居住區配套設施建設存在的問題?鄰避設施通常是指一些有污染威脅的公共設施今年7月22日，廣州市長陳建華出席“粵來粵好——2014年網絡名人看廣東”廣州站見面會，以官方口吻提及到了“鄰避”設施，稱“政府和市民要共同面對鄰避問題，政府要高标準建設這些鄰避設施”，引發了社會各界對“鄰避現象”的廣泛關注随着工業化和城市化的不斷推進，地方政府經常會投資興建一些企業或公共設施，以提升城市在經濟社會人文等方面的服務水平，這些企業或公共設施中有一部分是受周邊居民歡迎的，比如學校、托兒所、療養院、診所、公園、圖書館等；但也有一些是周邊居民所反對的，如垃圾轉運站、火力發電廠、殡儀館、變電所等由于後一類設施往往使周邊居民的健康、利益或環境受到諸多負面影響，從而激發居民滋生“不要建在我家後院”的嫌惡情緒和鄰避效應，甚至會引發激烈的鄰避沖突2012年的啟東PX事件以及今年的杭州餘杭中泰垃圾焚燒場事件就是此類沖突的典型，下面我們就來說一說關于居住區配套設施建設存在的問題?我們一起去了解并探讨一下這個問題吧!

居住區配套設施建設存在的問題

鄰避設施通常是指一些有污染威脅的公共設施。今年7月22日，廣州市長陳建華出席“粵來粵好——2014年網絡名人看廣東”廣州站見面會，以官方口吻提及到了“鄰避”設施，稱“政府和市民要共同面對鄰避問題，政府要高标準建設這些鄰避設施”，引發了社會各界對“鄰避現象”的廣泛關注。随着工業化和城市化的不斷推進，地方政府經常會投資興建一些企業或公共設施，以提升城市在經濟社會人文等方面的服務水平，這些企業或公共設施中有一部分是受周邊居民歡迎的，比如學校、托兒所、療養院、診所、公園、圖書館等；但也有一些是周邊居民所反對的，如垃圾轉運站、火力發電廠、殡儀館、變電所等。由于後一類設施往往使周邊居民的健康、利益或環境受到諸多負面影響，從而激發居民滋生“不要建在我家後院”的嫌惡情緒和鄰避效應，甚至會引發激烈的鄰避沖突。2012年的啟東PX事件以及今年的杭州餘杭中泰垃圾焚燒場事件就是此類沖突的典型。

随着雨花城市化進程的加快，鄰避設施建設的矛盾越來越多地出現在政府工作當中。闆橋新城政協片組在新城工委、管委會的支持下，以城南生活垃圾轉運站項目為樣本，成立了專題調研組，通過對相關利益方進行實地走訪，對其矛盾沖突的成因進行了深入分析，歸納出該處鄰避設施建設易引發群體矛盾的深層次原因所在，并在此基礎上提出了化解鄰避矛盾的相關建議。我們希冀對全區乃至全市其他地方鄰避設施建設問題的處置提供有益借鑒。

一、城南生活垃圾轉運站項目建設矛盾處理概況

城南生活垃圾轉運站項目是南京市16項青奧節點城建重點目标之一，位于闆橋新城柿子樹社區，占地30畝，建築面積1.73萬平方米，設計日轉運垃圾規模約1500噸。2014年3月，項目正式啟動建設。由于項目選址位于社區王家壩組，從而引起該組村民的強烈不滿。居民們采取寫抗議信，到工地阻止施工，在工地進出口懸挂抗議橫幅，動員鄰組村民以擴大抗議力量等形式抵制項目，要求項目停建或者換址。面對一觸即發的群體性矛盾，闆橋新城工委、管委會以高度的政治責任感，積極應對、換位思考，站在群衆立場，認真細緻地做好溝通、解釋、說服等各項工作，赢得了群衆的充分理解和支持，保障了工程順利開工。

一是分片包幹，黨員聯戶，面對面溝通。管委會迅速成立由城建、城管、信訪、紀檢等組成的領導小組，并多次召開由城管、公安、社區參加的聯席會議，分析矛盾症結，制定應急預案，确保第一時間掌握動态信息、第一時間避免事态升級。與此同時，抽調機關及社區工作人員28名，組成5個工作組，分片包幹，切實做好群衆思想工作。特别是積極發揮黨員骨幹宣傳作用，每兩名黨員負責一戶，與工作組一起，利用晚間、雙休日、清明、五一等節假日，深入到各村各組、各家各戶與群衆面對面溝通，在近民、親民、愛民中打開群衆“心結”，有效防止了大規模群體性集訪事件的發生。

