上海洋山港（2022年1月1日攝） 攝影/本刊

黨的十八大以來，我國分批次批準設立了21個自由貿易試驗區，形成了覆蓋東西南北中，分布廣泛而又各具特色的雁陣式自由貿易試驗區布局

2021年，全國21個自貿區以不到千分之四的國土面積，貢獻了全國17.3%的進出口額和18.5%的外商投資額

未來，還需進一步強化自貿區在構建新發展格局中的作用，以數字化改革為抓手，優化營商環境，聚焦自貿區建設與國際規則相融合，推動自貿區向縱深發展

文 | 李蕾

黨的十八大以來，為推動構建更高水平的對外開放新格局，我國分批次批準設立了21個自由貿易試驗區（簡稱自貿區），形成了覆蓋東西南北中，分布廣泛而又各具特色的雁陣式自貿區布局。

自貿區自2013年設立以來蓬勃發展，在積聚全球優質要素資源、推動貿易和投資便利化、培育創新能力和轉變政府職能等方面做了大量探索，積累經驗，取得成效，成為我國在新時代推進改革開放的重要戰略舉措。

未來，自貿區将按照新發展階段的任務要求，全面貫徹新發展理念，服務構建新發展格局，探索更高水平的對外開放模式與制度安排，促進全面深化改革，推動經濟高質量發展。

自貿區建設敢為天下先

頂層設計部署建設自貿區。黨的十八大明确提出我國要加快實施自由貿易區戰略，建設自貿區是這一戰略的重要組成部分，其戰略定位是建設新時代改革開放新高地，路徑是通過賦予自貿區更大改革自主權，大膽試驗，不斷總結，加快形成與國際貿易和投資通行規則相銜接的制度體系和監管模式，便利暢通的同時确保安全可控。

自貿區旨在借助先行先試和經驗推廣複制，推動我國實現更高水平的對外開放、更大力度的體制改革和更加完善的制度體系建設。建設自貿區，是黨中央為推進新形勢下改革開放提出的一項重大舉措，強調要大膽闖、大膽試、自主改，盡快形成一批可複制、可推廣的新制度，加快在促進投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規範等方面先試出首批管用、有效的成果。

從沿海起步，在穩步推進中形成覆蓋東西南北中的自貿區創新與發展格局。2013年9月中國（上海）自由貿易試驗區正式挂牌，我國自貿區建設首開先河。

在華東地區的上海自貿區取得初步試點成效後，中央在2015年4月做出兩項重要決定，一是對上海自貿區擴區，擴大覆蓋的地理區域範圍并賦予其帶動長三角地區開放與發展的功能；二是在華南地區批準設立中國（廣東）自由貿易試驗區并賦予其促進粵港澳大灣區聯動發展的功能、在華北地區批準設立中國（天津）自由貿易試驗區并賦予其助力京津冀一體化協同發展的功能、在東南地區批準設立中國（福建）自由貿易試驗區并賦予其促進兩岸經濟交流發展的功能。

由此，自貿區落子華東、華南、華北和東南四大區域，四大自貿區并駕齊驅各有特色。2017年中央進一步批準在東北地區、中部地區、西南和西北地區等新設自貿區，并在華東地區新增一個自貿區，覆蓋面顯著擴大。

2018至2020年間，新設自貿區步伐加快，全國自貿區新增10個，總數達到21個，并對華東的兩個自貿區進行擴區。自貿區增設步伐加快、密度增大、綜合實力增強，遍布全國主要經濟區域，形成了清晰的雁陣式自貿區布局。

敢為天下先，在制度創新與推廣中促進經濟發展。自貿區堅守試驗田定位，以大膽而又缜密的先行先試，探索更高水平的對外開放，為區域發展注入新活力。并借助園區廣泛的國内外産業鍊供應鍊聯系，帶動區域和全國經濟增長，增進我國與周邊國家和地區經濟的深度融合，促進我國及全球經濟的穩定與增長。

在建設過程中，自貿區堅持把制度創新作為核心内容，在試驗中積累擴大開放和深化改革的制度創新經驗，将其應用于其他已有和新設的自貿區，并複制推廣至自貿區以外的全國其他區域。實現在制度創新成果的分享複制與區域聯動發展中促進改革開放事業，促進我國新經濟治理體系的建立和國民經濟的高質量發展。

