集體土地上的房屋征收适用法條?☑ 裁判要點1.我國土地性質分為國有土地和集體土地因土地性質不同，行政機關實施征收時所适用的征收程序受不同的法律、法規調整國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置内容和方式等方面均存在明顯區别從征收主體看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級人民政府或國務院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實施從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權一并征收，即“地随房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋随集體土地一并收回，即“房随地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況從征收程序看，國有土地上房屋征收主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序進行；而集體土地征收主要依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行從征收補償安置的内容、方式來看，國有土地上房屋征收主要是通過評估的方式确定被征收房屋的價值，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條和第二十五條确定的項目進行補償；而集體土地征收涉及土地補償費、安置補助費、地上附着物和青苗的補償标準以及住房安置等，根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十七條規定，由省、自治區、直轄市确定因此，行政機關針對不同征收對象實施征收時，應當區分土地性質适用不同的征收程序行政機關直接按國有土地上房屋征收的程序對集體土地實施征收，已超越法定職權且缺乏法律依據，我來為大家科普一下關于集體土地上的房屋征收适用法條?下面希望有你要的答案，我們一起來看看吧!

集體土地上的房屋征收适用法條

☑ 裁判要點

1.我國土地性質分為國有土地和集體土地。因土地性質不同，行政機關實施征收時所适用的征收程序受不同的法律、法規調整。國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置内容和方式等方面均存在明顯區别。從征收主體看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級人民政府或國務院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實施。從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權一并征收，即“地随房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋随集體土地一并收回，即“房随地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序看，國有土地上房屋征收主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序進行；而集體土地征收主要依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行。從征收補償安置的内容、方式來看，國有土地上房屋征收主要是通過評估的方式确定被征收房屋的價值，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條和第二十五條确定的項目進行補償；而集體土地征收涉及土地補償費、安置補助費、地上附着物和青苗的補償标準以及住房安置等，根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十七條規定，由省、自治區、直轄市确定。因此，行政機關針對不同征收對象實施征收時，應當區分土地性質适用不同的征收程序。行政機關直接按國有土地上房屋征收的程序對集體土地實施征收，已超越法定職權且缺乏法律依據。

2.征收範圍已納入城市規劃區，是否可以參照适用《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》第十二條第二款“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動産進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償标準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費”的規定，按國有土地上房屋征收程序實施征收？一方面，該司法解釋的規定主要适用于已經實施的集體土地征收程序中，因行政機關的原因導緻未及時對集體土地上房屋及不動産進行補償，且補償時房屋所在地已納入城市規劃區的情形，其目的是為了充分保障被征收土地農民的補償權益；另一方面，該司法解釋的規定僅指對被征收人進行補償時可以參照執行國有土地上房屋征收補償的标準，但征收程序仍然應當經過法定的集體土地征收程序進行。

☑ 裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2020）最高法行再276号

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王賢武，男，1956年6月28日出生，漢族，住貴州省安順市西秀區。

委托訴訟代理人：劉博韬，北京在明律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：貴州省安順市西秀區人民政府。住所地：貴州省安順市西秀區行政綜合辦公大樓。

法定代表人：陳天一，該區區長。

出庭負責人：劉可立，該區副區長。

委托訴訟代理人：譚剛，貴州省安順市西秀區東關辦事處主任。

委托訴訟代理人：肖仕剛，貴州上運潇榮律師事務所律師。

再審申請人王賢武因訴被申請人貴州省安順市西秀區人民政府（以下簡稱西秀區政府）房屋征收決定一案，貴州省安順市中級人民法院于2018年8月10日作出（2018）黔04行初115号行政判決，駁回王賢武的訴訟請求。王賢武不服提起上訴後，貴州省高級人民法院于2019年4月16日作出（2018）黔行終2293号行政判決，撤銷一審判決，确認西秀區政府針對王賢武作出的西府房征決〔2017〕19号《關于西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目紅線範圍内房屋征收決定書》（以下簡稱19号征收決定）違法。王賢武仍不服，在法定期限内向本院申請再審。本院于2019年12月21日作出（2019）最高法行申10669号行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2020年9月1日依法公開開庭審理了本案。王賢武及其委托訴訟代理人劉博韬，西秀區政府副區長劉可立，西秀區政府的委托訴訟代理人譚剛、肖仕剛到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