二是加強協調，規範操作，實打實服務。新城工委、管委會堅持“心結”還需“用心解”的工作原則，積極協調，規範建設程序，多管齊下提高垃圾轉運站項目的透明度，幫助群衆跨越認知障礙，化解矛盾對抗。一方面，領導小組切實加強與項目建設單位市城建集團的溝通協調，及時了解項目前期手續辦理進展情況，全面掌握城南垃圾轉運站在功能定位上與傳統垃圾焚燒場的根本區别，提升工作組人員對項目的認知度，便于做好對群衆的說服解釋工作；另一方面，積極協助市城建集團規範化執行推進程序，完善相關手續，解決實際困難，确保建設過程不擾民，為做好群衆工作奠定了堅實基礎。

三是組織參觀，消除疑慮，心貼心交流。為讓群衆對現代化垃圾轉運站有更直觀、更全面的認識，不僅邀請專家介紹轉運站國内領先的設計理念和創新工藝，還由新城工委、管委會出資，組織6名社區黨員、群衆代表到上海唐鎮、常州龍江路等地參觀已建成的垃圾轉運站，實地了解轉運站的設備工藝、環境綠化、運轉模式，走訪轉運站周邊居民，了解他們的親身感受，并制作整理考察影像資料。随後，工作組和參觀代表們一起走村入戶，給村民放錄像、看照片，讓群衆聽群衆講述參觀見聞和切身感受，化解群衆的盲目認知，逐漸消融“抵觸堅冰”。在此過程中，領導小組始終堅持把群衆訴求放在首位，積極幫助協調“轉運站運營後，同等條件下優先安排村民就業”等問題，赢得村民一緻認可，開始協商補償等事宜，最終為該事件的圓滿解決畫上了句号。

二、基于城南垃圾轉運站建設引發矛盾的原因剖析

闆橋新城工委、管委會在短短2個月之内果斷處理矛盾，有效避免了事态擴大和矛盾激化。但事前預防遠勝事後補救。從新城這一案例中，我們深刻認識到，應及早将關注點前移，更加注重思考事件緣由，從而更有效地減少或消除此類事件發生的概率。調研組着重從各相關方在事件中行為表現的成因進行深入分析，努力尋求化解類似矛盾的有效方法。

調研組通過走訪、調查認為，轉運站建設中主要涉及的相關方有政府、項目承建單位及項目周邊居民。居民是抵制項目建設的一方，而政府和項目承建單位則屬于主張建設的一方，但政府處于絕對主導的地位，因此，利害關系人的矛盾在很大程度上就表現為居民和政府的對立，雙方矛盾主要集中在政府程序是否公正、群衆利益是否得到保護兩個方面。

從政府角度來看，政府作為項目主導方，在程序上理應做到公開公正透明，但在垃圾轉運站項目中卻存在不足之處，也為鄰避矛盾的發生埋下隐患。

一是政府決策透明度不夠。加強信息公開，保障群衆知情權，讓群衆知道政府在做什麼、怎麼做，是赢得群衆理解、支持、參與的基本前提。但在垃圾轉運站項目中，政府并沒有給予群衆充分的知情權。王家壩組村民是在沒有任何征兆的情況下，突然得知項目将建于他們村組附近，他們第一反應很愕然，緊接着便是集體反對情緒的驟然高漲。一個據常識判斷不太好的設施将要建在身邊，而且沒有任何來自官方的有效信息，可以疏導群衆的嫌惡、抗争等負面心理，這是讓群衆極度憤怒甚至情緒失控的重要原因之一。

二是環評結果公信力不足。鄰避設施建設前的環評工作，隻是支持建設項目的相關方，比如政府或者承建單位，單方面邀請專家開展的測評，其結果對于居民而言隻是專家意見。居民沒有參與到環評工作的全過程，就很難相信結果的公正性和真實性。因此，雖然政府一再強調垃圾轉運站項目的環評結果沒有危險，但這無法說服王家壩組村民。同時，村民們由于自身知識能力有限，也無法通過有效渠道确認環評過程的公正性和可靠性。在這種情況下，他們隻有以反抗來表達心中的無力感，維護自己的權益。

從村民角度來說，因為村民切身感受到健康、環境等自身諸多利益受到侵犯，他們有充足的理由、充分的動力抵制項目建設。馬克思也曾指出:“人們奮鬥所争取的一切，都同他們的利益有關”。

