，在該市寶安區政府出台的《深圳市寶安區工業控制線管理辦法（試行）》（下稱《管理辦法》）中，則首次明确提出設置“工業紅線”和“工業藍線”的辦法，為該區劃定約75平方公裡的工業控制線。

其中，紅線是保障該區長遠發展而劃定的工業用地底線，藍線則是保障工業用地總規模而劃定的可穩步轉型的工業用地引導線。此外，該區還成立了“産業發展專業委員會”，主要負責審定工業控制線内的城市更新項目、涉及的産業配置進行研究确定等。

據《财經》記者獲悉：《管理辦法》實施至今，寶安實際上已初步劃定了大約80.51平方公裡的控制線，超過了規劃數字。

“随着産業轉型升級步伐加快，需要擴大優質産業空間供給來确保産業可持續發展。”在解釋上述辦法的出台背景時，該區的相關負責人稱。而寶安也因此成為深圳乃至珠三角較早提出工業用地調控底線的區縣。

無獨有偶。與深圳市臨近的佛山市順德區，則在今年初時提出了規模更大的“産業發展保護區”（下稱“産保區”）計劃：在全區22萬畝（1萬畝約為6.67平方公裡）工業用地中，劃定18萬畝作為産保區，嚴控非工業用房開發。3月29日，順德區十六屆人大二次會議審議通過《順德區産業發展保護區管理辦法》，以地方法規對政策目的形成“剛性約束”。

“佛山既要像保護大熊貓一樣保護耕地，也要端好耕地和實體經濟兩個‘碗’。任何時候都要保障制造業有地可用。”在該市近期召開的一系列土地管理相關工作會議上，該市市長多次強調稱。

有研究珠三角工業發展的相關人士，則如此分析這一系列做法出台的背景：各地紛紛出台類似規則背後，或許多少都有點“此路不通、趕緊掉頭”及“挑肥揀瘦”的意思。

其依據是：在實踐“三來一補”模式多年後，因一次利用時缺乏整體規劃，珠三角各城市大多存在良莠不齊、用地規模大但産值低等問題。為克服産業升級用地短缺難題，從2008年起，各地開始通過“騰籠換鳥”探索産業轉移及共建路徑。

珠三角向粵東西北地區進行産業轉移，至今仍為廣東全省層面積極布置的重點工作；而深圳-汕尾、廣州-清遠等一系列“飛地”模式搭檔，亦仍在積極探讨及實操各式轉移思路。

從阻力角度看，一方面，“外地人在當地做工，生活是要花錢的，這些購買力會對推動市面繁榮起作用。産業遷出之後，這一塊需求也就沒了。産業結構變動對人口流動及經濟的影響，這一筆賬是要算的”。近日在佛山調研時，北京大學國家發展研究院教授周其仁對《财經》記者分析稱。

“除非政府下定決心一定要做産業鍊升級，一定要把落後産能遷出去，否則利稅等各項損失，沒有哪個地方願意承擔，這相當于是自己給自己做手術。”佛山某陶瓷産區一位負責官員亦曾對《财經》記者坦陳。

受制于産業客觀規律，上述區域跨度較大的轉移本身，其實亦要經曆諸般考驗：環境欠成熟導緻産業鍊配套不全、管理及運輸等一系列成本上升，使之陷入了“說起來容易、做起來艱難”的尴尬境地。

另一方面，在各地紛紛出台各類産業鍊招商政策，吸納高精尖産業的當下，對于深圳這樣産業發展較為成熟的城市來說，則多少會有些“肥水不流外人田”的盤算。

“2014年中興通訊将生産基地遷往河源；2015年比亞迪在汕尾投資建設新能源汽車産業基地；2016年華為終端轉移落戶至東莞松山湖……如今深圳外遷的制造業大多數是先進制造業，尤其是一些大中型企業，遷走的不僅是一個大型企業，更是一個産業鍊的遷移，很多上下遊配套企業也随之遷走，這對深圳先進制造業的發展極為不利。”深圳市政協的一份調研報告預警稱。這一現象的主要肇因之一，便是深圳工業用地存量的不斷減少及成本的不斷升高。

優先通過挖潛以承載本地可欲工業門類的用地需求，是各地首要考慮。但在工業化帶動城鎮化發展已到一定程度的珠三角各地，這一盤算能否落實的關鍵，是在解決增量工業土地日趨稀少的同時，克服“工改商”、“工改居”等對存量工業用地“挖牆腳”的考驗。

