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【裁判要旨】

土地出讓金補繳條件成就後，土地資源管理部門未及時作出處理，未核實未及時繳納原因，以約談行政相對人的時間作為估價日期，并據此認定補繳土地出讓金價款，直接将未履行征收職責的不利後果全部歸于行政相對人的，人民法院不予支持。

【裁判文書】

四川省成都市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2021）川01行終370号

上訴人（原審被告）德陽市自然資源和規劃局。住所地：四川省德陽市旌陽區凱江路二段109号。

法定代表人葉科，局長。

委托代理人袁綿旭，德陽市自然資源和規劃局工作人員。

委托代理人熊建偉，四川仁泰律師事務所律師。

上訴人（原審被告）四川省自然資源廳。住所地：四川省成都市青羊區百卉路4号。

法定代表人孫建軍，廳長。

委托代理人喻雷，國浩律師（成都）事務所律師。

委托代理人鄒夢雲，國浩律師（成都）事務所律師。

被上訴人（原審原告）四川新力葆房地産集團有限公司。住所地：四川省德陽市鞍山路9号。

法定代表人尹貴基，董事長。

委托代理人劉汝忠，泰和泰（北京）律師事務所律師。

委托代理人韓芝康，泰和泰（北京）律師事務所律師。

上訴人德陽市自然資源和規劃局、上訴人四川省自然資源廳（以下簡稱省自然資源廳）因訴被上訴人四川新力葆房地産集團有限公司（以下簡稱新力葆公司）行政征繳一案，不服四川省成都市青羊區人民法院（2020）川0105行初148号行政判決，向本院提起上訴。本院于2021年2月8日立案受理後，依法組成合議庭進行審理。本案現已審理終結。

原審法院經審理查明以下事實：一、新力葆公司取得土地使用權情況。2002年12月31日，原德陽市國土資源局與德陽市土地收購儲備中心簽訂《國有土地使用權出讓合同》（合同編号：2002-00883），約定：出讓人（原德陽市國土資源局）出讓給受讓人（德陽市土地收購儲備中心）的宗地位于××鄉××村××組（××路××側），宗地總面積4272平方米土地，出讓土地面積4272平方米，合同項下宗地的土地使用權出讓金為每平方米23元，總額為98256元。2003年1月7日，德陽市人民政府就上述4272平方米土地向德陽市土地收購儲備中心頒發了《國有土地使用證》（德府國用〔2003〕字第××-××号）。2003年12月18日，因城市建設規劃調整的需要，德陽市土地收購儲備中心與新力葆公司簽訂《國有土地使用權轉讓合同》（德儲〔2003〕（轉）字第1号），約定：甲方（德陽市土地收購儲備中心）将《國有土地使用證》（德府國用〔2003〕字第××-××号）項下××路××側4272平方米國有土地使用權轉讓給乙方（新力葆公司），轉讓價款每平方米166.88元，總金額712911元。原德陽市國土資源局于2004年1月1日批準同意上述國有土地使用權變更。2003年12月24日，原德陽市國土資源局與新力葆公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》（合同編号：2003-001697），約定：出讓人（原德陽市國土資源局）出讓給受讓人（新力葆公司）的宗地位于××路以西，××路兩側，宗地總面積112687平方米土地，出讓土地面積91056平方米，合同項下宗地的土地使用權出讓金為每平方米166.88元，總額為1519.5653萬元。根據原德陽市建設局開發區分局于2003年6月25日作出的《用地紅線圖》，上述總面積112687平方米宗地包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司從德陽市土地收購儲備中心受讓土地4272平方米、新力葆公司此次從原德陽市國土資源局受讓土地91056平方米。

原德陽市國土資源局與德陽市土地收購儲備中心及新力葆公司分别簽訂的上述《國有土地使用權出讓合同》均約定：“受讓人在本合同項下宗地範圍内新建建築物的，應符合下列要求：……建築容積率按建設行政主管部門規定；……。”“在出讓期限内，受讓人必須按照本合同規定的土地用途和土地使用條件利用土地，需要改變本合同規定的土地用途和土地使用條件的，必須依法辦理有關批準手續，并向出讓人申請，取得出讓人同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。”後新力葆公司就上述土地取得《國有土地使用證》、《建設工程規劃許可證》等，并用于開發建設“××”項目。

