新安法要求企業應構建雙重預防機制

2021年，雙重預防機制被正式寫入了修改後的《中華人民共和國安全生産法》，其中多項法條就雙重預防機制建設提出具體要求：

1、第四條要求：“生産經營單位必須遵守本法和其他有關安全生産的法律、法規……構建安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防機制……”

2、第二十一條要求：“生産經營單位的主要負責人（一把手）對本單位安全生産工作負有下列職責：（五）組織建立并落實安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防工作機制，督促、檢查本單位的安全生産工作，及時消除生産安全事故隐患；”

3、第四十一條要求：“生産經營單位應當建立安全風險分級管控制度，按照安全風險分級采取相應的管控措施。生産經營單位應當建立健全并落實生産安全事故隐患排查治理制度，采取技術、管理措施，及時發現并消除事故隐患。”

這表明，風險分級管控與隐患排查治理雙重預防機制将長期開展下去，而且必須要認真、規範、科學地開展下去，這将是企業管控風險、消除隐患、保證安全生産的重要手段。

因未組織建立雙重預防機制被罰

案例一：2021年9月28日，甘肅省臨夏州應急管理局執法人員在對甘肅某能源有限責任公司進行執法檢查時，發現該公司主要負責人張某存在以下問題：

4. 未組織建立并落實安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防工作機制；

以上行為違反了《安全生産法》第二十一條的規定。臨夏州應急管理局根據《安全生産法》第九十四條第一款的規定并結合自由裁量，責令該公司主要負責人張某限期改正，并作出罰款人民币5萬元的行政處罰決定。

案例二：2021年10月21日，江蘇省淮安市應急管理局安全生産監察支隊聯合盱眙縣應急管理局執法人員對淮安某光電科技有限公司進行執法檢查時，發現該公司主要負責人萬某紅存在以下問題：

5. 未組織建立并落實安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防工作機制，未督促、檢查本單位的安全生産工作，未及時消除生産安全事故隐患；

上述行為違反了《安全生産法》第二十一條的規定。淮安市應急管理局根據《安全生産法》第九十四條第一款的規定并結合自由裁量，責令該公司主要負責人萬某紅限期改正，并作出罰款人民币4.5萬元的行政處罰決定。

一、什麼是雙重預防機制？

在安委辦〔2016〕3号文和安委辦〔2016〕11号文中，已經非常明确地指出，雙重預防機制就是安全風險分級管控和隐患排查治理。

安全風險分級管控，就是我們日常工作中的風險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控，即辨識風險點有哪些危險物質及能量，在什麼情況下可能發生什麼事故，全面排查風險點的現有管控措施是否完好，運用風險評價準則對風險點的風險進行評價分級，然後由不同層級的人員對風險進行管控，保證風險點的安全管控措施完好。

隐患排查治理就是對風險點的管控措施通過隐患排查等方式進行全面管控，及時發現風險點管控措施潛在的隐患，及時對隐患進行治理。

那麼何為“雙重預防”？把風險管控好，不讓風險管控措施出現隐患，這是第一重“預防”；對風險管控措施出現的隐患及時發現及時治理，預防事故的發生，這就是第二重“預防”。

安全風險分級管控與隐患排查治理二者之間又是什麼關系呢？是并列的兩項工作？是有先後順序的兩項工作？其實都不是。安全風險分級管控和隐患排查治理是相互包含的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控中。

結合隐患的定義，能幫助我們更加清楚地理解風險分級管控與隐患排查治理的關系。《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）中“隐患”的定義為：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隐患”。及時發現并消除風險管控措施存在的隐患，保證風險的管控措施處于完好狀态，就是對風險的管控。

