來源 | 人大金融科技研究所

作者 | FinTech研究所

本報告回顧了當前美國貨币及支付系統，闡述即時支付體系和穩定币的發展。在建立未來貨币以及支付體系，維持美國全球金融領導地位，推進金融普惠和金融公平，并最小化風險的政策考慮下，描述了美國CBDC潛在設計選擇。為使美國政府其更好地實現政策目标，提出了若幹建議。中國人民大學金融科技研究所（微信ID：ruc_fintech）對報告核心内容進行了編譯。

一、貨币和支付

貨币、支付以及現代化支付系統

貨币

貨币三項核心功能：價值尺度，能夠定價商品和勞務；交換媒介；價值貯藏。

貨币的存在形式：私人貨币，公共貨币。私人貨币包括“商業銀行貨币”即商業銀行的中以美元計價的存款，其他的私人貨币包括金融科技公司、非銀行金融機構、其他支付提供商的賬戶餘額。央行的貨币沒有信用或流動性風險。因此，央行貨币結算消除了交易中的不确定性，促進了金融穩定。相比之下，私人貨币可能會帶來信用或流動性風險，這取決于發行人的償付能力、流動性以及是否有政府支持。私人貨币通常承諾一比一按需轉換為公共資金。由于這一特點，私人資金很容易遭受擠兌。但通過審慎監管、貼現窗口以及存款保險，存款機構的擠兌風險大大降低。

支付系統

支付系統促進了商品勞務與貨币的互換，發揮了經濟的作用。支付系統包括“清理”和“結算”過程。總的來說消費者和企業使用支付系統中的“零售貨币”，而銀行和其他金融機構使用支付系統中的“批發貨币”。消費者和企業通過零售支付系統處理大量低價值交易，金融機構和政府利用批發支付系統完成大額交易，且通常是實時的或連續結算的。

實物貨币是最簡便的支付形式。現金支付能夠即時結算，不依賴于第三方信用。同時現金是普遍接受的金融工具，現金産生的每筆交易不産生附加費用，保護用戶的隐私。然而，現金不便應用于大額交易中，且容易丢失或銷毀。此外，許多現金交易無法審計。現金僞造、盜竊的風險主要由交易的直接參與者承擔。

非現金支付系統以實物貨币以外的形式進行支付轉移。非現金支付系統提供了現金所不能提供的功能：它們能夠克服地理障礙，一次性轉移支付大筆資金，具有可追蹤性，并允許支付請求的自動化。非現金支付系統是集中管理的，能夠解決糾紛、錯誤或欺問題。但是，非現金支付系統會使參與者面臨信用風險和流動性風險。非現金支付系統會對處理交易收取費用，或每筆交易收取費用，或固定費率收取費用，增加了交易成本。

跨境支付系統

當一個國家的個人或企業向另一個國家的其他人或企業彙款或收款時，即發生跨境支付。跨境支付通過代理銀行網絡進行結算，批發支付通常以每筆交易為基礎，零售支付則以淨額為基礎。各國央行、傳統金融機構以及新興金融機構都在為跨境支付創造新的方式。金融科技公司正越來越多地進入跨境支付領域，特别是在點對點支付領域。

金融中介

金融中介是發行私人形式的貨币并提供支付服務的金融機構。非銀行中介機構參與貨币或類貨币資産的發行、轉移和保管。同時，金融中介在減少洗錢和恐怖主義融資風險方面也發揮着重要作用。

圖表1 主要的非現金支付系統

當代美國消費者支付方式的選擇

雖然消費者可以使用每一種支付方式來獲得他們所需的商品和服務，但支付方式的影響有所不同。首先，管理消費和消費者保護的法律法規因支付方式的不同而不同。其次，不同的支付方式，其速度和成本也存在顯著差異。與支票和銀行轉賬相比，信用卡或借記卡支付可能會更快地收到資金，但這些方法的财務成本更高。第三，時間延誤和費用也影響到作為資金接受者的美國家庭和企業。高昂的費用導緻許多家庭沒有銀行賬戶或銀行賬戶不足。