二、案涉土地規劃利用情況

2004年7月15日，原德陽市建設局向新力葆公司作出《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2004〕021号），同意新力葆公司在德陽經濟技術開發區××路××側按下列規劃設計條件進行設計：“……1.1規劃建設用地面積：112687.13平方米；1.2代征城市公共用地面積約94781.381平方米；……3.1容積率：不大于1.65；……”。同年9月，該局依據上述規劃條件，批準“××（××曾用名）”項目整體方案容積率為1.268。2005年6月，該局在上述方案基礎上批準“××（××曾用名）”項目一期容積率為1.159。

2007年6月4日，原德陽市規劃和建設局根據新力葆公司的申請，按照當時提倡節約集約用地、鼓勵建設高層建築的政策趨勢，向新力葆公司作出《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2007〕10号），為新力葆公司位于××路與××路交叉口東南角地塊提供下列規劃設計條件：“……1.1規劃建設用地面積：65015平方米；……3.1容積率：不大于3.5；……”。同年9月，該局依據上述規劃條件，批準“××”項目二期方案容積率為3.49。2014年4月，原德陽市規劃和建設局同意《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2007〕10号）繼續有效。

三、行政行為作出過程

2017年新力葆公司在辦理“××”××、××期項目不動産登記證過程中，因容積率改變等問題與原德陽市國土資源局發生分歧，遂于2017年11月1日向原德陽市國土資源局作出《關于“××”××、××期項目辦理不動産登記證事宜的請示報告》。2018年2月27日，原德陽市國土資源局會同德陽市住房建設局、德陽市城管執法局、德陽市城鄉規劃局等，約談了新力葆公司，要求新力葆公司及時到國土資源局土地利用部門就容積率變更補辦完善用地手續。新力葆公司委托泰和泰律師事務所律師于2018年3月28日向原德陽市國土資源局發送律師函，對補繳土地出讓金等提出異議。原德陽市國土資源局于2018年4月20日作出《關于對泰和泰律師事務所<律師函>的複函》（德市國土資函〔2018〕92号），告知“土地使用者改變出讓土地用途、容積率等土地使用條件，須經市、縣人民政府批準，并補交土地出讓金。土地使用者拒不補交土地出讓金的，國土資源部門将依法依規處理。”

2018年6月26日，原德陽市國土資源局向德陽市人民政府作出《關于拟征收德陽新力葆房地産集團有限公司“××”××、××期增加容積率的土地出讓金的請示》，德陽市人民政府于2018年7月17日批示依法合規盡快處理。2018年7月27日，原德陽市國土資源局召開局長辦公會議，議定向新力葆公司發出《關于征收土地出讓價款的決定》，依法依規追繳土地出讓金。四川××土地估價有限公司于2018年6月6日受原德陽市國土資源局委托，于2018年7月27日作出《土地估價報告》（四川誠信（2018）（估）字第042号），以現場勘查日2018年6月6日為估價期日，認定位于德陽市區峨眉山××路××路××東南角的七宗國有土地使用權，因容積率由≦1.65調整為≦3.5，應補繳土地出讓價款26018.66萬元。

2018年7月27日，原德陽市國土資源局作出《關于征收土地出讓價款的決定》（德市國土資函〔2018〕187号），決定新力葆公司于收到決定之日起二十日内就“××”××、××期項目所涉國有建設用地使用權補繳土地價款26018.66萬元，并附相關七宗土地國有土地使用證證号，同時告知逾期不繳納的法律後果及申請行政複議和提起行政訴訟的權利。新力葆公司于當日收到《關于征收土地出讓價款的決定》（德市國土資函〔2018〕187号）後，于2018年9月21日申請行政複議。省自然資源廳于2019年1月4日作出《行政複議決定書》（川國土資複〔2018〕91号），以原德陽市國土資源局未告知新力葆公司陳述、申辯及聽證的權利，程序不當為由，撤銷《關于征收土地出讓價款的決定》（德市國土資函〔2018〕187号），并責令原德陽市國土資源局重新作出行政行為。