貴州省安順市中級人民法院一審查明，2007年1月26日，貴州省人民政府以黔府用地函〔2007〕56号《關于西秀區2006年度第三批次城鎮建設用地的批複》（以下簡稱56号批複）文件，批複同意将西秀區東關辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農用地轉為建設用地，同時批準将該集體農用地、兩村的集體建設用地及集體未利用地征收為國有，作為西秀區2006年度第三批次城鎮建設用地。2014年4月29日，貴州省住房和城鄉建設廳向國家開發銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《關于安順市城投南出口棚戶區改造等六個城市棚戶區項目情況說明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區改造項目（一期）已納入2014年全國城市棚戶區改造計劃。2015年5月20日，西秀區政府向西秀區棚改辦作出西府函〔2015〕115号《關于同意西秀區棚戶區改造項目2015年度計劃的批複》，告知其經西秀區政府研究，原則同意将包括頭鋪麒麟一期棚戶區改造項目在内的22個城市棚戶區作為西秀區2015年度棚戶區改造項目計劃。2017年4月28日，西秀區政府通過在頭鋪村村務财務公示欄、麒麟社區居民委員會張貼的方式發布《關于2017年頭鋪、麒麟片區城市棚戶區改造項目範圍内房屋調查登記的通告》（第9号），告知：經研究決定，西秀區政府将組織相關單位對頭鋪、麒麟片區城市棚戶區改造項目範圍内房屋的建築面積、權屬狀況、功能用途、二次裝修、家庭人口、安置意向等進行調查登記，調查登記時間為2017年4月28日至2017年5月27日，請相關單位、房屋所有人配合調查登記工作開展。同日，西秀區政府發布《關于對〈西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目房屋征收補償方案〉征求意見的通告》，對《西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目房屋征收補償方案（征求意見稿）》進行通告并征求意見，并告知公示期為30日，即2017年4月28日至2017年5月27日，公示期内，如有反饋意見或建議，請提交至頭鋪、麒麟棚戶區改造建設項目指揮部。同年7月30日，貴州省安順市西秀區住房和城鄉建設局（以下簡稱西秀區住建局）制作了《西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目社會穩定風險評估報告》，提交西秀區政府。同年8月8日，西秀區政府作出19号征收決定及《西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目房屋征收補償安置方案》（以下簡稱補償安置方案）并予以公示。同年8月9日，貴州省安順市西秀區東關辦事處（以下簡稱東關辦事處）對《東關辦關于推選房地産估價機構的通知》及附件《安順市房屋征收評估服務機構名錄庫》予以張貼公示。同年8月18日，東關辦事處組織召開頭鋪、麒麟城市棚戶改造區評估機構公司推選會議，通過抽簽推選貴州偉元房地産資産評估事務所有限公司作為西秀區頭鋪、麒麟城市棚戶區改造項目的評估機構，并對選定的評估機構予以公示。同年8月24日，貴州省安順市黃果樹公證處作出（2017）黔安市黃證民字第985号《公證書》，對東關辦事處2017年8月18日進行的頭鋪、麒麟城市棚戶區改造項目評估機構公司推選的程序及推選結果經現場監督後作出公證。王賢武認為，其房屋在19号征收決定的征收範圍内，西秀區政府作出的征收決定在實體和程序上違法，損害其合法權益，遂提起訴訟，請求判決撤銷19号征收決定。

一審法院認為，本案的争議焦點是：一、原告主體是否适格；二、本案是否屬于征收集體土地上的房屋；三、19号征收決定是否符合公共利益；四、19号征收決定是否符合法定程序。

關于原告主體是否适格的問題。本案王賢武提交的農民建房審批表，足以證明王賢武對案涉房屋征收決定征收範圍内的房屋享有合法權利。王賢武作為被征收人是案涉房屋征收決定的行政相對人，是本案适格原告。

關于本案是否屬于征收集體土地上的房屋問題。貴州省人民政府于2007年1月26日作出56号批複，将19号征收決定涉及的集體土地征收為國有，作為城鎮建設使用土地。自該批複生效之日起，王賢武的被征收土地已經屬于國家征收的原屬于農民集體所有的國有土地，故西秀區政府征收王賢武的房屋屬于對國有土地上房屋進行征收。因此，王賢武訴稱西秀區政府征收集體土地和集體土地上的房屋違反《中華人民共和國土地管理法》規定的理由不能成立，不予采納。