釋放制度紅利

形成可複制創新成果。近十年來，各自貿區瞄準新時代改革開放要求，以制度高地激發創新活力，創造了數以千計的制度創新成果，其中在國家層面得到推廣的制度創新成果278項。制度紅利在更大範圍内得以釋放，為我國構建更高水平對外開放新格局和實現開放型經濟高質量發展創造了越來越有活力的生态環境。

在貿易便利性方面，自貿區的國際貿易“單一窗口”制度逐步覆蓋海關、稅務等多個監管部門和貨物申報、檢驗檢疫等多個環節。節約通關時間，降低貿易成本，貿易便利化水平超過WTO《貿易便利化協定》要求，具備了全球一流的服務能力。

在外商投資領域，推動《中華人民共和國外商投資法》出台負面清單制度并在全國鋪開，外商投資管理實現曆史性變革。2013年上海自貿區率先實施了外商投資準入負面清單，除清單列出的190項内容外，其他投資項目均屬于一般性投資，不需要再經過審批程序，備案後即可開展經營。2017年7月28日起施行的《外商投資産業指導目錄（2017年修訂）》中明确規定實施外商投資準入特别管理措施，标志着自貿區探索的負面清單制度在全國範圍内落地生根。

在跨境服務貿易領域，針對近年來服務貿易增速提升的趨勢，商務部會同海南省人民政府和45個相關部門，對标高标準國際經貿規則，發布我國首個國家層面的跨境服務貿易負面清單——《海南自由貿易港跨境服務貿易特别管理措施（負面清單）（2021年版）》，清單中列明了70項特别管理内容，清單之外的領域，在海南自由貿易港内，境外投資者與境内投資者享受同等待遇。這标志着我國服務貿易管理方式取得重大突破，開放透明度增加，服務貿易自由化程度提高，提升了我國整體開放水平。

在金融支持實體經濟領域，自貿區以賬戶區隔的方式建立了既與國際金融市場高度接軌、又與境内其他市場有限隔離的新型金融管理體系，簡化了投融資流程，在資本項目可兌換、金融服務開放等方面推進相關制度創新工作。

貢獻經濟增長。2021年，全國21個自貿區以不到千分之四的國土面積，貢獻了全國17.3%的進出口額和18.5%的外商投資額；自貿區全年進出口額增長29.5%，比全國高8.1個百分點，利用外資增長19%，比全國高4.1個百分點。2022年上半年，自貿區繼續保持良好勢頭，實際使用外資1198.5億元，增長16.8%。

促進深化改革。自貿區是更為開放和更具市場活力的貿易園區，同時也在制度創新成果複制的過程中促進了全國各地的擴大開放和深化改革，使我國整體營商環境得到優化，法律法規體系更加完善，貿易與投資更加自由便利，政府服務更加高效，市場機制作用發揮更加充分。

帶動區域發展。自貿區覆蓋了全國東西南北中的所有經濟區域，形成了多點并發、以點帶面的格局，帶動我國各個區域經濟增長，并促進了區域間的協同發展。如上海、浙江、江蘇和安徽等自貿區的設立與建設，促進了長三角地區的發展，廣東自貿區在促進粵港澳大灣區協同發展、提升粵港澳大灣區制度型開放水平和促進大灣區的産業與消費升級方面發揮重要作用。

促成區域産業集群。自貿區以制度創新促進全國和全球範圍内創新資源和創新主體流動，以資源優勢、産業基礎優勢和産業扶持政策為支撐形成多個産業集群，如北京自貿區的生物制藥産業集群，陝西自貿區的現代農業産業集群，山東自貿區的文化産業集群等。

助力對外自由貿易協定的談判與落地。近十年來，我國與其他國家和地區建立多雙邊自由貿易區的工作也取得顯著進步。在這一過程中，自貿區的經驗積累發揮了重要作用。多年來，對于在多雙邊自由貿易區談判過程中可能遇到的難點、焦點等問題，我國将其導入自貿區進行試點，尋求行之有效的合作方式方法，探索開放模式，樹立風險意識并形成防範與化解風險的知識體系，為推進自由貿易協定談判及自由貿易區建設提供實踐經驗。

