這幾天，幾度推遲發射的美國登月計劃傳來了最新消息。

當地時間9月24日，因擔心熱帶風暴襲擊佛羅裡達州，美國國家航空航天局（NASA）再次推遲了原定于9月27日發射的“阿耳忒斯1号”登月任務的發射時間。

此前，執行美國“阿耳忒彌斯1号”任務的“太空發射系統”發射，已被迫推遲了兩次。

美國登月計劃能否成功，成了今年一大懸念。

實際上，執行這次任務的火箭最初計劃的發射時間，要追溯到2016年，因為種種故障和意外，一直拖延到今年。

美國重返月球，為何如此艱難？

芝加哥大學太空曆史學者喬丹·比姆的觀點也許可以提供一種觀察的視角：“在美國，燃料選擇這種事情都可以政治化，而那些最直接、最理想的解決方案往往不可行。”

巧合的是，就在火箭準備發射之際發生的一件事，呼應了他的觀點。

｜｜美國佛羅裡達州肯尼迪航天中心“太空發射系統”火箭發射台

8月25日，美國國家航空航天局在推特發布消息，把四天後的火箭發射稱為“曆史性的一刻”。

就在前一天，美國商務部将7家中國實體納入出口管制“實體清單”正式生效，而其中大部分都與航空航天有關。也就是說，美國相關的技術和産品将被限制出口給這些中國實體。

出口管制把美國的技術和産品圈在了“小院高牆”裡，也在無形中給了美國一把枷鎖，鎖住了美國航天業的一些發展機遇期。

美國出口管制的“瓶子”裡到底裝的什麼“藥”？又為何熱衷于不惜傷害自身的出口管制？

在航空航天領域實行出口管制，美國不是第一次這樣做了。

過去幾十年間，美國航空航天領域幾乎所有的技術都被列入了出口管制的範圍。

也就是說，在未經審批的情況下，這些技術不能被自由出口給受到管制的國家和地區。

然而，就在“太空發射系統”火箭今年第一次發射前，美國國防創新局（DIU）、美國太空軍（USSF）和美國空軍研究實驗室（AFRL）聯合發布了一份報告，其中認為應該對美國的出口管制制度進行改革。

美國軍方中與航空航天相關的部門，為何對出口管制十分不滿呢？

原因可以追溯到上世紀90年代，美國在衛星領域醞釀的一場出口管制。

美蘇冷戰期間，太空曾是美國最具技術領先優勢的領域之一。尤其是美國在衛星技術上的壟斷地位曾為其維持霸權，提供了巨大的支撐和保證。

｜｜美國研制的第一顆人造地球衛星“探險者一号”

作為美國科技實力的象征，美國衛星領域的壟斷地位在冷戰結束後的90年代也一直得到了延續。1995年，美國在全球衛星市場的份額，曾一度高達73%。

随着冷戰結束，世界格局呈現多極化的趨勢。美國在航空航天領域的穩固優勢反而加大了其警惕的心理。美國開始擔憂一些國家的技術追趕，可能對自己造成威脅，而這種伴随技術進步的多極力量增長，尤其讓美國擔憂。