關于西秀區政府作出的19号征收決定是否符合公共利益的問題。頭鋪麒麟棚戶區改造項目已納入2014年全國城市棚戶區改造計劃，并經西秀區政府研究同意列入西秀區2015年度棚戶區改造項目計劃，故西秀區政府作出的19号征收決定符合公共利益。

關于西秀區政府作出的19号征收決定是否符合法定程序的問題。一、西秀區政府提交的委托書上雖寫的是“西秀區2018年頭鋪片區城鎮棚戶區改造項目”，但在西秀區政府的批複、征收決定、補償安置方案及貴州省住房和城鄉建設廳的文件中，項目名稱均為頭鋪麒麟棚戶區改造項目，西秀區政府稱委托書包含頭鋪及麒麟棚戶區改造項目的委托事項合理有據，予以采納。西秀區政府作出的19号征收決定，房屋征收主體為西秀區政府，房屋征收部門為西秀區住建局，房屋征收實施單位為東關辦事處，西秀區住建局作為房屋征收部門委托東關辦事處組織實施房屋征收與補償的具體工作。西秀區住建局作出社會穩定風險評估報告，提交西秀區政府，符合法律規定。二、《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條規定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議讨論決定。作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。本案中，19号征收決定涉及被征收人數量較多，西秀區政府作出19号征收決定除應進行社會穩定風險評估外，還應經政府常務會議讨論決定。西秀區政府未提交證據證明房屋征收決定經政府常務會議讨論決定，也未提交證據證明征收補償費用已足額到位、專戶存儲、專款專用，程序上存在瑕疵，予以指正。三、西秀區政府提交的聽證簽到冊等證據雖寫的是“房屋征收工作聽證會”，但從情況說明及聽證記錄的内容來看，聽證會的内容包含對補償安置方案的聽證。西秀區政府已依法對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公衆意見。四、《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條第一款規定，依照本條例第八條規定，确需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。本案中，19号征收決定涉及的項目是棚戶區改造項目，符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。但西秀區政府未提交經批準的國民經濟和社會發展規劃證明其作出的房屋征收決定符合國民經濟和社會發展規劃，程序上存在瑕疵，予以指正。五、《國有土地上房屋征收與補償條例》第十五條規定，房屋征收部門應當對房屋征收範圍内房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記，被征收人應當予以配合。調查結果應當在房屋征收範圍内向被征收人公布。本案中，西秀區政府已委托具備資質的機構進行調查登記，符合法律規定。六、西秀區政府未提供證據證明作出房屋征收決定前，已依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規定，組織有關部門依法對征收範圍内未經登記的建築進行調查、認定和處理，程序上存在瑕疵，予以指正。

綜上，西秀區政府作出的19号征收決定，征收主體合法，符合公共利益需要，符合土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，并納入全國棚戶區改造計劃，且依法進行了社會穩定風險評估，對征收補償方案進行了論證、公布、征求公衆意見，雖然程序上存在瑕疵，但不足以影響房屋征收決定的整體合法性。因此，王賢武訴請撤銷西秀區政府作出的19号征收決定的理由不能成立，不予支持。一審法院遂判決駁回王賢武的訴訟請求。

王賢武不服，向貴州省高級人民法院提起上訴。

貴州省高級人民法院二審對一審查明的“2014年4月29日，貴州省住房和城鄉建設廳向國家開發銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《關于安順市城投南出口棚戶區改造等六個城市棚戶區改造項目情況說明的函》，證明頭鋪麒麟棚戶區改造項目（一期）已納入2014年全國城市棚戶區改造計劃”以外的事實予以确認。

二審法院另查明，貴州省住房和城鄉建設廳向國家開發銀行貴州省分行作出黔建保函〔2014〕75号《關于安順市城投南出口棚戶區改造等六個城市棚戶區改造項目情況說明的函》中寫明此函僅用于融資貸款，不作為其他事項的證明材料。因此，該份函不能作為西秀區政府立項的證明，不能達到其證明目的，對該份證據不予采信。對一審法院查明的該部分事實予以糾正。