在位于中國（黑龍江）自由貿易試驗區哈爾濱片區的中國長城（黑龍江）網信事業配套保障體系項目生産線上，工人在進行産品檢測（2020年11月13日攝） 張濤攝/本刊

新征程揚帆再起航

強化自貿區在構建新發展格局中的作用。中國作為貿易大國，正處于邁向貿易強國的關鍵時期，提高對外開放水平是實現轉型的必由之路。推動高水平對外開放更是構建新發展格局的應有之義。

推動自貿區高質量發展，一方面要暢通國内大循環，打通生産、分配、流通、消費各個環節。

從生産上看，自貿區為其他國家和地區的貨物、投資與服務進入我國市場提供更加便利規範的新渠道，彌補國内生産所需；從分配上看，自貿區以創新賦能，通過制度、科技創新加速我國新型工業化、城鎮化進程；從流通上看，自貿區進一步突出區域協同；從消費上看，利用自貿區的價格、技術等優勢提供優質供給，更好滿足人民對美好生活的向往，例如安徽自貿區以科技為矛，為新興産業集聚築勢賦能……

另一方面，自貿區高質量發展為我國企業走向海外市場和廣泛參與國際合作創造了新條件，是實現國内國際雙循環的新型載體與重要樞紐。以此為遵循，未來，無論是現有21個自貿區的升級，還是新設立自貿區，都将成為廣泛連接國内國際各類産業鍊并促進其深度融合的關鍵抓手，成為促進雙循環體系高效率、強韌性運行的重要動力源。

以數字化改革為抓手推動自貿區向縱深發展。近年來，中國數字經濟快速進步，帶動數字貿易蓬勃發展。《“十四五”對外貿易高質量發展規劃》中明确把“提升貿易數字化水平”列入外貿發展十項重點任務之一。

《數字貿易發展與合作報告2022》指出，作為數字技術和國際貿易深度融合的産物，數字貿易正成為全球數字經濟開放與合作的重要紐帶，有力推動了數字技術創新、産業數字化轉型。

由此可見，貿易數字化轉型已成為一種趨勢。近年來，面對國際市場環境的複雜多變和全球客戶需求的不斷變化，貿易數字化成為應對世界百年未有之大變局的關鍵。自貿區作為體制機制的試驗田和對外開放的排頭兵，更應發揮先行先試作用，在貿易數字化上做好文章。

一方面，在數字貿易全球規制尚未成型之時，探索建立全球數字貿易規則标準，這是推動創新發展，增強國際市場競争力的重要抓手。另一方面，統籌好數據有序、安全、自由的跨境流動，處理好數據自由流動與數據安全監管之間的關系，保障信息安全和消費者隐私。在自貿區，針對我國數據管理中的難點問題，進行地方性政策試點和技術應用試點，探索數據分級分類管理，建立數據安全審查機制和信任機制，搭建數據跨境流動安全渠道。

持續優化自貿區營商環境。改善營商環境是一個循序漸進的過程，各地經濟基礎不同，提升速度存在差别。對于開放水平最高的自貿區，可以先營造更為優越的小環境，為構建開放型經濟新體制探路。

經過多年實踐，我國自貿區不斷在優化營商環境上下功夫。對标國際國内最高水平，自貿區營商環境仍有提升空間。需進一步簡政放權，強化後續監管與服務、完善政府信用體系建設考核辦法，加強誠信政府建設、打造專業化營商服務團隊，培養國際化人才，建立人才管理體系。此外，自貿區需要做到專業化定制，将地方文化背景注入營商環境建設過程中，以特色提高自貿區吸引力。

與國際規則相融合，加速雙邊及多邊自由貿易區建設。自貿區同我國多雙邊自由貿易區建設相得益彰。截至目前，我國已經與26個國家和地區簽署了19個自貿協定，自貿夥伴覆蓋亞洲、大洋洲、拉丁美洲、歐洲和非洲。2022年1月1日《區域全面經濟夥伴關系協定》（RCEP）已正式生效，意味着我國參與的全球人口最多、貿易規模最大的自由貿易區正式落地。

未來，推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、标準等制度型開放，我國需要持續推進更多高水平多雙邊自由貿易區建設，逐步建立起立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高标準自由貿易區網絡。充分發揮自貿區試點作用，更好地服務于多雙邊自由貿易區的談判、協定的簽署和落地。

（作者為中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授）■

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