來源：人民網－人民日報海外版

針對猴痘疫情持續蔓延，七月二十九日，美國紐約州州長凱茜·霍楚爾宣布紐約州進入緊急狀态。圖為七月二十八日，在美國紐約州瓦爾哈拉，一處猴痘疫苗接種點的工作人員準備疫苗。 新華社/路透

因擔心選舉受外國幹涉，美國聯邦政府于9月7日宣布延長國家緊急狀态；受脊髓灰質炎病毒和猴痘疫情等影響，美國多州宣布或延長了其轄區内的緊急狀态；因數千名移民從亞利桑那州和得克薩斯州乘坐公共汽車湧入，華盛頓特區自9月8日起進入為期15天的公共衛生緊急狀态……近期，美國聯邦政府和地方政府密集宣布緊急狀态。

近年來，美國聯邦政府和地方政府宣布進入緊急狀态的頻次明顯增加。美國在何種情形下會宣布進入緊急狀态？聯邦政府和地方政府各自宣布的緊急狀态有何區别？高頻次宣布緊急狀态，将對美國的社會治理産生哪些影響？這些問題引發國際社會關注。

頻率顯著增加

日前，美國白宮官網發布了署名為美國總統拜登，題為“給衆議院議長和參議院議長關于外國幹涉或破壞公衆對美國選舉信心的、繼續(實施)國家緊急狀态的信”。拜登在信中稱，依據美國《國家緊急狀态法》有關規定，“為應對外國幹涉或破壞公衆對美國選舉的信心而産生的威脅，2018年9月12日第13848号行政命令宣布的國家緊急狀态，将在2022年9月12日後繼續有效”。

8月4日，美國聯邦政府因猴痘疫情，宣布國家進入公共衛生緊急狀态。據俄羅斯《生意人報》網站6月8日報道，美國因電力不足而宣布國家進入緊急狀态，下令提高發電産能、從亞洲增購太陽能電池闆。

“國家緊急狀态是指突發性危機在較大時空範圍内嚴重威脅公民生命、健康、财産安全，影響國家政權機關正常行使權力，必須采取特殊的應急措施才能恢複正常秩序的特殊狀态。”中國現代國際關系研究院美國研究所副研究員張帆對本報表示，從1976年《全國緊急狀态法》出台到今年4月，曆屆美國總統共宣布了72次國家緊急狀态。其中30個已到期，42個繼續有效，每年由在任總統宣布延長。多數國家緊急狀态主要針對外部敵對勢力，如應對生化武器擴散、恐怖襲擊等，措施包括凍結資産等經濟制裁、出口管制等。

除了聯邦政府發布的緊急狀态，美國一些地方政府也在近期宣布進入緊急狀态。

當地時間9月8日，因數千名移民從美國亞利桑那州和得克薩斯州乘坐公共汽車抵達華盛頓，華盛頓市長缪裡爾·鮑澤宣布華盛頓進入公共衛生緊急狀态。美國《華盛頓郵報》報道稱，得克薩斯州州長格雷格·阿博特和亞利桑那州州長道格·杜西于4月開始用巴士運送移民前往華盛頓，以抗議拜登政府的移民政策。

自4月以來，美國紐約州陸續有多個地點采集的廢水樣本中檢出了脊髓灰質炎病毒。當地時間9月9日，紐約州州長宣布該州進入災難緊急狀态，本次緊急狀态将持續到10月9日。

此外，8月前後，因為猴痘疫情，紐約州、加利福尼亞州和伊利諾伊州相繼進入緊急狀态。紐約州長辦公室在一份聲明中說，全州進入緊急狀态後，醫生、藥劑師、助産士以及注冊護士等專業人員可以為民衆接種猴痘疫苗。紐約州政府将繼續保障疫苗供應、提高檢測能力，通過網站和短信提醒系統向民衆發布疫情相關信息。