以寶安為例：在“十二五”期間，該區工業區改造項目共76個，總面積為475萬平方米。其中“工改工”項目僅占其中的35.5％。在這一占比中，改造後真正用于工業生産的僅有一個（占地不到4萬平方米），其餘都是由普通工業用地改為新型産業用地。

在珠三角各地，這是一種普遍現象。“在三舊改造過程中，把舊廠區、舊村莊等改建成住宅樓後進行銷售的模式已經非常成熟了，各方利益點也都非常清楚。但把工業用地都用在這上面，産業空心化是不可避免的。工業用地保護的難題就在于要跟房地産開發搶空間、搶時間。”前述佛山市經信局官員對《财經》記者表示。

上述一系列為工業用地劃定地方“剛性底線”的做法能起到多大作用，沒有哪個地方及官員敢打包票，但大多認為“有總比沒有強”。

多元盤活

8月底，在深莞兩市交界處，緊鄰寶安大道、距離廣深高速新橋口僅五分鐘車程的深圳寶安區沙井，挺立着一座與周邊低矮廠房形成較為明顯對比的灰棕色外牆大樓。

這棟新近落成的高約百米、名為“全至科技創新園”的23層樓，其前身為茅洲山工業區，占地約為3萬平方米，分布着五金制品、塑膠生産等近40家企業。對這一工業區進行改造後，新園區的工業廠房空間，已從5萬平方米左右增加到約16萬平方米左右。

因按照750kg荷載及4.5米層高的要求建設，且設有各類工業電梯、客梯及通訊等各項生産設施，這棟大樓内的每一層均能作為廠房安排生産。另據《财經》記者觀察：該園區整體除作為A區的這棟大樓外、還設立了B區及C區，分别對應研發生産、生活配套及高端制造功能。

據園區相關工作人員介紹：除生産區域外，目前該區同時具備了商業公寓、商務會議室、産品發布廳、餐飲、商業消費等配套設施，可以實現研發、生産、生活一體化，且目前已入駐科技型企業約120家。

這一園區，正是寶安區乃至深圳所着力打造的“工業上樓”的标準樣本。

綜合珠三角各市實踐來看，前述為工業土地總量劃定底線的做法，實際上僅為其土地“再分配”過程的起點。通過本地内部挖潛實現土地集約、節約，采用“工業上樓”等模式“無中生有”地保障工業用地，方為各地積極探索的核心。

在廣東全省層面，對此已提出要求：今年3月，在由該省國土資源廳下發的《關于完善工業供地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》中，提出要“盤活利用存量工業用地”，包括對低效閑置工業用地進行全面清理，對邊角地、夾心地等分散低效的工業用地整合利用等多個手段。

“對于用地集約且需求大的地區，可适度增加年度新增建設用地指标。”該文件還特别提出。

在周其仁教授看來，這實際上是珠三角工業用地調控的難點，“設立工業用地紅線，一方面，這意味着地方決策層已清晰認識到制造業的空間不能再少了；另一方面，将來農業用地也不能碰，工業用地也不能碰，如此之多的條條框框之下怎麼進行資源配置，将會成為地方的一個大挑戰。”

針對這一難點，除深圳的一系列做法外，東莞、佛山等地都拿出了各自的對策，彼此“互通有無”。

以東莞為例：因在土地集約利用方面成效突出，該市近期獲得了國務院的通報表揚。“東莞的做法就是化零為整，首先是将閑置土地組合為産業園區，其次是對原有建設用地等各類用地采取各類措施整合在一起。”東莞市國土資源局的一位官員對《财經》記者分析稱。

部分憑借這一模式，東莞供地近年來出現了明顯加速，并在吸引華為等深企的一系列重大項目上發揮了積極的作用。

此外，從今年初開始，佛山市順德區針對工業園區的改造，亦越來越顯出章法：

首先，在劃出“産保區”後，順德将區内土地的集約利用程度進行指标量化，且對産保區的容積率作出了硬性規定；此外還提出目标，“到2020年，完成五大‘三舊改造’重點項目，全區單位建設用地二、三産業增加比2010年提高1.2倍，節約集約用地水平居全省前列。”

在順德目前的實踐當中，值得關注的一點，是其在設定産保區同時，還将其與村級工業園整治及産業提升規劃聯系在一起。作為改造提升的一項重要手段，則是用環保手段進行整治。

相關數據顯示：目前順德所擁有的77平方公裡村級工業園區，占了區内投産工業區用地的67％，但其經濟産值的貢獻率則僅為27％。出現這一倒挂的同時，在這些工業園區内的近2萬家中小微型企業當中，經過合法環評審批的不足四成。