雙重預防機制包括三個過程，同時這三個過程也是雙重預防機制的三個具體目的。

第一個過程即第一個目的——“辨識”，辨識風險點有哪些危險物質和能量（這是導緻事故的根源），辨識這些根源在什麼情況可能會導緻什麼事故。

第二個過程即第二個目的——“評價分級”，利用風險評價準則，評價風險點導緻各類事故的可能性與嚴重程度，對風險進行評價分級。

第三個過程即第三個目的是——“管控”，即對風險的管控，把風險管控在可接受的範圍内。

在“評價分級”的過程中，包含了隐患排查的過程，即對風險點的現有管控措施進行全面排查：措施是否齊全、是否處于良好狀态，如果風險現有管控措施有缺失或缺陷，即存在了隐患，可能會構成較大或重大風險，影響風險分級結果。在“風險管控”的過程中，包含了對第二個過程發現隐患的治理及對風險點現有管控措施的全面、持續的隐患排查，及時發現隐患及時治理，保證風險随時處于可接受的範圍内。

以上即為風險分級管控與隐患排查治理的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控中，也可以這麼理解：風險分級管控就是雙重預防機制。

安全生産标準化與雙重預防機制兩者有什麼關系呢？二者需要融合嗎？雙重預防機制能代替安全生産标準化嗎？

我們先來回顧一下什麼是雙重預防機制。在《國務院安委會辦公室關于印發标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》安委辦〔2016〕3号文和《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》安委辦〔2016〕11号文中，已經非常明确地指出，雙重預防機制包括安全風險分級管控和隐患排查治理。安全風險分級管控，就是我們日常工作中的風險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控。隐患排查治理就是對風險點的管控措施通過隐患排查等方式進行全面管控，及時發現風險點管控措施潛在的隐患，及時對隐患進行治理。

我們再來看一下安全生産标準化有關文件中關于風險管理及隐患排查治理的有關要求。

《企業安全生産标準化基本規範》（GB/T33000-2016）中第5個核心要求“5.5安全風險管控及隐患排查治理”，恰恰是雙重預防機制的内容。

《危險化學品從業單位安全标準化通用規範》（AQ3013-2008）的“5.2 風險管理”中有“5.2.1 範圍與評價方法”“5.2.2 風險評價”“5.2.3 風險控制”等風險管理要求；“5.2.4 隐患治理”“5.10.1 安全檢查”“5.10.2 安全檢查形式與内容”“5.10.3 整改”，即為隐患排查治理的要求。

從以上兩個規範可以明顯看出，風險管理（即安全風險分級管控）與隐患排查治理是安全生産标準化的兩個重要或核心要素，也就是說：雙重預防機制是安全生産标準化的重要或核心要素。某省市有關雙重預防機制的文件中提到的“雙重預防機制是企業安全生産标準化的重要組成部分”，給出了雙重預防機制與安全生産标準化相對客觀的關系定位。

綜上所述，雙重預防機制與安全生産标準化不是并列的關系，二者也不是毫不相關的兩項工作，雙重預防機制更不是一項全新的工作。雙重預防機制是安全生産标準化的重要組成部分、是重要或核心要素；雙重預防機制包含于安全生産标準化，更不可能代替安全生産标準化。所以也不存在“雙重預防機制與安全生産标準化融合”這樣的僞命題，二者本來就是一體的，根本不需要什麼融合。安全生産标準化是企業做好安全生産工作最基礎、最全面的一個工具，雙重預防機制則重點強調要做好安全生産标準化中的兩個核心要素，風險分級管控和隐患排查治理對這兩個要素進行了再細化、再嚴格、再科學的要求。

所以，我們更要科學地推行雙重預防機制，不需要企業抛開安全生産标準化再重新開展雙重預防機制的重複性工作，我們需要把原來安全生産标準化中的風險管理和隐患排查治理工作按要求再進一步細化、規範化。切不可人為地把工作複雜化、機械化、教條化，而導緻企業做了大量工作而沒有取得應有的效果，使工作流于形式。

三、風險分級管控與隐患排查治理的關系

風險分級管控與隐患排查治理之間究竟是什麼關系呢？二者是并列的嗎？是相互遞進的嗎？其實都不是，二者是相互包容的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控。

