城市治理的本質區别，折射出中西方國家體制上的差異和利益結構的不同，這也意味着中國無法套用西方發達國家的發展模式，須探索出适合中國實際的新路徑

　　李鐵/文 朱弢/編輯

　　談到城市治理，我們實際上面臨着兩種根本的制度差異。

　　從表象上看，似乎中西方的城市都是一樣，現代化的高樓大廈鱗次栉比，寬闊的街道，完善的生态景觀設施和基礎設施，以及一定密度的人口等等。城市看起來就是一個所有現代要素的空間集合體。

　　但是，如果從事城市研究的學者去看城市，從人的角度去理解城市，去理解城市的生活和各種市場化的服務或者公共服務，會發現中國的城市和國外的城市還是有着本質上區别的，這是我從親身經曆中得到的非常深刻的體驗。

　　上世紀90年代初，我在國家體改委農村司從事小城鎮研究的時候，曾經與世界銀行和聯合國開發計劃署展開緊密合作。那個時候，借鑒國際上城市化發展的經驗，是我們進行改革和發展研究的重要主題。

　　在與世界銀行和聯合國開發計劃署的長達十幾年的合作中，我既承擔了接待國際專家考察中國城市和小城鎮的大量工作，後期也根據國際合作項目的需要，組織國内有關部門和地方政府管理人員考察國外城市。在十幾年的時間裡，由我們組織去國外城市考察的有關部門和地方政府官員達到3000多人次。在雙方的相互考察中，我體會最深的就是在理解城市發展價值觀和治理體制上的巨大差異。

　　與世界銀行和聯合國開發計劃署的合作，開始是本着“請進來”的姿态。因此在上世紀90年代初合作的頭幾年，我作為項目執行者，領着來自西方不同發達國家的各類著名專家在國内進行了廣泛的考察，每次考察時間都在兩三個星期，一般要走訪十幾個城市和小城鎮。

　　我們原以為，國際專家有着豐富的城市治理經驗，在考察中國的城市和小城鎮時，應該會有着非常好的經驗借鑒和指導。事實上卻與我想象的完全相反，他們對中國城市的治理體制和價值觀幾乎是一無所知。

　　例如，當了解到城市的人口時，他們對中國的戶籍制度一臉茫然，什麼是戶籍？為什麼進城落戶還要有限制，當時的城市戶口和農村戶口到底有什麼區别？在考察過程中，我要花大量的時間去解讀中國的各種體制，當然也包括政府的财政體制、土地管理體制、各級政府之間的關系等。

　　後來我發現，其實并不是專家來考察，等于是我在考察過程中以解讀的方式給他們全面講課，畢竟要地方政府官員将這些體制問題上升到理論高度和總結發展規律，恐怕他們也講不清楚。

　　幾個星期的考察，實際上是專家們對中國城市治理體制全面了解的過程，雖然想完全弄懂還需要花時間，但是最後總得要拿出考察報告。按照西方的體制特點和價值觀來總結，肯定在中國是很難行得通的，最後他們還是按照我們的思路來作總結。

　　看起來是國際專家，對國外的城市治理有豐富的經驗，但是實際上還是我們對于自己國家的體制和改革面臨的問題最為了解。雖然報告是由他們來寫，但是觀點卻是出自于我們。不過，從他們的嘴裡說出來，顯然是外來的和尚好念經。而我當時僅僅是個處長，人微言輕。

　　幾年“請進來”的過程中，我們面臨的最大麻煩是每次國際專家組的人員都要更換，所以每次都要重新解讀。不僅要解讀各種體制的基本内容，而且連每個名詞的英文譯法都要認真斟酌，以便更準确地表達中國的體制特點。

　　與世行和聯合國開發計劃署的合作進入到實質性階段，也就是說項目已經落實，其中重要内容之一就是組織中國有關部門和地方政府的管理者去考察發達國家的城市和小城鎮。上世紀90年代中期，中國的經濟發展水平和城市發展水平與發達國家的差距非常大。如何開闊中國城市政府官員在城市治理方面的視野、學習西方城市治理的先進經驗，我們開始了“走出去”的過程。