簡而言之，并不是所有的消費者都有相同的支付選擇，而且某些人群可能會承擔支付系統的高成本和低效率。

圖表2 各類支付形式使用占比

圖表3 家庭經濟收入對支付方式選擇的影響

前沿貨币支付創新

近年來，貨币、零售/批發支付以及跨境支付領域都出現了創新。有兩項創新具有深遠的影響：即時支付系統和穩定币。即時支付系統是對當前支付系統的重要升級。穩定币是一種由新型支付技術支持的新型貨币。然而，與即時支付和其他貨币和支付形式相比，穩定币在金融和技術方面存在更多的風險，這使得預測穩定币對貨币和支付未來的影響變得更加困難。

即時支付

零售即時支付系統能夠處理小額跨行轉賬，資金具有即時性，而傳統銀行支付系統的零售轉賬需要數天的結算期。即時支付系統使用銀行存款，但與其他零售支付系統類似，最終結算在央行的準備金餘額中。美國即時支付系統的包括于2017年推出的清算所的RTP網絡（RTP），以及計劃在2023年推出的FedNow服務。

即時支付的應用将會帶來新的風險。例如，即時支付系統的支付是不可逆的，因此會增加用戶的損失風險。提供即時支付的金融機構需要管理增量财務和操作風險。不同國家的即時支付系統之間的高度互通有助于降低交易成本，但也可能引入新的非法融資、交易對手、運營和網絡風險。

穩定币

穩定币是由私人實體發行的數字資産，旨在對标貨币或其他資産保持穩定的價值。穩定币通常使用分布式賬本技術。為了保持價值穩定，許多穩定币承諾硬币可以在要求時以票面價值贖回。這些穩定币通常由儲備資産支持，包括短期或流動債權或其他數字資産。穩定币用戶和其他數字資産用戶一樣，依賴于托管機構來保存穩定币加密密鑰。此外，穩定币也可能依賴于市場穩定機制，以保持穩定币的價格接近/維持在固定價值。

雖然目前穩定币主要用于促進交易、貸款或其他數字資産的借貸，但支持者們認為，穩定币可以被廣泛用于家庭和企業的支付當中，并通過減少支付鍊中介數量，提高跨境支付的效率。然而，不良的穩定币設計或穩定币監管的缺乏會給金融體系、消費者投資者以及非法融資帶來風險。為解決這些風險，有必要對穩定币進行适當的監管。

二、美國CBDC潛在設計選擇

CBDC是一國主權貨币的數字形式。CBDC具有三個核心特征：首先，CBDC是法定貨币；其次，CBDC可以一比一兌換為儲備存款或實物貨币；第三，類似于用紙币支付，CBDC幾乎可以立即進行清算。

央行數字貨币

批發CBDC未來将用于大宗金融交易。CBDC也可以成為市場交易（包括回購協議或證券購買）的現金來源。同時CBDC可以作為數字清算所的結算資産，數字清算所可以将一種類型的數字資産轉換為另一種類型的數字資産，CBDC充當資産之間的高流動性橋梁。零售CBDC可以作為現金、支票、信用卡支付的替代方案。

核心問題在于CBDC是否應支付利息。支付的利息水平将影響批發CBDC對儲備餘額的替代程度。同時支付利息也可以促進CBDC的廣泛采用。支付利息的批發CBDC會吸引不穩定資金流入，因此利率需要向下調整，以最小化這些資金流入。零售CBDC未來或将支付利息。如果有息CBDC被視為銀行存款的替代品，存貸款利率可能提高。與批發CBDC一樣，零售CBDC支付的任何利息都需要進行調整，以最大限度地減少不穩定的資金流動。

支付系統

CBDC系統未來将支持即時清算的發展。此外，該系統需要适當的網絡安全事件管理、應急計劃和連續性計劃，以确保其成功。CBDC系統還必須能減小洗錢和恐怖主義融資風險，克服流動性風險和價格風險。除了這些核心功能，該系統可以促進交易可編程性的使用，以允許發揮額外的貨币功能。系列系統的設計将提升CBDC系統功能，從而優于傳統支付系統功能。就底層基礎設施而言，集中式支付系統和分布式賬本技術（DLT）未來将應用于批發/零售CBDC系統之上。美國CBDC可以與外國CBDC互通，以增強跨境支付。以上成就的達成将依靠權威的行業标準和公正的法律框架。CBDC賬本技術将對用戶隐私、網絡安全和非法融資問題産生深遠影響。