風險分級管控的主要工作有：危險源辨識、風險評價、風險管控，其中核心工作是危險源辨識。那危險源辨識都辨識些什麼呢？一是辨識風險點有什麼危險物質和能量；二是辨識危險物質和能量現有哪些管控措施、管控措施是否完好，即是否存在隐患。對存在的隐患進行治理、确保管控措施有效，把風險管控在可接受的範圍内，這就是風險管控。

四、風險與隐患的關系

風險與隐患也不是相對獨立的關系，而是相互依存的動态關系。《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）中對隐患的定義是：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隐患”，即風險點的管控措施缺失或出現了缺陷，則形成了隐患，風險度相應會提高（發生事故的可能性及事故的嚴重程度分值均會升高）。如果隐患不能及時得以治理，則很可能會導緻事故的發生；隐患得以治理，則風險度會随之降低。

要準确理解“把安全風險管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”這句話。有企業認為：管控不好出現隐患後，則風險轉變成了隐患，風險就不存在了。這是不對的。風險與隐患不是遞進和取代關系，風險管控不好，可能會出現隐患，但此時風險非但沒有消失，反而變得更大，隐患不能及時得以治理，則很可能會發生事故。即從危險物質和能量存在，到事故發生的前一瞬間，無論管控措施是否存在隐患，風險都是存在的。

安全風險分級管控

一、什麼是風險？

風險是指生産安全事故或健康損害事件發生的可能性和後果的組合。風險有兩個主要特性，即可能性和嚴重性。可能性，是指事故（事件）發生的概率。嚴重性，是指事故（事件）一旦發生後，将造成的人員傷害和經濟損失的嚴重程度。

風險=可能性×嚴重性

二、什麼是危險源？

危險源是指可能導緻人身傷害和（或）健康損害和（或）财産損失的根源、狀态或行為，或它們的組合。

其中：根源，是指具有能量或産生、釋放能量的物理實體。如起重設備、電氣設備、壓力容器等等。行為，是指決策人員、管理人員以及從業人員的決策行為、管理行為以及作業行為。狀态，是指物的狀态和環境的狀态等。

在分析生産過程中對人造成傷亡、影響人的身體健康甚至導緻疾病的因素時，危險源可稱為危險有害因素，分為四類：“人的因素”、“物的因素”、“環境因素”和“管理因素”。人的因素是指在生産活動中，來自人員自身或人為性質的危險和有害因素；物的因素是指機械、設備、設施、材料等方面存在的危險和有害因素；環境因素是指生産作業環境中的危險和有害因素；管理因素是指管理和管理責任缺失所導緻的危險和有害因素。（引自GB/T13861-2009《生産過程危險和有害因素分類與代碼》）

三、什麼是風險點？

風險點是指伴随風險的部位、設施、場所和區域，以及在特定部位、設施、場所和區域實施的伴随風險的作業過程，或以上兩者的組合。例如，危險化學品罐區、液氨站、煤氣爐、木材倉庫、制冷裝置是風險點；在罐區進行的倒罐作業、防火區域内進行動火作業、高溫液态金屬的運輸過程等也是風險點。風險點有時亦稱為風險源。排查風險點是風險管控的基礎。對風險點内的不同危險源或危險有害因素（與風險點相關聯的人、物、環境及管理等因素）進行識别、評價，并根據評價結果、風險判定标準認定風險等級，采取不同控制措施是風險分級管控的核心。

四、風險與危險源之間的關系是什麼？

風險與危險源之間既有聯系又有本質區别。首先，危險源是風險的載體，風險是危險源的屬性。即讨論風險必然是涉及哪類或哪個危險源的風險，沒有危險源，風險則無從談起。其次，任何危險源都會伴随着風險。隻是危險源不同，其伴随的風險大小往往不同。