中國作為多極力量中的代表，引起了美國的警惕。

由于擔心航空航天企業出口的産品和技術被中國進口後使用、學習借鑒，以縮小和美國的技術差距，美國開始考慮對華出口管制。

不過，出于對中國市場潛力的青睐，上世紀90年代，從1990年到1998年，老布什政府和克林頓政府的很多時期，美國在衛星領域還是保留了同中國的貿易往來與合作。

｜｜1990年4月7日，“長征3号”火箭發射升空

1990年4月7日，中國用“長征3号”火箭将美國制造的“亞洲1号”衛星送入了預定軌道，成為我國發射的第一顆外國制造衛星、第一顆國際商業衛星。

這次标志性的發射引起了美國國會的關注，中國技術的發展，逐漸讓美國國會寝食難安，國會認為要維持霸權地位，就要對中國進行太空技術的徹底封鎖。

這份焦慮的心态，90年代末最終在華盛頓占據了主流。

于是，一場航空航天技術的封鎖行動開始上演，這個過程中，美國使用的最重要的工具就是“出口管制”。

｜｜1998年，美國司法部指控美國公司“與中國工程師分享了敏感技術信息”，還指責克林頓政府“将經濟利益置于國家安全之上”；

｜｜1999年，美國國會炮制了一份污蔑中國同美國衛星合作的《考克斯報告》，要求積極實施衛星的出口管制，并直接促成了1999财年國防授權法案中對華衛星出口管制升級的相關條款通過。

美國對衛星行業出口管制的拿捏，除了來自自身的技術和市場壟斷外，還有一個重要的原因，衛星是一個供應鍊集中度極高的行業。衛星的研發和制造環節都可以在美國完成，美國便能夠阻止美國衛星各個環節的技術和零部件被運送到中國。

看上去，美國似乎能夠達成目标。

但是随着時間推移，變本加厲的出口管制，讓美國的衛星行業開始有些受不了了。

為了維持自身相對于其他各國的技術優勢，美國國會還在1999财年國防授權法案中指示，“商業管制清單上的所有衛星和相關物項應轉移到美國軍品清單。”

這就意味着，衛星作為軍事用途的物項，不僅被“一刀切”地禁止與中國進行交易，對法國、英國、日本等各國的出口都會受到不同程度的管制。

在嚴格的出口管制措施之下，美國衛星技術和産品從研發到投入市場的時間，常常被出口管制的審批程序拖延。

美國的衛星行業就曾向國會辯稱，出口管制帶來的“遲滞”，導緻了銷售受損。

美國航空航天工業協會報告顯示，2000年美國衛星和衛星零部件出口下降到2.466億美元，比1998年的出口額度下跌了近10億美元。

同時，美國在全球衛星市場中的份額從1995年的73%，大幅下降至了2005年的25%。其餘的市場份額被法國、德國、意大利、英國等歐洲國家迅速取代。

｜｜當地時間2005年12月28日，歐洲“伽利略”衛星導航系統的首顆實驗衛星“GIOVE-A”由俄羅斯“聯盟-FG”火箭從哈薩克斯坦的拜科努爾航天中心發射升空

不僅如此，國際關系學院知識産權與科技安全研究中心主任郝敏告訴譚主，出口管制造成的“遲滞”對于企業來說，不僅意味着市場和競争優勢的喪失，在無法正常轉化為利潤的情況下，企業甚至無法維持技術更新和産品開發的良性運轉。

于是，随着美國衛星全球市場占有率的下降，美國本土衛星行業從業人員和研發資源的流失也一發不可收。

從2006年到2012年，美國私營衛星制造業的就業人數降幅達到了25%；同時，近三分之一受衛星出口管制影響的美國公司還調整了研發支出，以避免開發的技術受到出口限制。

這些不可逆轉的負面影響，導緻美國在全球衛星市場的占有率再也沒能恢複如初。

與此同時，在大洋彼岸，中國的航空航天事業卻從未踟蹰。

盡管面臨美國的封鎖和打壓，中國仍然集400多家單位、30餘萬科技人員共同攻關，攻克了160餘項關鍵核心技術，突破500餘種器部件國産化研制，成功研制出北鬥導航系統，一舉打破了美國全球定位系統（GPS）的壟斷地位。