2019年2月15日，德陽市自然資源和規劃局根據《行政複議決定書》（川國土資複〔2018〕91号）的要求，聽取新力葆公司陳述、申辯，并舉行聽證後，作出《關于征收土地價款的決定》（德自然資規函〔2019〕1号），決定新力葆公司于收到決定之日起二十日内就“××”××、××期項目所涉國有建設用地使用權補繳土地價款26018.66萬元，并附相關七宗土地國有土地使用證證号，同時告知逾期不繳納的法律後果及申請行政複議和提起行政訴訟的權利。新力葆公司于當日收到《關于征收土地價款的決定》（德自然資規函〔2019〕1号）後，于2019年4月15日申請行政複議。省自然資源廳于2019年8月15日作出《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕64号），認為德陽市自然資源和規劃局以評估機構現場查看日為估價期日無相關法律依據，其認定事實不清，适用法律錯誤，決定撤銷《關于征收土地價款的決定》（德自然資規函〔2019〕1号），并責令德陽市自然資源和規劃局重新作出行政行為。新力葆公司不服《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕64号），于2019年9月12日向原審法院提起行政訴訟。原審法院于2020年1月17日作出（2019）川0105行初274号行政判決，判決駁回新力葆公司的訴訟請求。

2019年8月29日，德陽市自然資源和規劃局向新力葆公司作出并送達《關于選取土地估價機構的通知》（〔2019〕-15），通知新力葆公司到該局協商選定評估機構，并告知逾期不協商的法律後果。四川××房地産土地評估有限公司于2019年9月9日受德陽市自然資源和規劃局委托，于2019年9月28日作出《土地估價報告》（川立土評（2019）（估）字第190号），以2018年2月27日為估價期日，認定位于德陽市峨眉山××路××路××東南角的七宗國有土地使用權，因容積率由≦1.65調整為≦3.5，應補繳土地出讓價款18536.8318萬元。2019年9月29日，德陽市自然資源和規劃局向新力葆公司作出《關于征收土地價款告知書》（德自然資函〔2019〕236号），告知其拟決定征收“××”××、××期項目因提高容積率應補繳的土地價款18536.8318萬元，并告知其所依據的事實和法律，及新力葆公司享有陳述、申辯及要求聽證的權利。新力葆公司收到上述告知後，于2019年10月9日向德陽市自然資源和規劃局提出書面異議，認為其已就《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕64号）提起行政訴訟，德陽市自然資源和規劃局應停止執行《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕64号），并認為以2018年2月27日為估價期日不符合相關規定，後于2019年10月10日向德陽市自然資源和規劃局申請聽證。德陽市自然資源和規劃局于2019年10月15日就新力葆公司提出的異議作出書面答複，認為不應暫停征收程序，并認為以2018年2月27日為估價期日符合相關規定。2019年10月21日，德陽市自然資源和規劃局組織了聽證會，聽證會後召開了黨組會議，專題研究了拟對新力葆公司重新作出《征收土地價款的決定》相關事宜。同日，德陽市自然資源和規劃局根據黨組會決議向新力葆公司作出《關于征收土地價款的決定》（德自然資函〔2019〕250号，以下簡稱250号征收決定），主要内容是：新力葆公司開發建設的“××”××、××期項目所涉國有建設用地使用權（土地使用權面積共計65258平方米,證号情況附後），因提高容積率（容積率由≦1.65調整為≦3.5），依照《國務院關于加強國有土地資産管理的通知》（國發〔2001〕15号）“二、嚴格實行國有土地有償使用制度。……對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價”之規定，應補繳土地價款。根據《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）及《自然資源部辦公廳關于建設用地使用權出讓合同糾紛有關問題意見的函》，結合新力葆公司向規劃部門申請調整容積率後未向德陽市自然資源和規劃局申請辦理繳納容積率調整的土地價款手續，經德陽市自然資源和規劃局2018年2月27日約談後新力葆公司仍未辦理的情況，确定以2018年2月27日作為估價期日。經評估，新力葆公司應補繳土地價款計算為：樓面地價＝5374元／平方米÷3.5＝1535.43元／平方米；新增建築面積＝（3.5-1.65）×65258.00平方米＝120727.30平方米；應補繳土地價款＝1535.43元／平方米×120727.30平方米÷10000＝18536.8318萬元。綜上，德陽市自然資源和規劃局決定征收新力葆公司“××”××、××期項目因提供容積率應補繳的土地價款18536.8318萬元，新力葆公司應自收到決定之日起20日内，到德陽市自然資源和規劃局補繳土地價款。同時告知申請行政複議和提起行政訴訟的權利，及逾期不繳的後果，并向新力葆公司作送達。新力葆公司不服250号征收決定，于2019年11月18日向省自然資源廳申請行政複議。省自然資源廳受理新力葆公司複議申請後，向德陽市自然資源和規劃局作出并送達了《行政複議答複通知書》。德陽市自然資源和規劃局向省自然資源廳提交了書面答複意見，并提交了相關證據。因新力葆公司就《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕64号）向法院提起行政訴訟，省自然資源廳于2019年12月18日根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十一條第一款第七項之規定，決定中止行政複議，于2020年3月25日決定恢複行政複議。2020年4月7日，省自然資源廳作出本案被訴《行政複議決定書》（川自然資複〔2019〕154号，以下簡稱154号複議決定），決定維持上述250号征收決定，并于次日送達新力葆公司。