作為挖潛的“牛鼻子”，順德希望通過将一批污染嚴重、無法改造提升的企業淘汰出局，從而實現土地的騰出與再利用。據該區去年制定的《村級工業園區環境保護、安全生産“雙達标”三年行動計劃》，其将按照“打擊淘汰一批，整治提升一批，強化監管一批”的思路，實現三年内全區249個村級工業園安全和環保“雙達标”。

上述改造完成後，順德将對園區内的廢水、廢氣進行統一集中處理，并對新建廠房及新企業入駐采取全新标準。據相關測算，順德通過這一整治措施，有望騰出近2萬畝空間。

“在淘汰和遷出一部分特别落後的産能後，把主導産業中最強的、最合适的産業保留下來并進行集中，這樣做的好處是方便管理和污水治理。另外，針對集中起來的産業，也可通過技術改造推動産業往高端發展。” 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心副主任喬潤令曾指出。

但其亦指出：政府提供一些政策，環保産業發展起來不是不可能，但一定要采用市場化做法，否則成本非常高還做不出來。

順德的土地利用現狀，事實上确實正在給采用市場化的集中治理設置層層障礙。

“由于曆史原因和當時的從權處理，村級工業園設立時的産權關系非常複雜，有的一次性賣斷給企業了，有的則是企業建好後享有幾十年的使用權，還有的是村集體建好後出租給企業。”順德區北滘鎮國土資源部門的一位相關人士對《财經》記者指出，“在這樣的現狀條件下進行土地利用方式改革，涉及到的利益主體各式各樣，雖然說政府想起主導作用，但是做不到利益平衡，沒人願意付一畝地可能高達幾百萬元的成本，事情是很難推動的。”

其還認為，順德目前的困難，其實是整個珠三角地區針對存量土地進行再利用時面臨的一系列問題的縮影。對此，其提出的改革建議是：首先，針對曆史遺留問題拿出可預期的解決原則和思路；其次，對存量土地進行各類整治後所帶來的升值，建立明确的利益分享機制，以此調動相關各方的積極性，而非霸王硬上弓。

在廣東去年出台的《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若幹意見》中，亦明确了“舊改”要完善利益共享機制，充分調動土地權利人和市場主體參與改造的積極性。

作為探索，8月1日，順德區國土城建和水利局發布《關于調整以挂賬收儲方式實施改造的城市更新項目土地出讓收入分配原則的通知》。依據該通知，順德将采取分段計算最高補償分配标準等措施，适當控制工業用地改造後用于商住或居住用途開發。

根據該通知，順德一是降低了對“工改商住”項目對原土地權屬人的補償标準，其次改造項目要提供不少于項目總用地面積15％的公益性用地，而該部分土地不享受土地出讓收入分配，而是由政府按原工業用地市場價補償原土地使用權人。

此外，針對上述村級工業園改造，新規定還将2020年12月31日前成交的“工改商住”用地出讓收益留成部分的50％作為村級工業園綜合整治專項經費，統籌用于産業發展保護區内村級工業園綜合整治提升的土地整理、動遷補償、基礎設施建設等支出。

坐擁大量城中村及舊廠房的廣州，亦在近期由市政府發布的《關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》中，提出了多項事關利益分享的創新措施，包括鼓勵産業轉型升級，舊廠房變身新産業、新業态的，五年内免收地價；推進城中村全面改造，允許自然村作為改造主體申請全面改造；減少審批環節，将老舊小區微改造、舊村莊微改造、舊廠房微改造和舊樓宇微改造項目實施方案的審定權下放區政府等。

在此之前，廣州舊廠房改造的60％收益歸政府，40％歸舊廠房企業。此次新政提高了舊廠房企業的權益，雙方各占一半。“廣州舊改新政的核心點在政府讓利，提高舊廠房企業的積極性。”有産業分析人士指出。

時限縮短

從9月1日起，由廣東省國土資源廳頒布的《關于完善工業用地供應制度促進供給側結構性改革的指導意見（試行）》（下稱《意見》），将在該省内實施。

以此為标志，珠三角各地本輪此次土地利用“再分配”體系的第三個環節——通過一系列整治手段重新進入供應市場的土地如何分配——亦得以确立。

作為《意見》的核心要求：廣東對于未來的工業項目采取出讓或租賃方式供應土地的，明确要求“均原則上不超過20年”。

在此之前，根據中國現行的土地管理政策法規，工業用地出讓的最高年限為50年。在相當長的一段時期内，各地在出讓工業用地時一般按照最高年限出讓。

因發展程度不同且土地供應條件有别，北京、上海、廈門、深圳等地此前曾在小範圍内試行過與《意見》核心思想類似的政策。例如，在2013年時，北京市經濟技術開發區就出台文件，明确将區内工業用地供應方式由按最高年限50年出讓，轉變為縮短年限出讓、代建廠房、直接租賃三種方式。