二審法院再查明，自2007年1月26日貴州省人民政府作出56号批複至今，涉案地塊的征收工作仍未完成。

二審法院認為，本案的争議焦點為：一、涉案土地征收程序應當适用何種程序；二、西秀區政府作出的19号征收決定是否合法。

關于本案應當适用集體土地征收程序還是國有土地上房屋征收程序對涉案的征收決定進行審查的問題。根據《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》第十二條第二款的規定，征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動産進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償标準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。本案中，西秀區政府在2017年發布征收決定時，該區域已經納入城市規劃，所屬村民已經轉為居民，且西秀區政府在征收時适用的補償标準不僅依照前述規定參照《國有土地上房屋征收與補償條例》對被征收居民進行安置補償，其适用的征收程序也是參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，因此，綜合考慮本案的實際情形，适用國有土地上房屋征收程序進行審查，不損害公共利益和當事人的利益，可以依照國有土地上房屋征收程序審查涉案19号征收決定。

關于19号征收決定是否應予撤銷的問題，主要審查19号征收決定中涉及的項目是否符合公共利益、是否符合四規劃一計劃以及該征收決定作出的程序是否合法三個方面。

對于是否符合公共利益的問題，《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條對符合公共利益的需要以列舉的方式規定了六種情形，其中，該條第一款第四項和第五項規定，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要。涉案項目屬于西秀區政府2015年度棚戶區改造項目計劃，麒麟社區屬于典型的城中村，該地塊的征收符合上述法條所列的情形，一審法院認定該項目符合公共利益的需要準确合理。

對于是否符合四規劃一計劃的問題，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第九條之規定，西秀區政府應當向法院提供市、縣級人民代表大會常務委員會批準的市、縣級國民經濟和社會發展上一年度的計劃。在其未提交相關證據的情形下，一審法院據此認定其在該問題上存在違法并無不當。

對于19号征收決定作出的程序是否合法的問題，經二審法院審查，涉案征收決定的作出在以下幾個方面違反了法定程序。

首先，根據西秀區政府提交的〔2017〕702号《關于對西秀區2018年城中村棚戶區改造項目（關腳片區、頭鋪片區、虹軸片區）立項的批複》，該批複作出時間為2017年12月31日，明顯晚于征收決定作出的時間，違反了征收決定作出的合理順序和步驟，屬于程序錯誤。

其次，《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條第二款規定，作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶專儲、專款專用。本案中，政府部門未提供任何證據證明涉案征收補償費用已實現了足額到位、專戶專儲，因此，一審法院認定西秀區政府沒有實現征收補償費用足額到位、專戶專儲、專款專用，屬于違法的認定也無不當。

綜上，二審法院認為涉案征收決定的作出違反了重大法定程序，應當予以撤銷。但是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項之規定，行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，人民法院判決确認違法，但不撤銷行政行為。本案涉案征收項目為安順市西秀區棚戶改造項目，是政府重要的安居保障性工程，公益屬性明顯，一旦撤銷将會損害更大的公共利益，因此，在綜合考慮涉案征收項目的性質、實施進度、被征收區域屬性等情形後，認為涉案征收決定應當确認違法。王賢武請求撤銷19号征收決定的理由不充分，不予支持。一審判決認定事實基本清楚，但适用法律不當，依法予以改判。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（一）項、第八十九條第一款第（二）項之規定，判決：一、撤銷一審行政判決；二、确認西秀區政府針對王賢武作出的19号征收決定違法。

再審申請人王賢武向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政判決，撤銷西秀區政府作出的19号征收決定。主要理由為：（一）王賢武有新的證據證明其房屋所在的土地為集體土地，原審法院以貴州省人民政府56号批複将集體土地征收為國有土地的認定是錯誤的。王賢武已針對56号批複向貴州省人民政府申請行政複議，貴州省人民政府于2019年5月6日作出黔府行複駁字〔2019〕14号《駁回行政複議申請決定書》（以下簡稱14号複議決定）認為，2019年4月25日，西秀區政府出具了《關于董天勇等38人的土地位置不在西秀區2006年第三批次批準範圍内的情況》，确認該批複不涉及王賢武的土地。由此可以看出，王賢武的土地還是屬于集體土地，一、二審法院認定案涉土地的性質錯誤。（二）二審法院認為撤銷19号征收決定将損害重大公共利益，因此确認19号征收決定違法，但鑒于王賢武的土地屬于集體土地，本案适用《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序對王賢武的房屋實施征收，違反了我國根本的土地制度，19号征收決定應予撤銷。一、二審法院認定事實和适用法律均錯誤。