四、相關法律規範及政策

國務院于2001年4月30日作出的《關于加強國有土地資産管理的通知》（國發〔2001〕15号）規定：“二、嚴格實行國有土地有償使用制度。……土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報經市、縣人民政府批準。……對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價。”國務院辦公廳于2006年12月17日作出的《關于規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100号）規定：“一、……土地價款的具體範圍包括：……改變出讓國有土地使用權的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款……土地出讓收入由财政部門負責征收管理，可由國土資源管理部門負責具體征收。”中華人民共和國财政部、原中華人民共和國國土資源部（以下簡稱原國土資源部）、中國人民銀行于2006年12月31日印發的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（财綜〔2006〕68号）第二條規定“本辦法所稱國有土地使用權出讓收入（以下簡稱土地出讓收入）是指……改變出讓國有土地使用權土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款，……”；第五條規定：“土地出讓收入由财政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。”

原國土資源部于2010年12月19日作出的《關于嚴格落實房地産用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204号）規定：“四、……經依法批準調整容積率的，市、縣國土資源主管部門應當按照批準調整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款。”原國土資源部土地利用管理司于2011年10月26日向山西省國土資源廳作出的《關于房地産用地調整容積率後補繳地價款有關問題的函》載明：“征收應補繳的土地出讓價款，應嚴格遵循地價評估、集體決策程序，以原出讓方同意調整容積率的日期為評估期日，參照市場價格水平，……評估測算新舊容積率規劃條件下的土地市場樓面地價，并擇高作為補繳土地出讓價款的标準。”

原國土資源部辦公廳于2018年3月9日印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）規定：“6.4已出讓土地補繳地價款。（1）估價期日的确定。土地出讓後經原出讓方批準改變用途或容積率等土地使用條件的，在評估需補繳地價款時，估價期日應以國土資源主管部門依法受理補繳地價申請時點為準。（2）調整容積率補繳地價。調整容積率的，需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建築面積，樓面地價按新容積率規劃條件下估價期日的樓面地價确定。核定新增建築面積，可以相關部門批準變更規劃條件所新增的建築面積為準，或竣工驗收時實測的新增建築面積為準。……”中華人民共和國自然資源部（以下簡稱自然資源部）辦公廳于2019年2月14日作出的《關于建設用地使用權出讓合同糾紛有關問題意見的函》載明：“在J公司未辦理備案手續且接到國土局通知後仍未提出申請的情況下，應當以國土局通知J公司辦理相關手續的時間為評估期日。”

五、當事人主體變更情況

2008年11月11日，德陽新力葆房地産有限公司經工商登記機關核準，變更企業名稱為四川新力葆房地産集團有限公司。2019年2月13日，原德陽市國土資源局的職責與其他機構整合後，組建德陽市自然資源和規劃局。

原審法院認為，250号征收決定作出時合法有效的《中華人民共和國土地管理法》（2004年修訂，以下簡稱土地管理法）第五條規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定确定。”《中華人民共和國城市房地産管理法》第十五條規定：“土地使用權出讓，應當簽訂書面出讓合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。”參照國務院辦公廳于2006年12月17日作出的《關于規範國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發〔2006〕100号）規定：“一、……土地價款的具體範圍包括：……改變出讓國有土地使用權的土地用途、容積率等土地使用條件應當補繳的土地價款……土地出讓收入由财政部門負責征收管理，可由國土資源管理部門負責具體征收。”财政部、原國土資源部、中國人民銀行于2006年12月31日印發的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》（财綜〔2006〕68号）第五條規定：“土地出讓收入由财政部門負責征收管理，可由市、縣國土資源管理部門負責具體征收。”本案中，德陽市自然資源和規劃局作為繼續行使原德陽市國土資源局行政職權的國土資源管理部門，有權具體負責土地出讓收入的征收，有權就因土地使用條件變化後應補繳土地價款的情形作出征收土地價款的決定。

