這項系統性變革歸結到最後還是要落在政府體制改革與政府治理改革上，前者解決全國性政策能得到切實落實的問題，後者則解決政府與市民利益一緻性的問題

文 | 秦勇

編輯 | 蘇琦

全國統一大市場的建設是兩個層面的問題，一個是現在廣泛看到的對于市場領域存在割裂的剖析，這就包括要素市場、産品市場。由于中國是“準聯邦”制，法律、政策和各種制度全國統一，盡管在一些領域容許存在差别，比如房地産政策近幾年開始實施的“因城施策”，但政策的總基調仍然是出自中央，并不存在房地産調控的大局下有地方可以按照自己轄區地産的供銷格局反其道而行之，那麼在這種局面下為什麼會出現“統一大市場”的問題？這就引出第二個也是更為重要的問題，即央地關系與政府的運行。

一

第一層面，不同層面的市場分割，目前大家讨論的集中在從要素和産品市場進行區分。同樣是要素市場或者産品市場，存在市場化程度好的情況也存在全國統一化程度較差的情況，為了讓分析陷入碎片化，存在于不同市場層面的割裂，可以明确的制度障礙和實際執行障礙來區分。這兩類障礙的應對截然不同，存在明确制度障礙的，需要國家從制度上廢止相關限制性的政策，以戶籍制度為例，戶籍制度取消涉及很多相關制度的變革，比如社保、醫療、就學，而要應對相關制度的轉變，又需要政府治理能力的轉變。可以設想在現有戶籍制度下，政府對于人口的流動有很強的管制力，相應需要的公共服務供給更為可控，甚至不乏根據公共服務供給來确定納入服務市民數量情況，并且是當前十分普遍的做法。相反取消戶籍制度，政府的角色必須向服務型轉變，它需要政府根據市民流動的趨勢拟定公共服務的計劃，需要結合本地的自然資源、人文沉澱、人力資本的積累制定經濟發展與産業發展規劃，進而形成更具特色的地方經濟發展模式，地方政府成為地方競争的主要負責方。由此可見，即便是制度層面的改變也不單純是廢止或變更，而将同樣是一項系統性的變革。

第二層面，全國政策層面對市場化的要求是統一的，但是在實際運行中，地區間市場化程度卻有很大差異。可能出現的分割情況就包括：1.支持本地企業的壟斷經營地位；2.對外地企業的歧視性收費或補貼，改變競争格局；3.以監管等行為限制外地企業的正常經營。也就是政府在市場化過程中人為地設置了很多障礙，追求地方的特殊利益，這種事實上的市場分割是沒有辦法通過疊加新的政策，或者向地方下達有針對性的指令而消除的，因為阻礙市場化的政府行為合法、合規，同時這些地方性的政策落在單個個體上，個體很難對政府決策形成有效對抗。

這項系統性變革歸結到最後還是要落在政府體制改革與政府治理改革上。政府體制改革指向政府組織形式，主要是中央和地方的關系；政府治理改革指政府目标的設定、政策的制定、措施的執行，主要是政府對誰負責、如何負責與接受評價與監督。比如戶籍制度放開後，政府公共服務的提供就需要依據市民流動、市民訴求、産業發展制定中長期的規劃，并制定配套的中長期财政預算，争取市民支持、執行并受到檢驗與監督。

建立全國統一大市場中政府體制解決全國性政策能得到切實落實的問題，政府治理則解決政府與市民利益一緻性的問題，很多市場分割是不符合地方居民利益的，隻有把政府的激勵與市民的利益統一到一起，地方政府才有動力破除造成市場分割的障礙。

中國的央地關系放在現代政策治理理論中是什麼形式呢？政治學者鄭永年認為中國是“事實上”的聯邦制，雖然聯邦制要求憲法上分權和政府内部權力分立，但是中國的“事實上”聯邦體現在正式組織、程序和規定上，在政府運行中具體表現為強制、讨價還價和利益交換。正式組織的角度，鄭永年認為根據中國憲法，各級地方政府是地方的行政機構，必須接受國務院的統一領導，執行國務院下達的行政政策、規定和決議，并向國務院負責。國務院可以界定地方政府的特别功能與權力，廢止地方政府決定，對地方進行軍事管制，指定審計機構對地方财政進行檢查。

但是，中國有自己的特色，對于中國的地方政府，法律、規章和合同往往隻是事情的開始，中央和地方存在各種形式的博弈，這些博弈過程是法律、規章和合同執行中的必要途徑。他認為這是中國法律去體系化的體現，也是中國政治體系的重要特征。他認為中國政治體制“事實上的聯邦制”，能夠從考察中國政治體制的實際運行中得到。地方官僚在面對中央政權的壓力時總是可以通過運用各種地方資源來捍衛地方利益，比如利用社會認同，一個有共識的地方政治文化，特殊的經濟活動和利益，地方政府的立法以及地方政治組織的利益（Schulz，1979）。