西秀區政府提交答辯意見稱，（一）19号征收決定所征收土地系經過貴州省人民政府批準征收為國有，作為城鎮建設用地，程序合法。（二）西秀區政府所作19号征收決定，系建立在依法進行房屋調查登記通告、補償安置方案征求意見的通告、摸底調查、聽證、社會風險評估，公布征收補償方案并征求公衆意見等客觀事實的基礎上，案涉征收決定即便在征收程序上存在程序瑕疵或程序不完善之處，也不應當撤銷。（三）二審判決事實認定清楚，适用法律正确，應予以維持。案涉征收決定被撤銷将會損害更大的社會公共利益。（四）安順市西秀區自然資源局出具的《關于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國等38人訴訟案件及行政複議調查的情況說明》可知，《西秀區政府關于董天勇等38人的土地位置不在西秀區2006年第三批次批準範圍内的情況》系調查情況有誤，導緻數據不清，王賢武案涉房屋土地位置是在批複範圍内，王賢武的再審理由不成立。

王賢武向本院提交了以下新的證據：貴州省人民政府于2019年5月6日作出的14号複議決定，拟證明王賢武的案涉房屋不在56号批複範圍内，案涉土地仍系集體土地。

西秀區政府向本院提交了以下新的證據：1.《關于麒麟村、頭鋪村董天勇、王二國等38人訴訟案及行政複議的情況說明》和征收紅線圖、頭鋪村39戶房屋坐落位置示意圖，拟證明嚴達興、吳發明的房屋不在56号批複範圍内，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會的案涉房屋在56号批複範圍内；2.貴州省安順市中級人民法院（2019）黔04行初164号行政判決書，拟證明即便存在少批多用的情形，貴州省人民政府的14号複議決定作為證據後，其他同案發回重審案件的生效行政判決已認定被征收房屋不在批複範圍内，但屬于征收紅線範圍内，19号征收決定違反法定程序，但撤銷會損害公共利益，故應确認違法，不予撤銷；3.視頻資料（光盤），拟證明當前被征收房屋片區現狀，被訴征收決定符合公共利益的需要；4.安順市西秀區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，安順市“十三五”棚戶區改造專項規劃（2016-2020），及（2019）黔04行初164号行政判決書中25-29号證據，拟證明被訴19号征收決定符合“四規劃一計劃”。

經庭審質證，西秀區政府對王賢武舉示的14号複議決定的真實性無異議，但對其證明目的不予認可，并認為經過再次核實後，因調查情況有誤，數據不清，導緻在複議程序中出具的情況說明有誤，應以新出具的情況說明為準。王賢武對西秀區政府舉示的證據1形式上的真實性無異議，但對其内容的真實性和合法性不予認可；對證據2的真實性無異議，但認為該判決确認違法沒有判決撤銷是因為該案與本案是一樣的，為減輕當事人訴累，本案與其餘32戶的案子都是針對同一征收決定，是可以相同适用的；對證據3的真實性無異議，但對其合法性、關聯性不認可；對證據4有異議，認為不符合新證據要求，不能作為本案裁判依據。

本院認為，王賢武提交的14号複議決定，證據形式真實、合法，與本案具有一定關聯性，能夠反映王賢武等人對56号批複申請行政複議的情況，但西秀區政府已舉示新的證據推翻該複議決定所認定的内容，故無法達到王賢武的證明目的。西秀區政府舉示的證據1中的情況說明載明的内容能夠反映之前訴訟和複議期間出具的情況說明與實際情況不符，并由西秀區自然資源局組織相關部門和當事人代表進行再次核實的過程，與征收紅線圖、房屋坐落位置示意圖标注的内容相互印證，能夠證明包括王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會、吳發明、嚴達興在内的38戶房屋均在19号征收決定确定的征收紅線範圍内，其中嚴達興、吳發明等12戶的房屋不在56号批複範圍内，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會等26戶的房屋在56号批複範圍内。同時，根據房屋坐落位置示意圖标注的征收紅線圖和56号批複範圍，能夠反映19号征收決定所确定的征收範圍内集體土地上的房屋，絕大部分未在56号批複範圍内。該組證據真實、合法，與本案具有關聯性，予以采信。西秀區政府舉示的證據2，能夠反映同片區其他被征收人對19号征收決定提起訴訟及法院裁判的情況，但該案裁判結果與本案二審判決裁判結果一緻，而本案已啟動再審對19号征收決定的合法性進行審查，故無法達到其證明目的。西秀區政府舉示的證據3，與案涉征收項目是否符合公共利益不具有關聯性，不予采信。西秀區政府舉示的證據4，不符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十二條規定的“新的證據”要求，本院不予接納。

