孫穎

蘇号朋

熊文钊

張嚴方

邱寶昌

門診問題:火車票丢了另行購票的規定要不要改？

專家意見:

◇浙江消保委的訴訟請求明确具體，已滿足司法解釋對公益訴訟受理條件的要求

◇《規程》隻是企業内部的規範性文件，對外并無法律約束力。鐵路部門不顧消費者已經購票的事實，要求消費者另行購票，侵害了消費者的合法權益

◇如果鐵路部門讓非實名購票的人假冒他人乘車，這是鐵路部門的責任，鐵路部門不應因自身的過失而加重消費者的責任

門診專家:

中國政法大學教授孫穎

對外經濟貿易大學教授蘇号朋

中央民族大學教授熊文钊

北京消費者權益保護法學研究會副會長張嚴方

北京市彙佳律師事務所律師邱寶昌

2014年12月30日，浙江省消費者權益保護委員會（下稱浙江消保委）向上海鐵路運輸法院遞交了起訴狀，請求法院判令上海鐵路局立即停止“強制實名制購票乘車後遺失車票的消費者另行購票”的行為。2015年1月30日，法院裁定“不予受理”。

浙江消保委提起訴訟

事情源于浙江消保委接到的投訴:2014年4月22日，張華通過中國鐵路客戶服務中心12306網站（下稱12306）購買了一張4月24日從衢州開往杭州的D5692次列車車票。購票成功後，張華收到一封12306購票成功的通知郵件。24日下午，張華憑借身份證在衢州站取了票，通過正常檢票程序進站上車，18:30順利抵達杭州火車站。出站檢票時，張華發現車票不見了。經與車站工作人員交涉，提出憑本人身份證和12306反饋至個人郵箱的購票通知，要求車站核實後放行。杭州火車站不予核查，堅持要求車票遺失必須全額補票才予以放行。不得已，張華全額補票。

據浙江消保委提供的材料顯示，浙江消保委在受理消費者的投訴後，分别以電話、書面形式向上海鐵路局調查核實消費者投訴事實，了解鐵路部門要求消費者補票的依據。

上海鐵路局回複，車站工作人員要求消費者補票的做法符合《鐵路旅客運輸規程》（下稱《規程》）第43條的規定，旅客丢失車票應另行購票。

“消費者實名購票的信息完全可以在鐵路售票信息系統中核查。鐵路部門不顧消費者已經購票的事實，要求消費者另行購票，已經侵害了消費者的合法權益。”浙江省工商局副局長、浙江消保委主任吳國升說。

雙方各執一詞，無法達成調解，浙江消保委遂提起訴訟。但是浙江消保委最終失望了，2015年1月30日，該案被法院裁定“不予受理”。理由是，“未能提供符合上述法律規定的相應起訴證明材料，故該起訴不符合公益訴訟的起訴條件”。法院的不予受理，帶來了諸多思考。本案是否符合公益訴訟的有關規定？浙江消保委是否符合原告資格？鐵路部門依照《規程》作出“另行購票”的處理是否合适？

是否屬于公益訴訟

票丢了需要另行購買，在鐵路部門看來，是按規定辦事。打開12306網站，在首頁“鐵路常識”―――“旅客丢失了車票怎麼辦？”中有這樣的回答:“旅客購票後乘車前未辦理車票挂失補辦手續或者乘車後丢失車票的，應當另行購票。”

在由北京發往武漢的G519次列車上，列車長告訴記者，乘坐高鐵的旅客，如果沒有取出紙質車票的，可以憑身份證進站和出站。一旦旅客取出紙質車票，後又丢失的，可在停止檢票時間前20分鐘到車站售票窗口辦理挂失補辦手續。購票後乘車前未辦理車票挂失補辦手續或者乘車後丢失車票的，就要另行購票了。列車長表示:“之所以有如此規定，是因為車票是鐵路部門和旅客簽訂運輸合同的憑證。”這與《規程》規定的“旅客丢失車票應另行購票”是一緻的。