應對緊急事态

“引發緊急狀态的主要因素包括嚴重自然災害、重大人為事故、突發公共衛生事件、社會動亂、恐怖事件等。” 張帆介紹，在美國，國家緊急狀态授予總統很大權力。1976年的《全國緊急狀态法》明确規定，總統宣布國家進入緊急狀态後，擁有至少136項緊急權力，涉及生産方式調控、向國外派兵、國内戒嚴、管制企業運營等。雖然該法經由國會通過、并規定了國會的制衡權，但總體上擴大了總統的行政權。該法對美國社會生活的影響總體積極，有助于迅速開展救援救災、減緩災害蔓延、維護社會治安、恢複社會秩序。

對于拜登政府延長2018年9月12日第13848号行政命令宣布的國家緊急狀态，張帆分析，表面原因來看，當前，中期選舉初選落下帷幕，選舉相關各方進入最後沖刺階段。為了維護美國民衆對選舉公正性的信心，動員選民投票，拜登政府再次延長這一緊急狀态也在意料之中。

“深層原因是，美國政府、政客試圖将國内矛盾向外轉移。” 張帆表示，多年來，美國政府一直抱怨選舉遭遇外國幹預。特别是上世紀80年代以來，這種抱怨進一步增加。總體而言，該問題很大程度上具有兩黨共識，且有較廣泛的民意基礎，隻是在具體指向國家上有分歧。在兩黨對抗加劇、選舉争議增多、社會分裂和動蕩加劇的形勢下，美國政府和兩黨政客試圖将選舉存在的問題甩鍋給外國勢力，挽回公衆對“美式民主”制度的信心。

除了總統可以宣布聯邦層面的緊急狀态，各州州長、市長也可以宣布其管轄區内的緊急狀态。

“地方政府宣布進入緊急狀态的權力，在應對自然災害和公共衛生事件方面更加普遍。各州法律對州長及地方行政長官行使該權力做出明确規定。”張帆表示，但是否應采取緊急狀态也成為兩黨的競選議題之一，這導緻聯邦政府與地方政府之間、行政機構與參衆兩院之間、不同黨派控制的地方政府之間時常産生分歧。以應對猴痘疫情為例，國會議員、地方政府和社會組織批評聯邦政府應對緩慢，但聯邦政府則稱各州應為防止病毒擴散做更多工作、國會需增加撥款應對疫情。

發揮作用有限

“近年來，全球化的新趨勢、科學技術的迅猛發展以及國家安全威脅的新變化，給美國社會治理帶來諸多新挑戰，美國各級緊急狀态都有增加趨勢。”張帆分析，緊急狀态已成為美國社會治理中的重要組成部分，對應對各種緊急事态和維護美國家安全發揮了一定的積極作用。

當美國宣布因猴痘疫情全國進入公共衛生緊急狀态時，美聯社報道稱，該公告将釋放聯邦資金和其他資源來抗擊病毒。

然而，緊急狀态的有效性也時常遭到質疑。《華盛頓郵報》刊文指出，美國猴痘疫情防控已然失敗，政府往往是在疫情失控後宣布公共衛生緊急狀态，而不是提前着手應對。美國面對猴痘疫情的狀态與應對新冠肺炎疫情時如出一轍：疫苗短缺，診所排長隊，病例增加迅速，公衆擔憂、恐懼、疑慮情緒蔓延，各州不堪重負。

“緊急狀态發揮作用的局限性依然明顯。”張帆認為，這主要體現在以下幾方面：“一是國家權力與公民權之間的矛盾。緊急狀态下采取的措施可能會幹涉公民個人的活動，限制其個人權利，難免引起保守派精英和民衆的不滿，進而影響緊急狀态下措施的執行效率。二是受制于黨派鬥争。兩黨在應對涉及軍事、外交、自然災害領域的危機方面有較大共識，但在應對涉及邊境安全、公共衛生領域的危機事态時分歧很大。如得克薩斯、亞利桑那等共和黨控制的州傾向于加強邊境管控，為反抗民主黨執掌的聯邦政府較寬松的邊境移民政策，将難民轉移至首都華盛頓特區，給當地帶來公共危機。三是聯邦政府和地方政府之間協調不當。例如，在應對新冠肺炎疫情中，是否加強管控、強制接種疫苗，成為聯邦政府與地方政府之間、不同區域之間、政府與民衆之間矛盾的新焦點，嚴重影響了美國應對疫情的有效性。”

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