鄭永年因此提出了聯邦政治的定義，他認為聯邦政治是解決不同層面的政府沖突的工具，實踐中具體解決手段包括利益代表和分權化（Kenyon and Kincaid,1992:4）。把聯邦制分為兩種模式，一種是權力的多中心體制，中央和地方都有廣泛的制定自己的政策的權力；另一種是中央和地方分權的方式事實上執行全國性的統一政策。這兩種模式的劃分實際上是按中央與地方的博弈在目标層面還是執行層面，在目标層面的博弈可以确保政策執行有最小的偏差，而在執行層面的博弈則容易頻頻下達統一的政策，同時看到執行過程中不可避免的出現重大偏差，這樣不僅會極大地損害政策的嚴肅性，并且政策執行往往伴随很大的不确定性，當人們可以尋求自己的利益最大化時政策執行的結果可能南轅北轍。

有類似觀點的還有錢穎一，他認為中國制度化的政治分權包括了明确和隐蔽的中央與省的博弈，比如省級政府得到制度化的或者特别的利益報償以換取地方政府代表中央并以中央政府的利益為出發。而中國央地關系所展現出來的分權特征體現了西方聯邦制的特征，具體表現為：1）一個多層級政治體系，中央和地方各自行事，并各自有最終決策的領域；2）政府間分權制度化的情況存在，但是難度卻是加大的，由于中央政府可以對地方政府行使單邊決定權，并改變地方政府之間權力的劃分；3）地方政府為地方經濟負主要責任，并在一定程度上，在各自的司法權限内為自己的政治行為負責。

二

當下中國提出建設統一大市場，很容易對應到進一步加強中央的掌控力，并借此提高地方與中央，以及地方之間政策執行的一緻性方向上去。然而中央和地方的關系平衡是所有政治制度都面臨的問題，任何法律與政策的解讀、落實與執行的權力都在基層；從法律與政策受衆的角度，很大程度上民衆法律與政策的接受與履行程度是由利益一緻性，以及對法律與政策制定過程的認可度決定的。由此，我們從三個方面提出構建全國統一大市場的具體建議：中央與地方的權限與規則劃分，關于規則本身的規則，金融與财政上中央與地方的協同。

從中央的角度在方方面面都希望政令通達，但實際情況，地方的差異性又是顯而易見的。以人均國内生産總值（GDP）來代表地方間的差異，它包含了人口結構、人才禀賦、産業結構、資源禀賦的差異，從而也一定程度上決定了地區未來可能的發展路徑的差異。2021年全國人均GDP8.1萬元，31個省市隻有6個人均GDP在10萬元以上，25個在10萬以下，如果除去6個明顯過高的地區，人均GDP隻有6.5萬元；31個省市人均GDP的方差達3.5萬元，可見省市間的差異十分大。但是地方雖然有立法權，但要服從于上位法，政策也是全國統一由中央下達到地方執行，地方空間有限。

一方面法律和政策沒有充分包容地方的差異性，另一方面地方的差異性又十分顯著，這反而可能造成法律和政策實際執行過程中偏離初衷，同時地方的執行結果也會千差萬别。基于幾個方面的原因需要厘清中央和地方權力保障和政策幹預的範疇：一是，地方的法律與政策制定應當體現地方居民的利益訴求，把地方法律與政策的着力點統一到地方居民的利益上去，能夠最大程度增加認可度，自然能提高法律和政策的執行力度并降低執行成本。二是，地方經濟發展應當結合地方的禀賦，充分讓地方企業家參與到地方經濟發展的相關政策過程，把納稅義務與權力統一到一起，改革稅制形成以企業經營地和消費地為主要稅收來源的體制，破除地方以注冊地為依據對企業扶持與打壓從而割裂全國統一大市場的局面。三是，産業政策事關地方投資的成敗，應當于地方推出适合地方現實狀況的政策，這樣就很難再出現缺乏考慮市場供求因素的無效投資，而地方也會充分考慮地區間的競争與合作，中央政府的産業政策順其自然回歸到面向更基礎的領域，以及轉而定位更統籌的資本投資。四是，地方承擔了發展經濟的重要責任，并向地方居民負責，地方會主動對自身形成财政硬約束，在特定情況下地方會建立符合地方規模和能力的機關規模，讓地方政府的管理更具經濟性，同時也釋放中央政府的一些管理職能，大大精簡中央政府規模提高政府管理能效。五是，出于區域競争的規模性，地方政府存在進一步合并精簡的空間，區域經濟可以極大提高當前地方區劃的協同效率，避免無效競争，參照日本的經驗也是面對老齡化的有效手段，那些人口持續淨流出的行政區劃可在區域協同發展中找到新的定位。

政策執行的變數并不是有不同意見的人，而是看不出誰有不同意見。組織的成立和機制的設計應當按照價值取向、價值追求、社會公益目标來進行，這樣即能夠明确不同意見方，明确要想推行一種政策需要繞開哪些障礙，從而知道如何為達到目标要做出哪些取舍。

制度化是存在廣泛認同的規則和程序體系，它清晰地界定參與人的範圍、參與人如何理解互相的行為，以及什麼樣的行為是可行的。制度一旦成型，它們就會自己演化和發展，而這一切不再受創始力量的控制和預期。之後的運用、解釋和論述這些規則都由參與人，特别是法庭主導，從而改變了之後所有行為的大環境。