一是擔心環境質量下降。垃圾轉運站給人的第一感覺就是垃圾堆積的髒亂、異味，除給居民造成心理上的不适外，居民們更擔心其對周邊環境造成的直接污染，從而影響居民們的生産和生活質量。

二是擔心健康受到威脅。垃圾轉運站雖然為城市社會經濟運轉和居民日常生活提供了保障，但也存在空氣、水、噪聲等二次污染的負外部效應。王家壩組村民在看到同村老人多數得頑疾去世，再加上長久以來切身感受到的環境污染所帶來的身體上的變化，緻使他們更有理由相信鄰避設施的負外部效應會對自己的健康安全帶來威脅，因此反對項目落建更加堅決。

三是擔心房産有所貶值。房産是一般家庭的主要資産。王家壩組村民對土地的價值期望很高，希望通過拆遷得到一筆補償資金以提升自己的生活水平或緩解家庭困難。垃圾轉運站的落建，極有可能緻使開發商放棄選擇王家壩組作為開發對象，如果真的無法拆遷，很多村民生活的希望就有可能破滅，因此他們組織起來極力反抗，維護自己的利益。

四是不平衡心理影響。鄰避設施通常對大多數人有好處，像城南垃圾轉運站，就解決了南京城一半地域的垃圾問題。但矛盾的焦點就在于，其在帶來一定收益的同時也會産生一定的成本，比如污染。特别是對于那些靠近鄰避設施的人來說，他們是這種成本的主要承擔者，他們所要承受的成本遠超過他們從鄰避設施中獲得的收益。王家壩組内京滬高鐵、繞越高速穿境而過，又有岱山墓園在此紮根，當地村民已經受到三項鄰避設施帶來的困擾，前面的情緒還沒有得到合理宣洩，又增加了垃圾轉運站項目，正好為王家壩組村民的情緒提供了爆發點。“憑什麼要建在我們這”“為什麼要我們來承擔後果”等對問題的狹隘觀點，使他們更容易團結起來抵制項目。

鄰避沖突的發生除相關方現實利益的對抗外，更主要由時代因素和社會因素相互作用而成，這也是形成鄰避矛盾更深層次的原因。

一是政府遭遇信任危機。相當長一段時期内，基層政府的主要工作是促進當地經濟發展，GDP是考量地方政府政績的主要标準，公共服務這一核心職能經常被忽視。公共服務的缺失，導緻村民同基層組織在情感上的疏離和思想上的隔閡。在此背景下，如果政府決策過程缺乏透明度，居民極易産生不安全感與不公平感，導緻過度的自我保護行為。

二是居民權利意識的覺醒。近年來，随着市場經濟體制的不斷完善，政治體制改革穩步推進，民主精神日益被群衆所接受。當群衆感覺自身權益受到侵害時，會主動行使民主權利，強調自身的知情權、參政權、抗議權、求償權。随着當前曠日持久的霧霾天氣、化工污染、水污染等環境問題日益突出，公衆目睹環境逐漸惡化，開始日益焦慮健康安全，進一步加深了公衆的不信任，放大了建設項目的鄰避效應。

三是群體性造勢心理的影響。參與鄰避群體性事件的群衆一般存在從衆心理，認為“法不責衆”。在群體性事件的醞釀階段，由于人群聚集以及情緒的互相感染，個體往往屈從于大多數人的意見，參與者也不再是獨立的個體，而以群體成員的身份存在。如此次城南生活垃圾轉運站項目，村民阻撓施工，就是以村民小組為單位進行的群體性抵抗，在此情境下，個體如果不參與其中就會被其他村民孤立和邊緣化。

四是沖突解決法律救濟機制的欠缺。長期以來，城市規劃領域對鄰避設施的建設問題，并未引起足夠重視，簡單地将鄰避設施規劃沖突視為公衆自私心理的反映，缺少必要的風險意識和沖突管理對策，導緻在爆發的沖突面前往往判斷失誤、應對失措，不但不利于問題的解決，反而極易引發更大範圍、更高程度的對立和沖突，造成嚴重後果。

三、避免陷入鄰避困境的建議

鄰避設施是城市化發展的成果之一，不能因為遇到項目周邊居民的反對而停建或者換址，政府的工作重點應放在避免鄰避矛盾、更好化解鄰避矛盾上，通過務實有效的機制和辦法，積極疏導群衆的對立情緒，獲得群衆理解和支持。