五、什麼是風險辨識？

風險辨識是識别企業整個範圍内所有存在的風險并确定其特性的過程。（引自GB/T28001-2011《職業健康安全管理體系要求》）

六、什麼是風險評價？

風險評價是對危險源導緻的風險進行分析、評估、分級、對現有控制措施的充分性加以考慮以及對風險是否可接受予以确定的過程（引自GB/T28001-2011《職業健康安全管理體系要求》）。

七、什麼是風險分級？

風險分級是指通過采用科學、合理方法對危險源所伴随的風險進行定量或定性評價，根據評價結果劃分等級，進而實現分級管理。風險分級的目的是實現對風險的有效管控。

八、風險一般分為幾級？

不同的風險評價方法對風險的分級不完全一緻，我省拟對風險分為“紅、橙、黃、藍”四級（紅色最高）。對采用5級分級的風險評價方法，可建立級别對應關系（例如，将風險最低的兩級都定為“藍色”級别），以适應評價和管理的要求。

九、什麼是風險分級管控？

風險分級管控是指按照風險不同級别、所需管控資源、管控能力、管控措施複雜及難易程度等因素而确定不同管控層級的風險管控方式。風險分級管控的基本原則是：風險越大，管控級别越高；上級負責管控的風險，下級必須負責管控，并逐級落實具體措施。

藍色風險：可包括5級風險和4級風險。5級風險：稍有危險，需要注意或可忽略的、可接受的。對于該級别的風險，員工應引起注意；公司的基層工段、班組負責控制管理，可根據是否在生産場所或實際需要來确定是否制定控制措施及保存已降低時，才能開始或繼續工作。如果無限的資源投入也不能記錄。4級風險：輕度危險，可以接受或可容許的。對于該級别的風險，公司的車間、科室應引起關注并負責控制管理，所屬科室應引起關注并負責控制管理，所屬工段、班組具體落實；不需要另外的控制措施，應考慮投資效果更佳的解決方案或不增加額外成本的改進措施，需要監視來确保控制措施得以維持現狀，保留記錄。

黃色風險：3級風險，中度（顯著）危險，需要控制整改。對于該級别的風險，公司、部室（車間上級單位）應引起關注并負責控制管理，所屬車間、科室具體落實；應制定管理制度、規定進行控制，努力降低風險，應仔細測定并限定預防成本，在規定期限内實施降低風險措施。在嚴重傷害後果相關的場合，必須進一步進行評價，确定傷害的可能性和是否需要改進的控制措施。

橙色風險：2 級風險，高度危險，重大風險，必須制定措施進行控制管理。對于該級别及以上的風險，公司應重點控制管理，由安全主管部門和各職能部門根據職責分工具體落實。當風險涉及正在進行中的工作時，應采取應急措施，并根據需求為降低風險制定目标、指标、管理方案或配給資源、限期治理，直至風險降低後才能開始工作。

紅色風險：1 級風險，不可容許的，巨大風險，極其危險，必須立即整改，不能繼續作業。對于該級别風險，隻有當風險已降低時，才能開始或繼續工作。如果無限的資源投入也不能降低風險，就必須禁止工作，立即采取隐患治理措施。

十、什麼是風險控制措施？

風險控制措施是指為将風險降低至可接受程度，企業針對風險而采取的相應控制方法和手段。企業在選擇風險控制措施時應考慮：⑴可行性；⑵安全性；⑶可靠性；(4)經濟合理性。應包括：⑴工程技術措施；⑵管理措施；⑶培訓教育措施；⑷個體防護措施；(5)應急處置措施等。

風險控制措施應在實施前針對以下内容進行評審：(1)措施的可行性和有效性；(2)是否使風險降低到可容許水平；(3)是否産生新的危險源或危險有害因素；(4)是否已選定了最佳的解決方案。

十一、什麼是風險信息?