央行數字貨币金融中介

兩類針對央行數字貨币架構：單層架構，雙層架構（存在金融中介的介入）。根據批發/零售CBDC的不同，對其架構的考慮有所不同：

在單層型架構中，央行直接面向公衆發行CBDC。央行将負責AML/CFT對策，包括交易監控、可疑活動報告和盡職調查。在間接型架構中，美聯儲通過有資格的中介機構發行/贖回CDBC。銀行和非銀行金融機構均能夠支持批發CDBC。

在以銀行為基礎的系統中，銀行提供所有的中介服務。在混合系統中，非銀行機構可以提供托管或錢包服務。銀行可以與中央銀行直接結算，非銀行機構可以通過其他金融機構的接口，以持有或轉讓批發CBDC。在所有情況下，中介機構都需要确保批發CBDC的可用性，安全性和彈性。

除核心的雙架構模式以外，未來也将出現一系列的中介模式。消費者可以在數字錢包中持有零售CBDC。用戶通過數字錢包在CBDC和商業銀行貨币之間進行轉換，或者持有CBDC與其他數字資産，大大提高了便利性和靈活性。錢包針對大額交易還提供支付驗證服務。金融中介也将促進普惠金融和金融公平。

AML/CFT對策針對CBDC的控制

與任何金融資産一樣，CBDC可能會被犯罪分子用于非法活動。CBDC的隐藏用途也可能帶來非法融資的風險。此外，CBDC越易于跨境交易，CBDC的價值就越高，交易速度越快，可能帶來的風險就越大。

AML/CFT對策在控制中的義務

在雙層架構的CBDC系統中，中介機構将負責AML/CFT對策，包括客戶驗證、交易監控、記錄保存和可疑活動報告的歸檔。監管機構負責監督中介機構遵守AML/CFT對策的情況。

用戶身份與用戶隐私

與實物貨币相比，CBDC系統的匿名性會帶來更大的洗錢、擴散融資和恐怖主義融資風險。在一個身份驗證系統中，這些風險可以更容易地減輕，在這個系統中，中介機構收集和驗證客戶信息。CBDC也可以有分級帳戶，以允許不同的功能，與不同級别的身份驗證和監控相關聯。CBDC可以設計為結合技術創新來實現用戶身份識别和最大限度地保護用戶的隐私。

可編程控制

CBDC還可以加強監管和促進AML/CFT對策合規。為金融中介提供共同接口的CBDC可以加強私人部門的數據共享和數據彙集，使金融機構能夠查明洗錢和恐怖主義融資的模式。從根本上說，CBDC系統可以增加關于用戶和交易的數據量，這些數據的收集和存儲将帶來隐私和網安風險，但它也有助于有關當局的監督和執法。

數字資産與美國國際金融參與

在數字資産發展方面，美國的核心民主價值觀得到尊重；消費者、投資者和企業受到保護；全球金融體系互聯、平台和架構的互通得到持續保持；全球金融體系和國際貨币體系的安全健康得到維護。美國政府一直積極參與國際數字資産問題。美國将通過多邊論壇積極參與數字資産的合作工作，并将繼續提高參與度。美國必須繼續與國際合作夥伴就數字支付架構和CBDC發展的标準進行共事探讨，以減少支付效率低下的現象，并确保新的支付系統符合美國的價值觀和法律要求。