那麼，這種做法是否侵害了衆多消費者的合法權益？根據民事訴訟法第55條規定:“對污染環境、侵害衆多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”消費者權益保護法第47條規定:“對侵害衆多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟。”中國政法大學民商經濟法學院教授孫穎說，判斷一起案件是否是公益訴訟的核心要素有兩個:一是“衆多消費者”;一是“公共利益”。她解釋道，“衆多”的含義可以有兩種理解:第一種是指按照我國傳統文化的理解，三個人以上包括三人即成“多數”和“衆多”。第二種理解，即民事訴訟法和消費者權益保護法中所說的“衆多”，是指不特定的人，即你、我、他所有在現在和将來都有可能受到侵害的乘客。不僅是上海鐵路局管轄範圍内的乘客，全國其他地方的消費者都有可能丢失火車票，都有可能遇到案例中的情況，所以在這起案例中，相關鐵路部門的做法侵害到了不特定多數人的利益。不能認為衆多就是隻有三位乘客投訴，就隻有三個人的利益受到侵害。即使是三位乘客，那麼透過這三位乘客利益受損的情況，我們可以推知每一位乘客都可能遭遇同樣的情況，都有合法利益遭到侵害的潛在可能性，即有同樣遭遇被強制補票的消費者并不僅有三個，隻是因為個體受損的利益微小和訴訟成本過高等原因，受害消費者沒有投訴而已。故侵害衆多消費者合法權益中的“衆多”應指不特定多數人的利益可能受損，哪怕隻有一人投訴，隻要投訴的行為存在多數人的利益遭受損害的可能性，即可成立請求停止侵害的公益訴訟。“公共利益”指的是全國或某一區域的社會成員的利益，全國範圍内或區域範圍内多數人共同的利益。基于這兩點，“此案屬于公益訴訟是毫無疑問的”。

消費者權益保護法規定，提起公益訴訟的主體是中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，那麼，浙江消保委有沒有原告資格？孫穎說:“從本質上來說，浙江消保委就是消費者協會，隻是名稱不一樣。因為從職能來看，它行使着保護消費者利益的社會組織應該行使的公益性職能，我認為完全适格。”對外經濟貿易大學法學院教授蘇号朋認為，從本案已知事實來看，在實行實名購票制度後，上海鐵路局已經要求丢票的消費者補票，其損害消費者公共利益的初步證據已經形成，浙江消保委的訴訟請求亦明确具體。因此，本案滿足了上述司法解釋對公益訴訟受理條件的要求。

中央民族大學法學院教授熊文钊告訴記者，根據《最高人民法院關于适用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（2015年2月4日起施行），有關組織提起公益訴訟，可按照其第285條，向侵權行為地或者被告住所地中級法院提起訴訟，但法律、司法解釋另有規定的除外。

《規程》屬于何種性質的文件

從相關規定可知，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章和地方政府規章的制定、修改和廢止，适用立法法。上海鐵路局對旅客據以作出補票處理的《規程》屬于何種性質的文件，對案件性質有重大影響。

蘇号朋不認為《規程》是部門規章。他說，《規程》是原鐵道部在1997年發布的，并在2010年進行修訂。按照立法法的規定，立法包括法律、行政法規、部門規章和地方法規。部門規章的制定，應遵循國務院制定并于2002年1月1日施行的《規章制定程序條例》，該條例第6條規定:“規章的名稱一般稱‘規定’、‘辦法’，但不得稱‘條例’。”該《規程》于2010年修訂時，卻沒有依照《規章制定程序條例》的法定要求，将名稱修改為“規定”或者“辦法”。因此，《規程》從名稱上看，不符合部門規章的基本要求。