根據土地管理法第二條的規定，國家依法實行國有土地有償使用制度。同時，參照國務院于2001年4月30日作出的《關于加強國有土地資産管理的通知》（國發〔2001〕15号）規定：“二、嚴格實行國有土地有償使用制度。……土地使用者需要改變原批準的土地用途、容積率等，必須依法報經市、縣人民政府批準。……對出讓土地，凡改變土地用途、容積率的，應按規定補交不同用途和容積率的土地差價。”本案中，新力葆公司于2003年與德陽市土地收購儲備中心簽訂《土地使用權轉讓合同》，取得案涉4272平方米土地使用權，與原德陽市國土資源局簽訂《土地使用權出讓合同》，取得案涉91056平方米土地使用權。原德陽市建設局于2004年7月15日作出《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2004〕021号），确定上述案涉土地容積率規劃設計條件為不大于1.65。新力葆公司根據該規劃設計條件進行開發建設後，原德陽市規劃和建設局于2007年6月4日作出《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2007〕10号），為後期項目确定容積率規劃設計條件為不大于3.5。案涉土地容積率規劃設計條件發生變化，其土地使用條件發生變化，新力葆公司應當補繳不同容積率規劃設計條件下的土地差價。德陽市自然資源和規劃局認定新力葆公司應當補繳土地價款，其認定事實清楚，證據充分，适用法律正确。

本案的争議焦點在于德陽市自然資源和規劃局确定的新力葆公司應補繳土地價款的金額是否合法。對此，存在以下争議問題：一是德陽市自然資源和規劃局以2018年2月27日約談時間作為估價期日是否合法；二是德陽市自然資源和規劃局以3.5計算變更後的容積率是否合法；三是德陽市自然資源和規劃局将新力葆公司從德陽市土地收購儲備中心處取得的土地面積納入應補繳出讓金的土地面積是否合法。

