國有土地上的建設用地如何認定?《國土資源違法行為查處工作規程》規定：判定違法用地占用地類，應當将違法用地的界址範圍或者勘測定界坐标數據套合到違法用地行為發生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照标示的現狀地類進行判定違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定，現在小編就來說說關于國有土地上的建設用地如何認定?下面内容希望能幫助到你，我們來一起看看吧!

國有土地上的建設用地如何認定

《國土資源違法行為查處工作規程》規定：判定違法用地占用地類，應當将違法用地的界址範圍或者勘測定界坐标數據套合到違法用地行為發生上一年度土地利用現狀圖或者土地利用現狀數據庫上，對照标示的現狀地類進行判定。違法用地發生時，該用地已經批準轉為建設用地的，應當按照建設用地判定。

2022年6月2日，自然資源部辦公廳印發的《關于明确土地衛片執法地類套合統計規則的通知》（自然資辦函【2022】974号）提出：有關土地違法案件查處工作中地類認定規則，仍執行《國土資源違法行為查處工作規程》中“9.2.2違法用地占用地類認定”的相關規定。

判定違法用地占用地類的關鍵詞是：違法用地行為發生上一年度的現狀地類。

在執法實務中，比較難認定的是無權源建設用地，即沒有辦理農地轉用手續和未在自然資源部審批系統備案的，但在年度變更調查或“二調”“三調”中調查為建設用地。

過去由于缺少明确規定，遇到這種情況，有的地方是從違法用地發生時向前追溯，一直追溯到變更前的地類（一般都是農用地），實際是不按違法用地行為發生上一年度的現狀地類認定的。對如何追溯，追溯到什麼時間，認識也不一緻。

比如：甲占了一塊耕地，蓋了房子，當時沒有被發現，或者發現了沒有及時拆除，在土地年度變更調查中，就被變更為無權源建設用地。後來，這塊地廢棄了，在年度變更調查中，一直是建設用地。再後來，乙又在這塊地上蓋起了房子。

對甲的地類認定：雖然這塊地已變更為建設用地，但是沒有辦理農地轉用手續，不能認定是建設用地，要按照違法用地發生上一年度現狀地類判定，上一年度是耕地，就認定其違法用地占用地類為耕地，按耕地處罰。這個沒什麼争議。

對乙來說，就出現兩種觀點：

第一種觀點：是按照按照違法用地發生上一年度現狀地類判定，上一年度是變更的建設用地，就認定其違法用地占用地類為建設用地地，按建設用地處罰。

第二種觀點：乙違法用地發生上一年度雖然是建設用地，但不是合法建設用地，隻是變更的現狀建設用地，應該向前追溯，一直追溯到變更前的耕地，按耕地處罰。

按耕地處罰，還是按建設用地處罰，其違法性質、違法情節、法律責任和相應的處罰也會不同。簡單說，按耕地處罰要重，按建設用地處罰要輕。

那到底如何追溯，追溯到什麼時間呢？

最新印發的《關于明确土地衛片執法地類套合統計規則的通知》（自然資辦函【2022】974号）規定：在土地衛片執法圖斑地類套合分析中，對未辦理農用地轉用手續或未在部審批備案系統中備案的用地涉及的變化圖斑，根據圖斑範圍與上一年度國土變更調查數據套合結果，分類統計。

1.補步分類。套合以“三調”成果為基礎的上一年度國土變更調查數據，統計耕地面積、其他農用地面積、建設用地面積和未利用地面積。

2.追溯建設用地來源。對上一年度國土變更調查地類為建設用地，需繼續套合2018年土地變更調查成果數據，分别統計耕地面積、其他農用地面積、建設用地面積和未利用地面積。如2018年土地變更調查成果數據中仍包含有建設用地的，需進一步套合2009年“二調”基礎成果數據，分别統計耕地面積、其他農用地面積、建設用地面積和未利用地面積。

3.追溯是否落實耕地“進出平衡”。對上一年度國土變更調查地類為其他農用地，再套合前一年度國土變更調查成果數據。套合為耕地的，以縣為單位核實上一年度（上一年度指當前套合的最新國土變更調查數據所在年份）是否落實了耕地“進出平衡”，未落實的，作為耕地統計；已經落實的，作為其他農用地統計。對屬于建設用地的，需進一步套合2009年“二調”基礎成果數據。

文件表述專業性比較強，不太容易理解，盡量通俗性解釋一下。

第一，這個文件是土地衛片執法地類套合統計規則，關注的是總體耕地變化的真實情況，主要是明确如何依據“三調”成果做好土地衛片執法圖斑地類套合統計工作，不是針對具體違法用地占用的地類如何認定的新規定。

第二，這個文件明确，對土地違法案件查處工作中如何認定地類，還是依據《國土資源違法行為查處工作規程》，也就是違法用地行為發生上一年度的現狀地類。

第三，這個文件傳遞出的一個重要信息，也是新說法，就是明确了對無權源建設用地向前追溯的節點。也就是追溯到“二調”就可以了，不再向前追溯了，如果“二調”是建設用地，就按建設用地套合統計。

第四，這個文件與另一個文件，也就是2022年4月15日《自然資源部辦公廳關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審批報批地類認定的通知》（自然資辦函【2022】411号）提法保持一緻，主要是明确：新發生的違法用地補辦建設用地手續時，需按照建設用地占用時的國土變更調查（土地變更調查）的實際地類報批，地類為耕地的，應依法落耕地占補平衡。

疏理後，還是覺得在理解上有點費勁。回到前面舉的那個例子。關于對乙違法用地的地類如何判定？結合這個新的文件理解，可以明确：因為乙違法用地發生時上一年度變更調查是建設用地，就不用向前追溯了，按建設用地處罰。

有人提出，如果甲的房屋拆除後，已經複墾為耕地，在年度變更中就應該按現狀變化，再變更為耕地，為什麼實際中大多數都未再變更，還是無權源建設用地呢？這種情況确實存在，行話叫“圖地不符”，是不是屬于調查不實問題，不好說。在土地管理和執法中，有個基本原則：以圖管地，也就是說，現狀圖和數據庫是什麼地類，就是什麼地類。

從個案查處角度，涉及處罰的，主要把握一個原則：違法用地行為發生上一年度的現狀地類。對執法機關來說，要盡可能查清每一個違法行為，并依法依規進行處理。也就是說，如果一宗地涉及多個違法行為時，如上面所說的案例，也要查清甲的違法事實、依法追究其責任。總之，要做到不枉不縱，既不冤枉一個違法者，也不放過一個違法者。

涉及地類的認定比較複雜，圈外的人看不懂，圈内的人也經常理解不同，産生争議。本文僅代表個人理解和觀點，僅供參考。

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