一是完善城市功能區長效規劃。鄰避沖突發生的絕大部分情況是該地區原來并沒有規劃該類設施，但由于經濟社會發展，需要臨時新建一些公共設施來滿足需求。如果現有城市規劃中本就有該設施的建設規劃，鄰避設施的負外部效應就會通過市場和時間稀釋和消化。以城南生活垃圾轉運站為例，原城市規劃中選址位于河西，後臨時調整到闆橋新城柿子樹社區，對此，當地村民感到非常突然。建議相關部門進一步加強城市規劃的前瞻性和持續性，優化城市的功能區分，使不同功能尤其是具有潛在負外部性影響的鄰避設施遠離居民區，避免不必要的鄰避沖突；同時，在進行城市功能區規劃時，盡可能防止大量鄰避設施集中于同一地區，避免對環境造成的疊加破壞效應超出生态系統恢複能力所能承受的限度。

二是提升信息公開透明度。信息公開是民衆參與國家管理以及政府聯系群衆的重要渠道和有效形式。鄰避心理源自群衆環保意識的增強，但對于一項工程究竟會造成哪些污染，大多數人都說不清楚。城南生活垃圾轉運站決定建在闆橋新城柿子樹社區後，當地老百姓立馬就聯想到污水蔓延、臭氣熏天、土壤不可逆轉地受到污染等，但究竟有多大污染，誰也說不清楚。建議在鄰避設施建設中，把滿足群衆的知情權，作為項目立項建設的基礎工作。在公開内容上，不僅公開在何處建設什麼項目、立項目的和社會意義，更應客觀分析說明如何建設和管理、可能造成的環境風險、如何化解這些風險、對周邊居民如何安置或補償等居民普遍關注的事項；在公開主體上，應以發改、規劃、環保等部門為主，項目建設主體或施工方提供相關技術支持；在公開時機上，應在立項之前就廣而告之，不能等項目開工或已經基本建成，才發布一個“安民告示”。

三是充分尊重民意保障群衆切身利益。目前，很多鄰避工程都是匆匆上馬，環評、穩評工作流于形式，深挖“四風”根源就是還存在形式主義、官僚主義，極易引起群衆不滿。建議政府啟動此類工程時，應認真謀劃，充分征詢群衆意見，讓群衆把疑慮說出來，把意見講出來，把要求提出來，從而有助于各相關方坦誠溝通、達成共識。同時，改變單一的鄰避風險補償方式，建立健全城市基礎設施環境影響補償機制，對利益受損主體進行利益激勵，以有效治理鄰避沖突。如韓國拿出垃圾處理費的10%給垃圾填埋場周邊居民作為補償；台灣每處理1噸垃圾，就拿出50台币用于改善周邊地區環境。投資方還可以附建公園、圖書館、運動中心等公益性設施，以供周邊居民免費或優惠使用的方式對周邊居民進行補償。

四是以人為本切實将影響降到最低。科學技術總是有限理性的，它不能排除所有的風險，即使技術上完美無缺，也難免會有人為的疏漏。因此在項目投入使用時，應建立完善的科學技術管理系統，消減鄰避設施帶來的負外部效應。如城南垃圾中轉站的建設抛卻環保問題，每天近500輛垃圾運輸車的進出量也勢必影響周邊村民的交通及生活環境。建議相關部門将周邊交通、管網等規劃一并納入中轉站的總體建設規劃，盡量利用直上直下的城市快速通道進行運輸，以減少對村民的幹擾。垃圾中轉站投入使用後，相關部門還應嚴格加強管理，确保運輸車輛密閉性能完好，避免對環境造成污染，以實實在在的成效取信于民。

五是職能單位主動作為避免事态升級。在鄰避設施規劃選址建設包括後續管理中，基層政府及公安等部門應始終加強對信息的動态監控。從新城處理城南生活垃圾轉運站的事例中可以判定，隻有及時掌握信息，積極主動作為，才能果斷有效處置。建議基層政府和相關職能單位在面對類似鄰避矛盾時，應增強政治敏感，以對發展高度負責、對百姓高度負責的精神，提前介入，積極應對，迅速摸清群衆訴求，及早制定應急預案，切實加強對重點人員思想和行為的動态監控，從而有效防止大規模群體事件的發生。特别是對有可能引發鄰避效應的項目、對有可能引發群體聚集事件的人員，提前摸底并進行風險評估，從而有效防控，避免事态進一步升級。

原标題: 關于化解鄰避設施建設矛盾的實踐與思考

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