關于估價期日問題，德陽市自然資源和規劃局認為，新力葆公司沒按規定和出讓合同約定向國土部門申報完善相應的用地手續及補繳土地價款，遂根據原國土資源部辦公廳于2018年3月9日印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）的規定，并參照自然資源部辦公廳于2019年2月14日作出的《關于建設用地使用權出讓合同糾紛有關問題意見的函》，原國土資源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《關于房地産用地調整容積率後補繳地價款有關問題的函》等相關規範，以德陽市自然資源和規劃局于2018年2月27日對新力葆公司進行約談的時間作為估價期日。對此，原審法院認為，德陽市自然資源和規劃局認定事實不清，适用法律錯誤，且不合理。首先，德陽市自然資源和規劃局認定新力葆公司未按規定和出讓合同約定申報完善用地手續及補繳土地價款，無事實和法律依據。本案中，案涉土地容積率規劃設計條件于2007年6月發生變更，但德陽市自然資源和規劃局、省自然資源廳并未提交證據，證明當時合法、有效的法律、法規明确規定了土地使用權人應就容積率規劃條件變更情況向土地管理部門進行申報，以及具體規定了申報程序。當時合法有效的《中華人民共和國城市房地産管理法》第十七條僅規定，土地使用者需改變土地使用權出讓合同土地使用權出讓合同約定的土地用途的，須取得出讓方和規劃部門同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，而并未對容積率規劃設計條件變更的情況作出相關規定。當時合法有效的土地管理法第五十六條及《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十八條，也僅對改變土地用途的相關手續作出規定，亦未對容積率規劃設計條件變更的相關手續作出規定。而從原德陽市國土資源局與新力葆公司簽訂的《土地使用權出讓合同》看，雙方約定“受讓人在本合同項下宗地範圍内新建建築物的，應符合下列要求：……建築容積率按建設行政主管部門規定；……。”“在出讓期限内，受讓人必須按照本合同規定的土地用途和土地使用條件利用土地，需要改變本合同規定的土地用途和土地使用條件的，必須依法辦理有關批準手續，并向出讓人申請，取得出讓人同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金，辦理土地變更登記。”該合同并未對建築容積率作具體約定，變更前後新力葆公司均系按照建設部門确定的容積率規劃設計條件進行建設，符合合同約定，并不存在違反合同約定的情形，也不存在需改變合同規定的土地使用條件的情形。因此，德陽市自然資源和規劃局認定新力葆公司未按規定和出讓合同約定申報完善用地手續的主張，并無事實和法律依據。事實上，在當時法律、法規并未就容積率規劃設計條件變更後，土地使用權人應完善的用地手續作出明确規定，且出讓合同也未對容積率作出具體約定的情況下，應當由土地管理部門通過完善自身的相關管理制度，适時掌握其出讓土地的開發利用情況，并及時就容積率規劃條件變更的情況作出處理，确保《關于加強國有土地資産管理的通知》（國發〔2001〕15号）的相關要求貫徹實施。其次，德陽市自然資源和規劃局适用原國土資源部辦公廳于2018年3月9日印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）的相關規定，自然資源部辦公廳于2019年2月14日作出的《關于建設用地使用權出讓合同糾紛有關問題意見的函》，及原國土資源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《關于房地産用地調整容積率後補繳地價款有關問題的函》，作為估價期日的認定依據，适用法律錯誤。德陽市自然資源和規劃局适用的上述規範性文件均系在《中華人民共和國城鄉規劃法》等法律規範頒布實施後制定，《中華人民共和國城鄉規劃法》對規劃條件應納入國有土地使用權出讓合同、規劃條件變更應及時向土地主管部門通報及備案等問題作出了明确規定，但案涉土地出讓及案涉容積率規劃條件變更發生在《中華人民共和國城鄉規劃法》頒布實施前，德陽市自然資源和規劃局并未提供證據證明，當時的法律規範有關于土地使用權人應就容積率規劃條件變更向土地管理部門進行申報以及申報程序的明确規定，故在法律政策條件發生變化後，在後的規範性文件不能溯及既往地适用于之前的事實情形。事實上，原國土資源部于2010年12月19日作出的《國土資源部關于嚴格落實房地産用地調控政策促進土地市場健康發展有關問題的通知》（國土資發〔2010〕204号）規定：“四、……經依法批準調整容積率的，市、縣國土資源主管部門應當按照批準調整時的土地市場樓面地價核定應補繳的土地出讓價款。”該通知明确規定以“批準調整時”的樓面地價核定補繳土地價款，因此評估期日也應以“批準調整時”予以确定。而本案中，因并無證據證明容積率規劃條件發生變更時，法律、法規明确規定了土地使用權人應就容積率規劃條件變更情況向土地管理部門進行申報，以及具體規定了申報程序，故以當時建設部門批準調整容積率規劃條件的時間作為“批準調整時間”，符合行政管理實際。其三，德陽市自然資源和規劃局以約談時間作為估價期日不合理。本案中，案涉土地容積率規劃條件于2007年6月調整後，土地管理部門并未通過完善自身管理制度，适時掌握其出讓土地的開發利用情況，并及時作出處理，新力葆公司依法辦理了國有土地使用權證、建設工程規劃許可證等證照後，正常進行開發建設并将房屋對外銷售，德陽市自然資源和規劃局以約談時間作為估價期日，可能導緻項目最終成本遠超房屋實際銷售價格，損害新力葆公司的信賴利益。綜上，德陽市自然資源和規劃局以2018年2月27日對新力葆公司進行約談的時間作為估價期日，認定事實不清，适用法律錯誤，且不合理。

關于變更後容積率的問題，德陽市自然資源和規劃局根據《規劃設計條件通知書》（德市開規條（2004）021号）及《規劃設計條件通知書》（德市開規條（2007）10号），認定案涉土地容積率規劃設計條件由原≦1.65調整至≦3.5，其認定事實清楚，證據充分。同時，德陽市自然資源和規劃局參照原國土資源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《關于房地産用地調整容積率後補繳地價款有關問題的函》中關于“參照市場價格水平，……評估測算新舊容積率規劃條件下的土地市場樓面地價，并擇高作為補繳土地出讓價款的标準”的規定及原國土資源部辦公廳于2018年3月9日印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）中關于“調整容積率的，需補繳地價款等于樓面地價乘以新增建築面積，樓面地價按新容積率規劃條件下估價期日的樓面地價确定”的規定，以變更前後容積率規劃設計條件為标準計算補繳土地價款金額，能夠反映土地使用條件變化導緻土地價值變化的情況，并無不當。新力葆公司對變更前以容積率規劃設計條件不大于1.65為标準進行計算并無異議，但主張變更後應以實際容積率3.49為标準進行計算，其主張并無法律和政策依據，亦不符合土地使用條件前後變化的實際情況，本院不予支持。

