訓誡書能否複議或者訴訟?以下文章來源于公法之聲 ，作者地方法制研究中心，下面我們就來聊聊關于訓誡書能否複議或者訴訟?接下來我們就一起去了解一下吧!

訓誡書能否複議或者訴訟

以下文章來源于公法之聲 ，作者地方法制研究中心

作者:徐庭祥(西南政法大學刑事偵查學院講師法學博士)

轉自:公法之聲

由于李文亮醫生的事件，公安機關的訓誡行為受到關注。從行政法的角度，主要争議焦點在于訓誡行為的定性，公安機關是否有權進行訓誡，訓誡是否可訴，應當如何規範訓誡行為。王學輝教授撰文認為，訓誡是警告的書面表達形式。但有網友認為，訓誡是公安機關依據處罰與教育相結合原則所實施的一種教育行為，不屬于行政處罰。

筆者認為，公安機關的确有權在實施行政處罰時，為了糾正違法行為、教育違法行為人而進行訓誡，具有合法性。但這同時也決定了訓誡的附随性，即隻能在實施行政處罰時附随作出，不得單獨實施訓誡，即不得将訓誡作為對尚未構成治安違法相對人的一種替代措施單獨适用，不能為了訓誡而訓誡，否則屬于超越職權。

一、訓誡的附随性

實踐中，公安機關出具的訓誡書内容并不相同，主要有以下幾種類型：1、認定相對人構成違法，責令停止違法行為；2、認定相對人構成違法，教育守法；3、僅記載相對人行為，未認定是否違法，告知相關法律規定，教育守法。通過分析可知，這些類型的訓誡均必須具有附随性才具有合法性。

（一）以責令改正為内容的訓誡屬于行政命令

第1類訓誡書的内容與實踐中常見的責令改正通知書相同。當相對人構成違法時，公安機關除應當作出處罰決定外，還負有制止、糾正違法行為的職責。《公安機關辦理行政案件程序規定》第131條規定：“實施行政處罰時，應當責令違法行為人當場或者限期改正違法行為。”故公安機關有權以要求相對人改正違法行為為内容進行訓誡。至于公安機關是否有權以訓誡書的形式作出責令改正的行政命令，還是必須命名為責令改正通知書，筆者認為在法律沒有明确規定采用何種行為形式的情況下，行政機關在合理限度内是有此種行為形式選擇裁量權的，這種裁量權與行政機關有權選擇行政協議的裁量權是相同的。

對于責令改正，定性上一般認為屬于行政命令，屬于具體行政行為。而由于第1類訓誡和責令改正相同，都要求相對人停止違法行為，也就為相對人設定了停止違法行為的義務，故第1類訓誡即有為相對人創設義務的意思表示，符合具體行政行為的構成要件。但責令改正的意思表示與行政處罰仍然存在差異，由于其目的并非是要對違法行為進行制裁，與以制裁為意思表示核心内容的行政處罰仍然存在區别，故一般認為責令改正不屬于行政處罰，因此以責令改正為内容的第1類訓誡也不應屬于行政處罰，而仍是行政命令。

責令改正的行政命令有獨立作出和附随作出兩種情況，但公安機關的訓誡隻能附随作出。獨立作出的責令改正命令往往是針對緊急的違法行為，在作出最終的處罰決定前，先行命令停止違法行為，以及時排除違法行為對公共利益的侵害。對獨立作出的責令改正命令，由于已經可以歸入《行政強制法》予以明确定型化的行政強制措施，故受法律保留原則的拘束，需要有法律的明确規定才能夠作出。就現行規定來看，法律并沒有規定公安機關可以在作出行政處罰前先行獨立的進行訓誡，《公安機關辦理行政案件程序規定》第131條也是明确規定，隻有在實施行政處罰時，才能責令違法行為人改正違法行為。因此，公安機關以糾正違法行為為内容的訓誡，隻能在查處違法行為時一并作出，具有附随性。

（二）第2類訓誡屬于事實行為

第2類訓誡内容上雖然認定相對人構成違法，但并未責令相對人糾正違法行為，而是教育相對人應當守法。公安機關在查處治安違法行為時，有進行教育的職權，《公安機關辦理行政案件程序規定》第五條規定：“辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則，教育公民、法人和其他組織自覺守法。”故筆者認為公安機關在查處違法行為時，有權以教育為内容進行訓誡。但明顯的是，公安機關的教育職權也并非是獨立的，而是附随于處罰職權的，故公安機關以教育為内容進行訓誡，也具有附随性。