｜｜2020年6月23日，我國北鬥三号全球衛星導航系統最後一顆組網衛星在西昌衛星發射中心點火升空

不僅如此，中國對于太空的探索還在全方位提速。後來，美國國會美中經濟與安全審查委員會在報告裡直言，“中國已經成為太空領域的領頭羊”。

打着“防務安全”的目的，用出口管制的手段維持自身優勢以謀求霸權地位，反而讓美國喪失了最大的優勢。

回顧美國對中國實施的衛星出口管制，美國喬治敦大學安全與新興技術中心得出了一個結論：

出口管制确實可以在重塑供應鍊和限制競争對手獲取新興技術方面發揮作用，但随着時間的推移，以出口管制實現“脫鈎”，其有效性會急劇下降。

顯然，美國沒有把這句話聽進去，為了以技術優勢維護霸權，美國的出口管制一直在瞄準最前沿和尖端的行業下手。

特别是2018年，特朗普政府挑起對華貿易戰之後，美國更加頻繁地動用出口管制，在最焦灼的階段，甚至切斷華為等企業的芯片供應。

隻不過，比起之前的後知後覺，美國這次的損失來得相當迅速。

對華為斷供後，美國芯片巨頭高通2020财年第二季度業績大幅跳水，美光科技淨利潤同比也下降了75%。美國半導體行業協會更是在報告中預測，整個美國産業界将要付出的代價可能達到數百億美元。

跟供應鍊高度集中的衛星行業不同，芯片行業的特點完全相反，産業分工的高度全球化，使得美國出口管制導緻的适得其反的效果，更加嚴重。

對于像人工智能這樣的新興技術來說，尤其如此。

美國喬治敦大學安全與新興技術中心，專門對出口管制在人工智能領域的有效性進行了分析。

結果發現，對于高度依賴海量商業應用數據進行學習和叠代的人工智能技術來說，出口管制對應用場景、範圍的限制，以及對國際合作的阻礙，都會對技術的研發和創新，造成緻命的打擊。

｜｜2010-2021年美國人工智能專利申請量在世界總量中的占比呈下降趨勢

如此巨大的損失和打擊背後，是美國在出口管制上的變本加厲。美國上一屆政府執政期間，将中國實體納入出口管制實體清單的數量是前20年總數的2倍。

加速的轉變，正是從2018年美國國會通過的《2018年出口管制改革法》開始的。美國的出口管制制度，也進入了一個新的階段。

常年專注于中外出口管制法律和實務的蔡開明律師跟譚主介紹了《2018年出口管制改革法》中最顯著的一項變化，就是擴大了出口管制的适用範圍，首次将對于美國國家安全至關重要的新興和基礎技術納入了管制範圍。

和出口管制适用範圍一起擴大的，還有美國對“國家安全”這個概念的界定。

《2018年出口管制改革法》沒有對“國家安全”進行明确定義，卻在政策目标中，專門加入了“保護人權”一項，這早已偏離了出口管制的初衷。

出口管制，不是美國特有的制度。各國在遵循國際原則的前提下進行出口管制的初衷，是為了防止核、生、化、導等大規模殺傷性武器擴散，對全球的和平安全造成威脅。然而，美國卻把出口管制當成對特定國家的制裁手段，想要通過斷鍊、脫鈎阻斷别國正常的發展進程。

美國的“出口管制”，成了一個筐，凡是美國打壓、遏制的心思和借口，都能被經過包裝，扔進筐裡。

正是出于這樣的動機，即便可能傷及美國企業的競争力，美國利用“出口管制”的手段還在持續加碼升級。

與《2018年出口管制改革法》一同生效的還有《外國投資風險審查現代化法案》。正如中國社科院國際投資問題專家潘圓圓向譚主提到的，美國還把出口管制和對外資的審查更加密切地結合起來，以防止外國企業通過投資美國企業獲得相關技術和産品。

看似“雙管齊下”的嚴密防範，卻在限制了美國企業自由貿易的同時，收窄了美國本土企業的融資渠道。

結果“雙管齊下”，變成了“兩頭堵死”。

這導緻的一個結果就是，美國企業開始另尋出路，不少企業幹脆把研發中心直接搬到外國，将一些關鍵技術轉為離岸研發，一場美國本土研發能力的“水土流失”正在發生。

根據美國國家工程與科學統計中心數據，從2011-2019年，美國企業的外國研發支出平均每年增長5%，而在專業、科學和技術服務領域的外國研發投資年均增速是其國内的兩倍。