關于補繳價款的土地面積問題，原德陽市建設局于2004年7月15日作出的《規劃設計條件通知書》（德市開規條〔2004〕021号），系為用地總面積112687平方米确定了容積率規劃設計條件，即不大于1.65，而根據原德陽市建設局開發區分局作出的《用地紅線圖》，該112687平方米用地總面積包括道路占地17359.312平方米、新力葆公司從德陽市土地收購儲備中心受讓4272平方米、新力葆公司從原德陽市國土資源局受讓91056平方米，故新力葆公司關于其從德陽市土地收購儲備中心取得的土地使用權，首次規劃容積率即為不大于3.5，不應補繳土地出讓金的主張，與事實不符，原審法院不予支持。

在程序方面，德陽市自然資源和規劃局根據複議決定，重新啟動行政程序，通知新力葆公司協商選定評估機構進行評估，評估完成後，将拟作出的行政決定及其依據的事實和法律向新力葆公司進行了告知，并告知新力葆公司享有陳述、申辯及聽證的權利，後根據新力葆公司的申請舉行了聽證。聽證結束後，通過集體讨論，最終作出250号征收決定，并送達新力葆公司，并不存在程序違法。新力葆公司認為，德陽市自然資源和規劃局在聽證會結束當日就向新力葆公司送達了被訴征收土地價款決定，違反法定程序和正當程序。對此，原審法院認為，并無相關法律規定行政機關不能在聽證會結束當日作出行政決定并送達行政相對人，故德陽市自然資源和規劃局并不存在違反法定程序的行為；同時，德陽市自然資源和規劃局提供了證據，證明聽證會結束後，其經集體讨論後才作出被訴征收土地價款決定，且本案被訴征收土地價款決定作出前，新力葆公司及德陽市自然資源和規劃局已多次經曆了行政程序、複議程序，各方對案件事實、法律依據及相關争議都較為熟悉，德陽市自然資源和規劃局具有在聽證會結束後及時作出相關行政決定的條件和基礎，因而亦不存在違反正當程序的問題。根據《中華人民共和國行政複議法》第十二條的規定，新力葆公司不服德陽市自然資源和規劃局作出的250号征收決定，向省自然資源廳申請行政複議，省自然資源廳具有受理新力葆公司複議申請并作出複議決定的行政職權。省自然資源廳收到新力葆公司的複議申請後，在法定期限内予以受理。德陽市自然資源和規劃局提交書面答複及相關證據、依據後，省自然資源廳經書面審查，在法定期限内作出154号複議決定，維持了德陽市自然資源和規劃局作出的250号征收決定，并送達申請人。154号複議決定亦存在認定事實不清，适用法律錯誤。原審法院遂依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一、二、六項、第七十九條的規定之規定，判決：一、撤銷德陽市自然資源和規劃局作出的250号征收決定；二、撤銷省自然資源廳作出的154号複議決定；三、德陽市自然資源和規劃局在判決發生法律效力後，相關法律規範規定的期限内，重新對新力葆公司作出征收土地價款的決定。案件受理費50元，由德陽市自然資源和規劃局、省自然資源廳負擔。

宣判後，德陽市自然資源和規劃局、省自然資源廳不服，向本院提起上訴，請求均為：1.依法撤銷成都市青羊區人民法院作出的（2020）川0105行初148号行政判決；2.駁回新力葆公司的全部訴訟請求；3.本案一、二審訴訟費用由新力葆公司承擔。理由均如下：一、原審判決認為“德陽市自然資源和規劃局認定新力葆公司未按規定和出讓合同約定申報完善用地手續及補繳土地價款，無事實和法律依據”，屬原審判決的認定錯誤；二、原審判決認為估價期日的認定适用法律錯誤，屬原審判決的認定錯誤。三、原審判決中“德陽市自然資源和規劃局以約談時間作為估價期日不合理”的認定，混淆了“依申請履責行為”和“依職權主動履責行為”，其“不合理”的認定明顯錯誤。