庭審中，本院對案涉征收項目推進情況進行了核實，西秀區政府庭審中稱因受貸款政策影響存在資金缺口，導緻案涉征收項目已暫緩推進，被訴19号征收決定涉及505戶，已簽訂補償協議100餘戶，但實際拆除房屋較少。王賢武對案涉征收項目推進情況及房屋拆除現狀無異議。

為查明撤銷19号征收決定是否會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，本院結合庭審中當事人雙方的訴辯意見，責令西秀區政府庭後提交案涉征收項目的資金投入、簽約情況，案涉征收項目現狀和推進計劃等證據。西秀區政府庭後提交了關于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明、西秀區頭鋪麒麟棚戶區改造高清影像圖、西秀區2018年城鎮棚戶區改造項目融資進度彙總表、房屋調查摸底報告統計彙總表、簽約兌付金額彙總情況、頭鋪卡口投入資金情況（北四号路投入支付情況、永鑫房開支付明細表、頭鋪三角花園付款明細）等相關證據。

西秀區政府提交的該組證據材料顯示，（一）西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目于2014年納入全國城市棚戶區改造計劃，包括頭鋪、麒麟城市棚戶區改造項目（一期三角花園、頭鋪卡口）；2017年頭鋪、麒麟城市棚戶區改造項目（二期），即本案被訴征收決定涉及的征收項目。因城市公共道路交通建設需要，一期項目已于2014年完成該片區房屋征收、補償安置及市政道路、公共設施建設工作。一期項目已完成征收503戶。二期項目紅線範圍内摸底計劃征收改造518戶，其中頭鋪村213戶，麒麟社區居委會305戶。二期項目紅線範圍已簽約117戶，征收補償款實際兌付92戶，使用安置房源67套。（二）項目資金投入情況，包括房屋拆遷補償費用、相關工程建設費用（頭鋪麒麟如意廣場地塊投資、頭鋪卡口地塊投資、頭鋪安置房小區建設投資）。（三）項目開展情況及下一步工作計劃。由于國家金融政策發生變化，融資收緊，導緻項目融資難，銀行已批準未放款的資金不再發放。西秀區2018年城鎮棚戶區改造項目融資進度彙總表顯示：頭鋪片區城鎮棚戶區改造項目計劃改造505戶；改造方式為貨币安置85戶、實物安置420戶，該項目與另兩個項目共拟申貸規模140,000萬元，因受政策影響，該筆業務已取消。二期項目房屋征拆所需的安置房正在有序建設，下一步将同步配套基礎設施建設，吸收開發企業參與該棚戶區改造。（四）被訴19号征收決定被撤銷導緻社會公共利益受損的具體表現，包括制約城市發展；前期項目内建設投入的資金得不到有效收回；已經完成建設的廣場、市政道路，已經完成征收補償安置的家庭及正在建設的安置房将嚴重受到影響；存在重大公共安全隐患等。

除“2007年1月26日，貴州省人民政府以56号文件，批複同意将西秀區東關辦事處麒麟村、頭鋪村的集體農用地轉為建設用地，同時批準将該集體農用地、兩村的集體建設用地及集體未利用地征收為國有，作為西秀區2006年度第三批次城鎮建設用地”以外，本院對一、二審查明的其他事實予以确認。

本院另查明，西秀區政府作出的19号征收決定所确定的征收範圍内均為集體土地上的房屋，且絕大部分集體土地未經省級人民政府批準征收為國有，雖有小部分在貴州省人民政府作出的56号批複範圍内，但并未按集體土地征收法定程序組織實施征收和補償。其中，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會、吳發明、嚴達興的房屋均在19号征收決定所附西秀區頭鋪麒麟臨街城市棚戶區改造項目拟改造紅線範圍内，王賢武、吳家國、臧洪梅、吳春會的房屋在56号批複範圍内，吳發明、嚴達興的房屋未在56号批複範圍内。