｜｜特斯拉上海研發創新中心和超級工廠數據中心于2021年正式落成并投入使用

眼看美國企業動了把研發外移的心思，一些美國政客最近又琢磨要對美國企業在海外的投資進行審查。

這項還在醞釀中的行動，立刻激起了美國商界的激烈反對。

美國國會參議院銀行委員會參議員圖米稱：“如果說數十萬家美國公司和數十億甚至數千億美元的商業可能受到影響并不為過。”

美國的“出口管制”，最終變成了一場對美國企業的圍追堵截，實在是非常滑稽。

美國的這種滑稽，在美國企業的另一種舉動中更加明顯。

譚主查閱了美國商務部公開的數據，發現就在美國推出《2018年出口管制改革法》之後，僅2019-2020年，美國企業向出口管制的主管部門，也就是産業與安全局提出出口許可申請的數量就從32969增長到了38203份，增加的幅度達到15%。

一邊是美國内部要求加強管制的聲音不絕于耳，一面是美國企業面臨的損失風險，這讓産業與安全局，成了相當難開展工作的部門。

兩年前，譚主就曾深挖過這一機構的負責人，由于内部利益糾紛而反複更替的故事。

而拜登政府上台後不僅沒有改弦更張，又将超過100家中國實體納入了出口管制“實體清單”，是上一屆美國政府執政同期的近兩倍。

雖然出口管制的力度不小，但是好像并沒有讓各方滿意。

美國國會美中經濟與安全審查委員會去年專門撰寫了一份調查報告，指出産業與安全局缺乏跨機構協調的能力，導緻一份重要清單遲遲無法出爐。

4年前，産業與安全局獲得授權，着手制定一份新興和基礎技術的清單，以便于實施更加精準的技術出口限制，然而由于美國内部各機構聲音太雜、利益互掣，這份清單一直難産。

比如美國國務院，就要求産業與安全局在執法過程中對涉所謂“人權問題”的國家進行更為精準、嚴格的技術限制；

美國人工智能國家安全委員會，則建議要更多地限制半導體制造設備的出口，而不是對具有更廣泛商業用途的人工智能芯片組提高限制；

甚至在美國商務部内部，産業與安全局也跟其他部門的使命存在着沖突。

｜｜美國商務部長吉娜·雷蒙多談到中國時說：“我們想要參與他們的經濟，他們想要參與我們的經濟。”

在美國商務部中，另一重要機構是國際貿易管理局，其主要職能就是促進出口。在商務部公布的一份戰略計劃中，就曾提到産業與安全局要放松出口管制，才能使“美國出口商更具競争力”。

長期以來，美國商務部很難在兩個相背的目标間取得平衡。

一些聲音甚至呼籲，将産業與安全局移出美國商務部，因為它無法完成任務。

多方要求紛繁複雜，使得産業與安全局在“新興”和“基礎”技術的定義問題上左支右绌，清單制定工作一拖再拖。

這時，美國國會反華議員則跳出來對商務部及産業與安全局反複施壓。

例如，去年10月，衆議院外交委員會的共和黨議員緻信美國商務部長，對商務部未能如期完成“新興和基礎技術清單”的制定表示失望。

然而，今年5月，産業與安全局給出的最新結論是：不再具體區分“新興技術”和“基礎技術”，而是統一歸為“關鍵技術”。

數不盡的機構拉扯中，“清單”最終也沒能制定出來。

在美國内部，産業與安全局被各方的政治私心，拖垮了架子；

而在外，美國的出口管制，正在令本屆政府對“國際領導地位”的追求黯然失色。

最近，美國産業與安全局提出将放寬對華為部分技術的限制。原因是美國要參與國際标準的制定，就必然涉及技術的互換和分享。

既想把技術鎖在自己的“小院”，又想給全世界制定标準。美國給自己營造的“二律背反”，讓美國的出口管制成了一場最滑稽的鬧劇。

左支右绌之間，出口管制，不斷給美國自身套上沉重的枷鎖。

來源 玉淵譚天微信公衆号

編輯 孟紫薇

流程編輯 嚴聖淼

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