由于第2類訓誡内容并不包含為相對人創設、變更權利義務的意思表示，故筆者認為應屬于事實行為，這也是網上披露的最高院判例認為訓誡不可訴的原因。但是，如果事實行為對相對人權益造成了實際的影響，仍然具有可訴性。其實如果我們更細緻的閱讀目前網上披露的最高院判例，就會發現最高院均是以被訴訓誡不對相對人權益造成影響為由，認定不可訴的，也即其并未排除在會造成影響的情況下可訴。對于第2類訓誡，筆者認為實踐中是有可能對相對人權益造成實際影響的，例如公安機關将訓誡書抄送相對人工作單位等緻使相對人受非正式制裁的情況下，相對人應有權針對該訓誡提起行政訴訟。

（三）第3類訓誡屬于準行政行為

對于第3類，既未認定相對人違法，也未明确要求相對人改正，其表達的内容僅是要求相對人注意守法，筆者認為其更類似于學理上所稱準行政行為（或稱過程性行為、程序性行為）。因為這類訓誡既未作出事實上的認定，也未進行法律上的評價，其内容僅是對相關法律的告知，僅是告知相對人有遵守相關法規的義務，這等義務并非作出訓誡的公安機關通過訓誡書來适用法律而創設的具體義務，而僅是告知抽象的守法義務。故第3類訓誡一般不具有可訴性。

前兩種訓誡都以認定相對人存在違法行為為前提，什麼情況下會适用第3類訓誡呢？既然沒有認定行為違法，則訓誡糾正違法行為就無從談起，故第3類訓誡要具有合法性，隻能以教育守法為内容，從而具有兩種可能的合法情形：首先，公安機關可能在調查過程中，尚未作出違法認定前，對相對人進行教育；第二，公安機關認定不構成違法，但仍對相對人進行教育。可以看出，雖然第3類訓誡不以相對人違法為前提，但仍然是在處罰程序中作出的訓誡，而非區别于處罰程序的獨立訓誡程序，因此仍然具有附随性。

（四）小結：公安機關訓誡具有附随性

綜上所述，筆者認為公安機關在特定情況下有權進行訓誡。但必須指出的是，訓誡具有附随性，它是公安機關在依法查處違法行為時，為糾正違法行為、教育違法行為人而附随作出的，其本身不是法律明确規定的一項獨立的行政處罰或其他行政措施。

二、訓誡的濫用：單獨适用訓誡

（一）将訓誡作為對尚未構成治安違法相對人的一種替代措施單獨适用

實踐中，有公安機關将訓誡作為對尚未構成治安違法相對人的一種替代措施獨立适用，事實上将訓誡作為獨立的行為和程序予以适用，為了訓誡而訓誡，筆者認為這是沒有法律依據的，是對訓誡的濫用。

誠如前述，訓誡具有附随性。前述第1類、第2類訓誡，均是以公安機關認定相對人存在違法行為為前提，故這兩類訓誡具有明顯的附随性，不得獨立适用，而應當與行政處罰決定，或者不予處罰決定一并适用，更不得以訓誡書代替處罰決定書或不予處罰決定書。

那麼前述第3類訓誡，不以認定相對人違法為前提，是否能夠作為公安機關獨立适用訓誡的情況呢？筆者認為，第3類訓誡仍然以認定相對人存在違法嫌疑為前提，是在進入違法行為查處程序後進行的訓誡，而非适用獨立的訓誡程序，其與将訓誡作為對尚未構成治安違法相對人的一種替代措施獨立适用存在根本差異。

綜上，由于現行制度并未明确規定訓誡這一行為方式，訓誡的合法性隻能來源于糾正違法行為、教育違法行為人等處罰職權的附随職權，故公安機關無權以教育、預防等作為單獨的目的，對尚未構成治安違法相對人，或者不具有違法嫌疑的相對人，獨立的适用訓誡，否則即是對訓誡這一附随性措施的濫用，屬于超越職權的違法情形。

（二）濫用訓誡的次生違法情形

1、為了單獨适用訓誡而實施傳喚等措施

如果公安機關對尚未構成治安違法相對人，或者不具有違法嫌疑的相對人，以獨立适用訓誡為目的，采用傳喚等調查措施，則傳喚等行為不具有合法性。

2、将訓誡書抄送相對人工作單位等緻使相對人受非正式制裁

如果公安機關将訓誡書抄送相對人工作單位等，緻使相對人受非正式制裁，合法權益受到影響的情況下，相對人應有權針對該訓誡提起行政訴訟。

3、訓誡書的内容超出必要的限度

首先，訓誡是附随的，故并非基于一般意義的法治教育職權，故不得脫離具體的案件和受調查行為出具訓誡書。第二，如果訓誡書中的内容超出教育和糾正的目的，或者超出必要的限度，例如有威脅等内容，該訓誡也構成違法。