被上訴人新力葆公司在二審中答辯稱，德陽市自然資源和規劃局及省自然資源廳的上訴沒有事實及法律依據，請求駁回其上訴請求。理由如下：一、由于政策變化，新力葆公司被動調整容積率并取得規劃許可，新力葆公司認為根據合同約定，新力葆公司以土地面積而非容積率為标準支付地價款，容積率的變化并不産生補交土地出讓金的義務，故無須另行向德陽市自然資源和規劃局申請批準；二、德陽市自然資源和規劃局作出的250号征收決定，認定以2018年2月27日作為估價期日，适用法律錯誤，同時不具有合理性且違反信賴利益保護原則；三、省自然資源廳作為複議機關，不應“代替”德陽市自然資源和規劃局針對250号征收決定提出上訴，同時，省自然資源廳對德陽市自然資源和規劃局所作250号征收決定未盡全面複議審查之責，作出維持決定，亦屬明顯錯誤；四、對企業征收應補繳的土地款，系依職權的行政行為，該項目二、三期沒有及時按規定繳納土地款的責任系德陽市自然資源和規劃局不作為所緻。

本院經審理查明的案件事實與原審判決認定的事實一緻，本院予以确認。

本院認為，根據《國有土地使用權出讓收支管理辦法》的相關規定，德陽市自然資源和規劃局作為繼續行使原德陽市國土資源局行政職權的國土資源管理部門，具有對案涉土地是否有因容積率調整而作出補繳相應土地出讓金行政決定的法定職權。本案的争議焦點為德陽市自然資源和規劃局作出的250号征收決定是否合法，即新力葆公司是否應當補繳案涉土地出讓金、補繳金額是否正确。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款明确規定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。”經審查，雖然案涉土地容積率規劃設計條件發生變化，其土地使用條件發生變化，新力葆公司應當補繳不同容積率規劃設計條件下的土地差價，但是，就新力葆公司應當需補繳土地出讓金的金額問題，德陽市自然資源和規劃局僅根據原國土資源部辦公廳于2018年3月9日印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》（國土資廳發〔2018〕4号）的規定，并參照自然資源部辦公廳于2019年2月14日作出的《關于建設用地使用權出讓合同糾紛有關問題意見的函》，原國土資源部土地利用管理司于2011年10月26日作出的《關于房地産用地調整容積率後補繳地價款有關問題的函》等相關規範，在案涉土地容積率規劃條件早在2007年6月即已經調整的前提下，以德陽市自然資源和規劃局于2018年2月27日對新力葆公司進行約談的時間作為估價期日，屬于主要證據不足、認定事實不清、适用法律錯誤。就本案而言，德陽市自然資源和規劃局應當主動履行法定職責，就案涉項目土地容積率調整後補繳土地出讓金金額進一步進行調查核實并作出決定。

綜上，德陽市自然資源和規劃局作出250号征收決定的主要證據不足、适用法律錯誤，省自然資源廳作出維持該決定的154号複議決定亦存在認定事實不清、适用法律錯誤，德陽市自然資源和規劃局、省自然資源廳的上訴理由均不能成立，本院不予支持。原審判決結果正确，本院予以維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費50元，由上訴人德陽市自然資源和規劃局、四川省自然資源廳負擔。

本判決為終審判決。

審判長　李　衡

審判員　李　亞

審判員　陳　楠

二〇二一年五月八日

書記員　耿雪婷

附相關法律條文：

中華人民共和國行政訴訟法

第八十九條人民法院審理上訴案件，按照下列情形，分别處理：

（一）原判決、裁定認定事實清楚，适用法律、法規正确的，判決或者裁定駁回上訴，維持原判決、裁定；

（二）原判決、裁定認定事實錯誤或者适用法律、法規錯誤的，依法改判、撤銷或者變更；

（三）原判決認定基本事實不清、證據不足的，發回原審人民法院重審，或者查清事實後改判；

（四）原判決遺漏當事人或者違法缺席判決等嚴重違反法定程序的，裁定撤銷原判決，發回原審人民法院重審。

原審人民法院對發回重審的案件作出判決後，當事人提起上訴的，第二審人民法院不得再次發回重審。

人民法院審理上訴案件，需要改變原審判決的，應當同時對被訴行政行為作出判決。

來源：行政法實務

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