本院認為，本案的争議焦點為：（一）19号征收決定對集體土地上房屋實施征收是否具有法律依據。（二）19号征收決定是否應予撤銷。

（一）關于19号征收決定對集體土地上房屋實施征收是否具有法律依據的問題。

我國土地性質分為國有土地和集體土地。因土地性質不同，行政機關實施征收時所适用的征收程序受不同的法律、法規調整。國有土地上房屋的征收與集體土地（及地上房屋）的征收，雖均為征收，但依照我國法律法規，二者在征收主體、征收對象、征收程序、征收補償安置内容和方式等方面均存在明顯區别。從征收主體看，國有土地上房屋征收主體由市、縣級人民政府作出征收決定；集體土地征收需省級人民政府或國務院批準，由市、縣級人民政府予以公告并組織實施。從征收對象看，國有土地上房屋征收針對的是房屋，國有土地使用權一并征收，即“地随房走”；集體土地征收針對的是土地，地上房屋随集體土地一并收回，即“房随地走”，不存在僅征收房屋而不征收土地的情況。從征收程序看，國有土地上房屋征收主要依據《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的程序進行；而集體土地征收主要依據《中華人民共和國土地管理法》及《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行。從征收補償安置的内容、方式來看，國有土地上房屋征收主要是通過評估的方式确定被征收房屋的價值，根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條和第二十五條确定的項目進行補償；而集體土地征收涉及土地補償費、安置補助費、地上附着物和青苗的補償标準以及住房安置等，根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十七條規定，由省、自治區、直轄市确定。因此，行政機關針對不同征收對象實施征收時，應當區分土地性質适用不同的征收程序。

根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十五條第一、二款“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過三十五公頃的；（三）其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。”的規定，集體土地征收需由省級人民政府或國務院批準。本案中，19号征收決定确定的征收範圍涉及兩類土地。一是絕大部分未取得省級人民政府征地批複的集體土地，對此，西秀區政府直接按國有土地上房屋征收的程序對集體土地實施征收，已超越法定職權且缺乏法律依據。原審法院認定貴州省人民政府作出的56号批複将19号征收決定涉及的集體土地征收為國有，與本院查明的事實不符，屬認定事實不清，應予糾正。二是少部分在省級人民政府征地批複範圍的土地。根據已查明的事實，該部分土地雖經56号批複批準征收為國有，但此前并未進行土地征收程序，西秀區政府直接實施房屋征收，誤将國有土地上房屋征收程序适用于集體土地征收，屬适用法律錯誤。退一步講，即便按照《國有土地上房屋征收與補償條例》相關規定對已獲得省級人民政府征地批複部分實施征收，被訴19号征收決定也存在二審法院所認定的違反重大法定程序的問題，即存在不符合經批準的市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，棚戶區改造項目立項時間晚于征收決定作出時間，違反征收決定作出的合理順序和步驟，征收補償費用未足額到位等問題。故，西秀區政府所作19号征收決定超越法定職權，缺乏法律依據。原審判決認定事實不清，适用法律錯誤。

關于西秀區政府辯稱案涉征收範圍已納入城市規劃區，可以參照适用《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若幹問題的規定》第十二條第二款“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動産進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償标準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費”的規定，按國有土地上房屋征收程序實施征收的意見。本院認為，一方面，該司法解釋的規定主要适用于已經實施的集體土地征收程序中，因行政機關的原因導緻未及時對集體土地上房屋及不動産進行補償，且補償時房屋所在地已納入城市規劃區的情形，其目的是為了充分保障被征收土地農民的補償權益；另一方面，該司法解釋的規定僅指對被征收人進行補償時可以參照執行國有土地上房屋征收補償的标準，但征收程序仍然應當經過法定的集體土地征收程序進行。故西秀區政府辯稱的理由不能成立，本院不予支持。

（二）關于19号征收決定是否應予撤銷的問題。

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；（二）适用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的。”第七十四條第一款規定：“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決确認違法，但不撤銷行政行為：（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不産生實際影響的。”根據前述規定，人民法院對行政行為的合法性進行判斷後，對案件作出最終處理時，還需考慮平衡依法行政原則和行政相對人信賴利益及國家利益、社會公共利益的保護。