（三）濫用訓誡的可訴性

如果公安機關單獨适用第1類訓誡，由于第1類訓誡屬于行政命令，故當然具有可訴性，當事人有權提起行政訴訟。對于第2類、第3類訓誡，本身并不包含為相對人創設、變更權利義務的意思表示，故一般不可訴。但誠如前述，如公安機關将訓誡書抄送相對人工作單位等緻使相對人受非正式制裁的情況下，第2類、第3類訓誡實際上會對相對人合法權益産生實際影響，則相對人應有權針對該訓誡提起行政訴訟。

（四）行政訴訟對濫用訓誡的審查方法

人民法院如何審查公安機關是合法附随适用訓誡，還是濫用訓誡，違法單獨适用？合法的附随适用訓誡，是在行政處罰程序中适用訓誡，故要麼是在作出處罰決定時一并出具訓誡書，要麼是在有證據證明相對人有違法嫌疑，或者有證據證明公安機關合法獲取案件線索後，經立案進入處罰調查程序後出具訓誡書。因此，合法附随适用訓誡，公安機關證明訓誡合法的案卷材料不可能隻有訓誡書，還應當包括證明訓誡書是附随作出的其他文書或證據。如果公安機關無法出示這些文書和證據證明訓誡是附随作出，則構成單獨适用訓誡的超越職權違法情形。

可能有人會認為公安機關完全可以通過僞造相關文書，規避對單獨适用訓誡的監督和審查。筆者認為，如果不首先明确訓誡的附随性，并要求訓誡應當具備相關文書佐證其附随性，則單獨适用訓誡的違法行為會連僞裝都不需要。第二，如果存在僞造相關文書的情況，則為進一步的監察監督提供了可能，并且監察監督能夠通過甄别上述文書，以查明單獨适用訓誡的案件線索來源是否合法，以此對濫用訓誡案件的始作俑者予以追責。

三、濫用訓誡的行政法規制

（一）不宜将訓誡視為警告

訓誡本身并不違法，濫用訓誡、單獨适用訓誡才構成超越職權的違法情形。附随适用訓誡本身有其合法性，通過訓誡糾正和教育違法行為也具有正當性。故筆者不贊同王學輝教授提出的将訓誡作為警告的表現形式，因為将訓誡視為警告，等同于廢除訓誡，也就廢除了訓誡的教育功能。真正應當廢除的是訓誡的濫用，即訓誡的單獨适用，而不是訓誡本身。并且如果我們隻是單純的廢除訓誡，而不是将公安機關履行附随教育職權的行為規範起來，廢除了訓誡書，還會有申誡書、告誡書。

（二）應當規範訓誡的行使，嚴禁訓誡的單獨适用，制定《公安機關實施訓誡程序規定》

筆者認為，應當通過規範公安機關履行附随教育職權，來治理濫用訓誡。應當嚴禁訓誡的單獨适用，強調訓誡的附随性，尤其應當明确在案件調查過程中，尚未認定存在違法行為時，何種情況下才能适用訓誡。應當規範附随适用訓誡的法定程序，嚴禁為了訓誡而适用傳喚等為了調查違法行為才設置的調查措施。應當禁止将訓誡書作為其他非正式制裁的根據，規範訓誡書對相對人工作單位、居住地社區等送達的條件和程序。應當規範訓誡書的内容，嚴禁出現威脅等内容，使訓誡書的目的隻限于教育而非其他非法目的。筆者還建議，公安部盡快制定《公安機關實施訓誡程序規定》，并将以上内容，即訓誡隻能附随适用作為該規定的核心内容。

當然，還必須加強監督。一是要保障相對人合法權益受到訓誡侵害時提起行政訴訟的權利，二是應當通過監察監督等客觀法監督方式，對公安機關是否嚴守訓誡的附随性予以監督。

四、餘論

本文是一篇網文，故不符合學術規範處還請讀者見諒。本文寫作的緣起，是王學輝教授《公安機關對李文亮的“訓誡”行為的行政法分析》一文。王學輝教授是我的導師，鼓勵我針對他的文章進行批判性的讨論。疫情當前，我等書生能做的太有限，寫論文是我們表達自己情感的特殊方式。

訓誡在實踐中的濫用并非近來才有，但此次李醫生的事件使得濫用訓誡對相對人造成的侵害受到空前的關注，造成巨大的社會影響。這再一次提醒我們依法治國的重要性，每一寸的不公正、不依法，都會侵蝕社會公衆對公權力的信任，都會侵蝕公權力的正當性基礎。每一個生命都是珍貴的，願各界的關注彙聚成反思的力量，進步的力量，推動依法治國前行。

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