另外，按照《規章制定程序條例》的規定，部門規章必須要由部門首長簽署命令并予以公布，但蘇号朋未檢索到鐵道部長曾經簽署過這一命令的相關信息。在全國人大常委會網站的中國法律法規信息系統中，通過搜索“部門規章”，也沒有找到《規程》。更值得關注的是，2003年6月17日，原鐵道部頒布了《關于公布鐵道部規章及規範性文件清理結果的通知》，對截至2001年底前的現行規章和規範性文件共980件進行了全面清理。清理結果中提到:“繼續有效的規章及規範性文件為611件。其中包括需要修改但現時仍為有效的133件。”在繼續有效的規章及規範性文件清單中，該通知特别注明:加“★”号的文件是在國務院法制辦備案的規章，而《規程》未加“★”。

蘇号朋認為，上述文件和資料充分有力地證明，《規程》絕非部門規章，隻是一部規範性文件而已，不屬于立法法規定的法律範圍。該《規程》隻是企業内部的規範文件，對外并無法律約束力。如果中國鐵路總公司及各鐵路局（公司）将其視為與旅客之間所訂運輸合同的内容，二者因此産生糾紛，屬于典型的民事法律糾紛，類似案件屬于法院應予審理的民事案件範圍。

孫穎也表示，“這是一個民事公益訴訟”。因為它要求法院判令被告停止侵害消費者的某種行為，即停止“丢票後另行補票”的行為。它不是起訴要求撤銷某個行政法規，或者規章、規程裡面某一條不合理的規定，認清這一點很關鍵。

“電子客票”應否有效

從2012年元旦起，全國所有旅客列車實行車票實名制。乘客在購買火車票和乘坐火車時，需要登記、核查個人的真實姓名和身份。該制度實行以後，旅客在乘車過程中也切身感受到了許多變化。那麼，鐵路部門繼續适用1997年的《規程》是否合适？

1997年制定《規程》的時候，還沒有實行實名制。當新的問題出現，原有的規定已經不能很好适應的時候，為什麼還要用它來作為答複的依據呢？”北京消費者權益保護法學研究會副會長張嚴方說，根據媒體公開報道的“火車票丢失補票”事件來看，《規程》第43條的實際執行情況并不統一，有的乘客丢失了車票後，鐵路部門要求全額補票，有的則要求補半價，有的不要求補票。就補全價來說，鐵路部門對丢失火車票和逃票處理方法是一樣的。但是在電子化程度日益提高的今天，為了消費者旅行的便利，鐵路部門應盡快規範完善對旅客上車後丢失火車票情況的處理辦法。

熊文钊認為，實名制購票以後，應該對“票”的涵義有新的解讀？在實名制以前，火車票上面是沒有名字的，撿到的人有可能去使用，但是在實名制實行以後就不行了。鐵路部門應該承認“電子客票”，因為它的屬性和打出來的票是一樣的，比如現在可以通過網上購票，憑身份證上車。

進入電子時代，對“票”的問題怎麼檢、怎麼驗，都要符合實名制以後的實際情況，而不應該适用1997年的規定。“鐵路部門在設計電子系統的時候，應當充分考慮方便消費者，保護消費者的合法權益。”熊文钊建議，修改《規程》，把電子客票的内容加進去。作為鐵路部門，不管是内部規定，還是鐵路法的相關規定，都應該考慮實名制實行以後“票”的形式，以及驗票和檢票的方式。在沒有修改相關規範性文件的情況下，應該通過法院的解釋來認定持有電子客票的旅客是“有票的”，不應該讓其補票。

北京市彙佳律師事務所主任邱寶昌充分肯定了這起訴訟的積極意義。他說，浙江消保委站在保護消費者合法權益的角度提起的首例消費公益訴訟案件非常有意義。鐵路部門要求丢失車票的旅客另行購票的做法實際上加重了消費者的責任。實名制應該包含三個方面，即證、票和人都要經過核實驗證。如果是因為鐵路部門在實名查驗環節出了問題，從而讓非實名購票的人假冒他人乘車了，這是鐵路部門沒有嚴格履行實名制造成的，鐵路部門不應因自身的過失而加重消費者的責任。

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