　　一般來說，一個考察團要在發達國家進行城市治理的專項培訓，還要參觀城市的基礎設施和公共服務項目，并與國外城市的政府官員進行城市治理的專項交流。

　　可是，在我們出去考察的過程中，無論是介紹城市治理經驗，還是涉及到城市規劃、公共服務、基礎設施等城市管理各個方面，我們經常遇到的情況是“雞同鴨講”。當國外專家和學者介紹他們的管理體制特點，或者是與城市政府官員進行交流的時候，總是有我們的培訓學員提問題的時間。而每一個問題都會導緻對方的學者和官員一臉茫然。

　　例如，在國土部門工作的學員經常問到的問題是，你們的土地指标是怎麼分配的？由于中國的土地是公有，而城市建設用地是通過征用農村集體土地之後轉為國有建設用地，而且為了嚴格控制土地的濫占，中央政府對征用農村土地轉為國有建設用地實行嚴格的計劃分配。土地指标對于我們來說是一個常識，可是對于習慣了土地私有制傳統的外國人來說，中國的土地制度已經遠遠超越了他們的知識範疇，沒有辦法回答。如果要回答，還得重新解讀中外的制度差異問題，估計幾堂課都講不完。

　　類似的問題包括，國外的城市設置需要哪個主管部門審批？國外的城市财政上繳後能留給地方多少分成？等等。在一個完全無法對等的體制下，介紹經驗和交流幾乎難以進行。談到城市的人口和城鄉之間的關系時，我們也難免還會涉及到戶籍管理制度的問題。而涉及到戶籍管理制度，國内是由公安部門負責相關工作，而國外則是放在民事信息管理部門，兩種體制的差距是顯而易見的。但是如果深度解讀下去，回溯為什麼我們在戶籍管理上是放在公安部門而不是民事部門，這可能要認真地去學習中國人口管理的曆史了。

　　當然，雙方之間的考察也并不是一無所獲。打開了改革開放的大門後，無論是“請進來”還是“走出去”都特别有助于雙方的相互了解，而且在相互的考察過程中，可以發現交流和合作的共同點。例如在物質領域内的合作容易順利進行，包括基礎設施的投入、城市景觀的塑造、生态綠色發展理念以及部分城市規劃等内容。

　　如果我們認同在中國改革開放四十年的過程中，城鎮化和城市發展取得了巨大的進步，城市形态和建設發生了翻天覆地的變化，那麼不能不說，國際間的交流，向發達國家學習和借鑒經驗都發揮了十分重要的作用。

　　但是，深入到城市治理的價值觀和管理體制導緻的利益結構的差異，很難說我們會達到殊途同歸的結果。西方發達國家的城市化進程花費了幾百年的時間。雖然東亞的日韓也曆經了城市化高速發展進程，完整地學習了西方發達國家的理念。但是對有着十幾億人口的中國來說，面臨着巨大的人口壓力，也經曆了人類曆史上規模空前的城鎮化進程，如果按照西方發達國家的模式，可能很難達到現在的效果。更重要的是，對與治理結構相關的城市制度的理解和認識，還存在着巨大的現實差距和觀念差距，也是在未來城市轉型過程中需要解決的問題。

　　我們在學習借鑒國外城市治理經驗的過程中，曾經有過全面借鑒的設想，但是在現實中發現很難做到，根本原因有以下幾個。

　　一是體制上的差距和利益結構的固化，無法以西方發達國家的城市治理模式作為我們的樣闆；二是有關部門和各級政府官員，已經習慣了中國自己的發展路徑和模式，即使通過各種方式的交流和灌輸，仍然改變不了長期以來的習慣性思維，而且這種思維模式仍然有體制的支撐，這是一把雙刃劍，互為依托；三是在各自現行的體制框架下已經形成了相對固化的利益格局，打破這種利益格局，帶來的後果難以想象；四是我們也在城市化進程中取得了巨大的成功，而這種成功迫使我們重新思考未來的城市治理的目标模式是否一定要完全借鑒國外的模式，還是探索出一條适合中國現狀的新路徑。

　　這些正是我們在目前推進的城鎮化進程中，需要深刻思考的問題。

　　（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家，編輯：朱弢）

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