風險信息是指包括危險源名稱、類型、所在位置、當前狀态以及伴随風險大小、等級、所需管控措施、責任單位、責任人等一系列信息的綜合。企業各類風險信息的集合即為企業安全風險分級管控清單。

十二、風險分級管控的基本程序是什麼？

從總體上講，風險分級管控程序包括十一個步驟。

十三、什麼是重大危險源？

重大危險源是指長期地或臨時地生産、加工、使用或儲存危險化學品，且危險化學品的數量等于或超過臨界量的單元。單元一個（套）生産裝置、設施或場所，或同屬一個生産經營單位的且邊緣距離小于500ｍ的幾個（套）生産裝置、設施或場所。臨界量指對于某種或某類危險化學品規定的數量，若單元中的危險化學品數量等于或超過該數量，則該單元定為重大危險源。重大危險源的辨識依據是物質的危險特性及其數量。（引自GB18218-2009《危險化學品重大危險源辨識》）

十四、風險辨識和評價的方法有哪些？

風險辨識和評價的方法很多，各企業應根據各自的實際情況選擇使用。以下是常用的幾種方法：

1.工作危害分析法（JHA）

工作危害分析法是一種定性的風險分析辨識方法，它是基于作業活動的一種風險辨識技術，用來進行人的不安全行為、物的不安全狀态、環境的不安全因素以及管理缺陷等的有效識别。即先把整個作業活動（任務）劃分成多個工作步驟，将作業步驟中的危險源找出來，并判斷其在現有安全控制措施條件下可能導緻的事故類型及其後果。若現有安全控制措施不能滿足安全生産的需要，應制定新的安全控制措施以保證安全生産；危險性仍然較大時，還應将其列為重點對象加強管控，必要時還應制定應急處置措施加以保障，從而将風險降低至可以接受的水平。

2.安全檢查表分析法（SCL）

安全檢查表法是一種定性的風險分析辨識方法，它是将一系列項目列出檢查表進行分析，以确定系統、場所的狀态是否符合安全要求，通過檢查發現系統中存在的風險，提出改進措施的一種方法。安全檢查表的編制主要是依據以下四個方面的内容：

①國家、地方的相關安全法規、規定、規程、規範和标準，行業、企業的規章制度、标準及企業安全生産操作規程。

②國内外行業、企業事故統計案例，經驗教訓。③行業及企業安全生産的經驗，特别是本企業安全生産的實踐經驗，引發事故的各種潛在不安全因素及成功杜絕或減少事故發生的成功經驗。

④系統安全分析的結果，如采用事故樹分析方法找出的不安全因素，或作為防止事故控制點源列入檢查表。

3.風險矩陣分析法（LS）

風險矩陣分析法是一種半定量的風險評價方法, 它在進行風險評價時，将風險事件的後果嚴重程度相對的定性分為若幹級，将風險事件發生的可能性也相對定性分為若幹級，然後以嚴重性為表列，以可能性為表行，制成表，在行列的交點上給出定性的加權指數。所有的加權指數構成一個矩陣，而每一個指數代表了一個風險等級。R=L×S；R：風險程度；L：發生事故的可能性，重點考慮事故發生的頻次、以及人體暴露在這種危險環境中的頻繁程度；S：發生事故的後果嚴重性，重點考慮傷害程度、持續時間。

4.作業條件危險性分析法（LEC）

作業條件危險性分析法是一種半定量的風險評價方法,它用與系統風險有關的三種因素指标值的乘積來評價操作人員傷亡風險大小。三種因素分别是：L（事故發生的可能性）、E（人員暴露于危險環境中的頻繁程度）和C（一旦發生事故可能造成的後果）。給三種因素的不同等級分别确定不同的分值，再以三個分值的乘積D（危險性）來評價作業條件危險性的大小即：D=L×E×C。D 值越大，說明該系統危險性大。

5.風險程度分析法（MES）

風險程度分析法是一種半定量的風險評價方法,它是對作業條件危險性分析法（LEC）的改進。風險程度R，R=M×E×S。其中M 為控制措施的狀态；暴露的頻繁程度E 增加了職業病發病情況、環境影響狀況兩項影響因素；事故的可能後果S,包括傷害、職業相關病症、财産損失和環境影響；M、E、S 分别制定了其取值标準。

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