公共利益屬于抽象的法律概念，在行政征收領域的個案中往往呈現出不同目的和表現形式。因行政行為具有公定力，人民法院對征收決定進行司法審查時，行政機關往往已開展了具體的征收工作，且多以推進征收工作進度、服務地方發展大局、涉及面較廣等作為涉及公共利益的理由。但人民法院在司法審查中不宜簡單将該類事由歸入公共利益的法定範疇，而應考慮撤銷征收決定是否将真正損害公共利益及是否具備撤銷征收決定的現實基礎。一般而言，在征收範圍内的大多數當事人已經達成補償協議，或者多數已實際履行的情況下，可以判決确認征收決定違法，但不撤銷征收決定，這樣既避免已穩定的征收法律關系出現新的矛盾，又有利于保護當事人合法權益，平衡二者之間的沖突，進而實現法律效果和社會效果的統一。相反，在征收決定尚未具體實施，或者雖已啟動實施但因各種原因而停滞的情況下，則可以予以撤銷。本案中，結合西秀區政府提交的相關證據材料，本案具有如下特點：第一，案涉征收項目推進困難。西秀區政府提交的關于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明、西秀區2018年城鎮棚戶區改造項目融資進度彙總表、房屋調查摸底報告統計彙總表等顯示，案涉征收項目計劃征收改造518戶，已簽約117戶，實際兌付92戶征收補償款，使用安置房源67套。西秀區2018年城鎮棚戶區改造項目融資進度彙總表顯示，包含頭鋪片區城鎮棚戶區改造項目在内的三個項目申請貸款140,000萬元的業務，因受政策影響已取消。再根據庭審核實的情況，進一步印證了西秀區政府作出19号征收決定後，案涉征收決定紅線範圍内，大多數被征收人并沒有簽訂征收補償協議，簽約率低，因資金缺口大，導緻項目無法繼續推進，已經停滞較長時間。第二，案涉征收項目範圍内實際拆除房屋較少。如前所述，因案涉征收項目推進困難，而實際簽約并兌付的戶數并不多。結合西秀區政府提交的影像圖可以看出，實際被拆除的房屋較少，西秀區政府在庭審中也陳述簽訂補償協議的房屋并未全部拆除。第三，案涉征收項目無明确推進計劃。西秀區政府提交的關于王賢武等6戶房屋行政征收糾紛一案的情況說明顯示，案涉征收項目工作計劃表現為同步配套基礎設施建設，吸收開發企業參與該棚戶區改造，均系宏觀的計劃和打算，并無針對性解決當前案涉征收項目停滞困境的具體方案和舉措。第四，就社會效果來看，判決撤銷西秀區政府作出的19号征收決定，既有利于保護當事人的合法權益，又有利于化解項目久拖不決的困境。因此，本案被訴19号征收決定具備撤銷的現實基礎。

關于西秀區政府辯稱撤銷19号征收決定會導緻公共利益嚴重受損的意見。經查，西秀區政府所稱公共利益嚴重受損，主要體現在制約城市交通發展、前期項目建設投入的資金得不到有效收回、存在重大公共安全隐患等方面。本院認為，盡管當地客觀存在改善城市交通、改善人居環境和新型城鎮化建設發展的需要，但不足以證實其不經過法定的省級人民政府審批即進行集體土地征收的正當性和緊迫性，且案涉征收項目因資金缺口導緻停滞後，西秀區政府至今未提供項目繼續推進的有效方案和計劃。而西秀區政府根據本院責令其庭後提交的前期項目建設投入的資金情況，也主要是針對2014年啟動并實際完成的一期征收項目，其涉及的三角花園、麒麟廣場、頭鋪卡口建設均已建成，與本案被訴征收決定涉及事項并無直接的關聯性。而案涉征收決定涉及已簽訂補償協議和實際拆除房屋較少，撤銷征收決定對其影響也較小。此外，征收決定是否被撤銷與案涉被征收房屋是否存在公共安全隐患并無直接聯系。故西秀區政府現有證據并不足以證明撤銷19号征收決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害。西秀區政府的該辯稱理由不能成立，本院不予支持。

綜上所述，西秀區政府所作19号征收決定，超越法定職權，缺乏法律依據，西秀區政府并未提供足夠證據證明撤銷案涉征收決定會給國家利益、社會公共利益造成重大損害，被訴征收決定具備撤銷的現實基礎。一、二審判決認定事實不清，适用法律錯誤，應予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（四）項、第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條第一款、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷貴州省高級人民法院（2018）黔行終2293号行政判決和貴州省安順市中級人民法院（2018）黔04行初115号行政判決；

二、撤銷貴州省安順市西秀區人民政府于2017年8月8日作出的西府房征決〔2017〕19号《關于西秀區頭鋪麒麟城市棚戶區改造項目紅線範圍内房屋征收決定書》。

一、二審案件受理費共計100元，由貴州省安順市西秀區人民政府負擔。

本判決為終審判決。

二〇二〇年九月二十九日

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