與這些地方相比，廣東針對工業用地的此項“新政”不僅推廣實施的範圍大，且在實施體系建構、回應敏感問題方面，也顯得更為系統及明确，其對于手中工業用地的珍惜态度可見一斑。

而這其實是一項“自下而上”的政策。早于《意見》出台之前，深圳于去年10月20日時就曾出台規定：一般産業用地出讓期限為20年，重點産業項目用地期限為30年；今年5月，佛山市順德區出台類似規定，提出了“先租後讓、租讓結合”的工業用地拿地方式；一個月左右後，中山市國土資源局下發文件《中山市工業用地“先租後讓”、“彈性年限出讓”實施細則（試行）》。

據《财經》記者獲悉，作為制造業重鎮的東莞，其在相關政策實踐的時間及經驗積累方面，或許都領先于上述幾個城市，可謂開珠三角“設限出讓”土地風氣之先。

“在此之前，東莞已經采取了一系列政策鼓勵新企業‘先租賃後建廠’，以五年為限，企業确實有市場能生存，才補貼其建廠房。與今年才開始正式落實相關政策的深圳相比，東莞的相關政策細密程度也要更高一些。”多年來一直持續關注工業土地市場發展的世聯行首席工改顧問董極對《财經》記者分析稱。

“此次涉及到全省層面的《意見》出台，若能輔之以一系列的有效管理措施，将有助于提升地方政府通盤考慮城市發展與工業發展的能力，推動實施‘城市更新’等旨在增加土地利用效率的措施，為增加工業及居住用地都創造新的空間，緩解土地利用的捉襟見肘态勢。”董極表示。

針對工業用地出讓期縮短後将随之而來的一系列新問題，《意見》給出了明确表态：

首先，“20年”并非是“一刀切”，對于國家、省重大産業項目、戰略性新興産業項目等，則需經地級以上市人民政府認定後，以認定的出讓年期出讓，但最高不超過50年。

其次，對“年限到期後怎麼辦”這一備受關注的話題，《意見》的大緻安排是：市場主體對到期的土地，可通過申請的方式得到續期；其次，土地使用者提出續期使用申請後，合同出讓（租）方應組織相關部門在接受申請後1個月内完成土地續期使用評價工作，續期期限原則上不得超過20年；續期時的土地價款，可參照原出讓（租賃）合同約定的價格，結合續期時土地所在區域工業用地基準地價等，綜合評估确定。

第三，作為構建多元化土地供應新模式，廣東還将探索“隻租不讓、先租後讓、租讓結合、分期供應”。通過公開交易方式确定租賃使用土地的，土地使用者可憑相關憑證，辦理有關規劃、報建、土地登記等手續。在租賃期内，地上建築物、構築物及其附屬設施可以轉租和抵押。

作為對《意見》的補充，8月24日，廣東省政府發布《廣東省降低制造業企業成本支持實體經濟發展的若幹政策措施》進一步提出：“屬于我省優先發展産業且用地集約的制造業項目，土地出讓底價可按所在地土地等别相對應工業用地最低價标準的70％執行。”

對于采取先租後讓方式使用土地的，這項措施還提出設置“2 3 N”的土地出讓合同，明确約定2年基建租賃期，3年投産租賃期，N年的出讓年期，總年限原則上不得超過20年，每一個使用期内均需通過驗收評估後方可進入下一個使用期。此外，如果企業當初使用的工業用地已經超過出讓年限，續期使用需經評價确定。在同等條件下原租賃企業優先受讓。

“對于工業用地的一系列政策調整，目前存在三個問題：首先是政策效力層級低。從法律角度來說，這些政策最多到市政府規章層面，偶爾有一個是市人大法規。效力層級低就導緻變動頻繁，于是影響到了實施率；二是政策體系龐雜。涉及土地管理政策、規劃管理政策，還有關于曆史遺留違法建築處理的所有政策；三是規則過于混亂。現有的一些政策之間是有沖突的。”7月30日，在深圳舉行的一次地産論壇上，廣和律師事務所城市更新業務總監李芳群分析稱。

上述廣東全省層面的一系列政策能在多大程度上緩解珠三角各城市土地改革進程多頭并進帶來的不确定性，為克服土地高成本與低效率并存的難題還需各級地方及國家層面拿出哪些政策及支持，仍有待實踐給出答案。

（本文首刊于2017年9月4日出版的《财經》雜志）

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