制度化的關鍵是規則體系，規範個體和組織的規則紛繁複雜，最重要的是統領這些規則的規則，它決定了規則體系的嚴肅性、權威性與可行性。西方三權分立制度就是一套關于規則制度，所有的規則最終要有解釋和運用與執行的主體，這個在西方大多數聯邦制國家是由司法體系負責。中國的立法權歸全國人大，為方便具體執行制定了行政法規與地方法規，也就是說行政部門本身就具有了對法律的解釋和具體化的權力，但必須符合法律的要義并經受司法審查。

中國行政體系本身參與到規則的制定和執行中，但由于行政體系本身有自己的訴求，需要建立一套關于規則的規則，并滿足兩個原則：1.并聯的形式，明确在何種情況下應當适用什麼樣的規則，它不能是串聯的形式，即在不同情況下為了适應不同的目标，改變适用規則的順序或者規則本身。并聯的規則體系就是關于規則的規則，它限定執行部門隻能按照預定的規則，從而杜絕改變規則來達到執行目标的随意性；2.制定關于規則的規則必須獨立于行政部門，樹立規則不是服從于執行，執行應當服從規則的價值觀。由于行政部門有自己的利益訴求，建立關于規則的規則可以分離出行政部門的利益，讓法律的規則的執行更接近它們制定的初衷，并更好地維護利益相關人的權益。

（一）中央銀行

中央銀行的設立，将貨币政策集于一家機構體現了現代貨币當局的幾個特點：一是貨币政策是總量政策，主要體現效率，貨币政策對經濟活動的引導應當不體現地區和産業差異；二是貨币政策的統一性是建立在全國統一市場基礎上的，如果地區市場壁壘很高，那麼就存在商品和服務的價格與質量差異，貨币政策的調節是無效的；三是貨币政策的有效性需要銀行體系脫離地方行政力量幹預，銀行從專業出發本身就會發展出體現地方特色的信貸結構、質量與增長，行政力量的幹預會扭曲銀行風險偏好，減弱統一貨币政策的效率；四是全國統一的銀行監管，可以杜絕區域性銀行風險暴露造成全國性風險的可能，從保證銀行體系健康、防範金融風險來講有必然性。

對中國央行和銀行體系的啟示：一是央行的貨币政策應當重價格調整而不是數量控制，數量控制很容易造成地區進一步拉大差距，助長了區域發展的不平衡；二是雖然央行有防範金融風險的職責，但是銀行展業的區域性差異無法控制，需要減少地方行政力量對在地方展業銀行業務的幹預；三是央行應當簡化貨币政策目标，關注價格穩定與充分就業，關注經濟增長的貨币政策會很容易産業化，貸款集中于個别容易拉動經濟的産業和地區，有很強的财富分配和不公平效應；四是中國銀行體系有大量的城市與村鎮銀行，承擔了發展地方經濟的作用，央行無法形成有效的掌控，也就無法對金融風險充分把握，應當強化銀行監管的縱向權力分布，減少對地方政府部門的依賴，體現更多的獨立性；五是，加大央行體系内區域和中央機構間的人員流動，提高區域治理的水平。

（二）财政

日本有一個階段的發展模式與中國當前的模式很接近，日本政府在上世紀50年代到70年代之間，随着發展型國家的模式深化，大力推出旨在拉動投資的政策，并且向國家各行各業中的翹楚提供補助。中國當前的發展模式與日本相當，财政是中央政府發展經濟的重要手段。但是，日本在90年代進入到低速發展階段，并且随着人口老齡化加劇，就逐步放棄了這種發展模式，增長降速讓中央政府頻繁的财政政策和激進的産業政策必要性降低，人口老齡化又對政府支出施加了硬約束，在稅收能力下降的背景下，隻能走上大力精簡政府的道路。中國未來也許還能在十年内保持中速增長，但是長期來講也必然面臨日本曾經的問題。

對中國财政體制的啟示：1.建立地方财政支出和稅收收入平衡、權責對應的新發展模式，形成以地方政府承擔發展區域經濟主體責任，取消扭曲區域發展不平衡的要素流動障礙（尤其人口流動），改革稅制形成以企業經營地和消費地為主要稅收來源的體制，把地方政府與服務地方經濟的企業利益統一到一起；2.形成以财政支出為主要對象的地方審計和問責的監督體制，提高地方居民與企業對地方經濟發展的參與度，擴大地方對于區域内行政區劃的自主性，通過地方政府間的競争迫使地方政府精簡地方政府層級，提高政府行政效率；3.形成新的地方到中央 的官員選任制度，讓地方官員充分代表域内居民和企業的利益，改變以地方利益和地方配合度為籌碼的中央和地方博弈關系。中央更專注于宏觀管理，減少可能不符合地方實際情況的政策，從而加強執行力并降低執行成本。

（作者為上海市九三學社經濟專業委員會委員）

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!