三、政策考慮

考慮一：有關建立未來貨币以及支付體系的政策考慮

未來貨币及支付體系應該是高效的，能為技術創新提供基礎，實現高度的彈性，并促進跨境交易

考慮二：有關維持美國全球金融領導地位的考慮

未來貨币及支付系統應與美元的全球角色保持一緻，應使的制裁得以執行，并能夠促進民主價值觀、保護人權和隐私

考慮三：有關推進金融普惠和金融公平的考慮

對支付系統的創新應面向廣泛的潛在消費者并使他們有所選擇

考慮四：有關最小化風險的考慮

支付系統應與經濟增長和金融穩定相一緻，盡量減少非法金融交易的風險，并具有可持續性

四、建議

建議一：在符合國家利益的情況下，提前推進美國CBDC

為支持美聯儲提前推進美國CBDC的嘗試，可以采取以下行動：

• 财政部領導跨部門工作組（CBDC工作組），考慮美國CBDC的應用對國家安全、民主價值觀、國際金融穩定、金融普惠和用戶隐私問題的影響。CBDC工作組評估CBDC的優點，并利用其跨部門的特性，助推美聯儲工作的開展

• CBDC工作組與合作夥伴就CBDC的政策優先事項進行信息共享，并适當支持合作夥伴參與美聯儲的工作，以共同學習CBDC并培養相關責任

• 美聯儲、國家經濟委員會、國家安全委員會、科技政策辦公室和财政部的負責人代表定期舉行會議，讨論CBDC工作組的進展，并分享CDBC和其他支付創新的最新進展

建議二：推進即時支付系統的廣泛使用，以形成更具競争力、效率更高、包容性更強的支付環境

就美國即時支付體系，美國政府應當考慮如下行動：

• 美國政府應持續向消費者、企業和金融機構提供幫助，重點關注金融服務不足的地區。繼續推進國際金融參與

• 美國政府應該促進創新貨币和支付體系訪問技術的開發和使用，以使更多的消費者使用即時支付系統。工作可以包括：持續制定技術标準，公開監管框架，增加直接參與即時支付系統的資格

• 美國政府應考慮即時支付系統的使用。美國政府機構使用即時支付系統可以改善災害、緊急情況的資源分配，為服務不足的地區提供更快速的支持

建議三：建立聯邦支付監管框架，以保護用戶和金融系統，并支持支付創新

建議四：優先改善跨境支付

美國已經非常積極地改善跨境支付，包括通過G20、FSB和CPMI。2020年，G20通過了加強跨境支付的路線圖，以滿足美國的快速發展、創造更便宜和更透明的國際支付體系。政府應鞏固努力成果，包括但不限于:

• 在保護美國國家安全的同時，促進公私部門跨境支付創新的安全性和穩健性;

• 考慮跨境支付多邊平台的可行性；

• 跨國協調跨境支付的監管框架；

• 協調跨境支付的數據和市場運作模式

五、核心觀點總結

貨币有三項核心功能：價值尺度、交換媒介和價值貯藏。它的形式可以是公共貨币（是中央銀行的債務），也可以是私人貨币（私人金融中介機構的債務）。支付系統轉移支付資金。消費者和企業使用零售支付系統進行交易，涉及的金額較小；銀行和其他金融機構使用批發支付系統，通常涉及金額較大。

中央銀行是貨币體系的中心。因為，央行的貨币是銀行間支付的基礎，并充當更廣泛支付體系的支柱。此外，美聯儲提供貨币和儲備餘額，支付系統，并監督金融中介機構。即使随着貨币和支付體系的發展，中央銀行仍在最終結算中發揮作用，以促進經濟增長、提升效率和維護公共利益。

貨币和支付領域的創新，包括即時支付系統和穩定币，或将産生深遠影響。即時支付系統通常保留了現有貨币和支付系統的核心特征，提供更快、更高效、更具包容性的支付方式。穩定币以成為一種新型貨币為目标，它對支付系統的影響更難以預測。

在此背景下，本報告提出了旨在改善美國貨币和支付體系的建議，以使其更好地實現一系列政策目标。建議如下：

1.在符合國家利益的情況下，提前推進美國CBDC

2.推進即時支付系統的廣泛使用，以形成更具競争力、效率更高、包容性更強的支付環境

3.建立聯邦支付監管框架，以保護用戶和金融系統，并支持支付創新

4.優先改善跨境支付，以增強支付系統效率并維持國際金融體系安全。

End.

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