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《文化縱橫》2020年全年雜志預訂火熱進行中

✪ 陶傳進 | 北京師範大學社會發展與公共政策學院

《文化縱橫》whzh_21bcr

【導讀】近期，因疫情防控所延伸出的公益捐贈問題引發各界強烈關注。“一方有難，八方支援”，我們崇尚大愛無疆，但我們的愛心是否能夠通過公益組織落到實處？紛紛擾擾之際，以各種基金會為代表的民間公益開始發揮作用，例如由明星發起的“韓紅愛心慈善基金會”積極行動，在社交媒體上刷屏。事實上，随着互聯網興起與社會資源的大量投入，公益慈善在廣度、深度上都逐漸成為當下中國社會不可忽視的日常。進一步追問，中國的民間公益慈善緣自何處？它與社會發展存在怎樣的并行機制？社會組織未來将何去何從？本文梳理中國社會組織20餘年的四重演變，試圖對上述問題作出回答。文章原載《文化縱橫》2018年2月刊，僅代表作者觀點，特此編發，供諸君思考。

社會組織發展的四階段與中國社會演變

“社會組織”這個概念，在我們國家的社會發展中快速經曆了四個發展階段，每一個階段都展示出其不同的含義，顯示出社會的不同存在形态。這不僅告訴人們它有類型上的區别，而且同時也展示出了社會組織嵌入其中的社會發展格局與豐富多彩的面向。

▍1.0版社會組織：由無到有的驚喜

當代社會組織有其特定的含義，其在不同場合被稱為“NGO”（非政府組織）、“公民社會組織”、“非營利組織”、“民間組織”乃至如今占據主流的“社會組織”。我們有足夠的理由來證明，當下社會組織與中國傳統社會主要在村莊形成與活動的那些“民間組織”有着本質的區别；我們也無意将當下在民政部門登記注冊的社會組織，等同于傳統社會學意義上含義稍顯泛化的“社會組織”。正是在這一特定的意義上，當下社會組織的出現标志着社會發展進入一個全新的階段，某種人們未必全然意識到的社會特質正在出現并飛速遞增，給人們帶來了一個全新的期待。

該階段的裡程碑式事件是1995年在北京召開的世界婦女大會，随後中國社會開始傳遞出一種特定的信号，那就是社會公衆可以通過自我組織的方式參與到全社會的公共事務中。

這一階段的典型特點是，國際機構在中國的工作快速推進，其給人們帶來了關鍵理念——即社區公衆可以通過自我組織追求自我發展，并在其中實現參與、增能。它們的日常工作内容之一是農村社區的脫貧發展，将貧困村莊裡的農民組織起來生成社區發展組織，形成一種雖然沒有登記注冊但能顯示出最典型本質含義的社區社會組織。

社會組織理念由外向内的傳播是這一階段的典型特點，但或許人們沒有明晰意識到的是，我們國家自上而下推進的改革路線是其發展的另外一個推手。

在一篇政策報告中，我們談到中國改革路線的兩大促進力量：一個是境外社會組織的進入與支持，它們提供社會組織建構的理念與工具；另一個則是改革開放中的國家引領，由此提供社會開放的動力。

時至今日，我們更容易清晰地看到這一結論的正确性。大約20年前，我們國家正在大力推進經濟體制改革，而自十八大之後，社會領域裡的改革則被推到了發展的快軌道上來； 20年前埋下的一些種子今天得到了更好的生存土壤，與此同時，在新土壤下社會組織獲得了更良性的發展機會，與20年前不可同日而語。

也正是由于改革開放推動下整個社會的蘇醒，不僅造就了境外組織在中國的活躍，更帶動了國内志願者團隊的蓬勃興起，許多有志于公益事業的人，尤其是年輕人，開始組織自己的志願者隊伍。他們在助學、助醫、幫困、助老等領域形成了一個個志願者團隊的“底火”，時至今日，許多“底火”仍然存在着，甚至得到了更好的發育。由本土社會中滋生出的這種現代意義上的公益組織，構成了1.0階段的另外一個特色。

1.0階段的社會組織存在着一個典型的特色，那就是它被賦予了過多期待——從最初的公民社會概念中就能看出人們的寄托——對此也可以理解：這一變化是中國社會曆史上的第一次，是一個意義不可估量的質變。

它從政府和國家一統天下的格局中劃分出來一個屬于自己的新場所，并提供與政府體系幾乎同樣的服務内容。與此相對稱的是，這些社會組織本身也被賦予了過于強烈的理念意義，比如來自境外組織與其對應的公民社會理念和權利、參與等價值判斷；與此同時，國内衍生出來的志願服務也容易被賦予一種特定的道德色彩，甚至自然而然地帶上了“高尚”的标簽。

對理念的過于強調，一方面可以讓人們很好地觀察到一種新型社會組織的産生，以及社會的整體質變進程；另一方面則也容易陷入理念色彩中，因此便凸顯出1.0階段典型的弱點。弱點之一就是，組織産生了，但卻未必能夠有效地解決問題，依據理念所進行的判斷，未必能夠實現其預期效果，甚至會混淆判斷，耽誤事情。

▍2.0版社會組織：專業性的挑戰

雖然對社會組織專業性的需求從一開始就顯示出來，但卻并無法以一個具體的年頭或事件來确立2.0版階段的開始，專業化的需求是逐漸增加其分量直至占據統領地位的。

專業化是指一個社會組織成立之後的具體目的，如果它就是追求人們的公共福利，那麼就需要擁有實現目标的能力，這就是專業性。

比如即使是最具慈善色彩的公益組織，如果它們要将資金遞送到邊遠貧困山區的農民手中，也需要解決激活受助人自身行動積極性的方法，以免堕入“養懶”的軌道；而如果幫助的目标是帶領人們一同追求他們的集體利益，而不是簡單的分錢，那就還需要回答這樣一個根本性的問題：

如何讓人們能夠自我組織起來，具有獨立承擔責任的能力，并管理好他們自己的公共設施或集體基金，追求共同緻富的道路。

這其中的每一個環節都意味着巨大的挑戰，隻有戰勝了這些挑戰才能實現目标。

專業化的追求位于第二階段，這時人們從對社會組織産生的驚喜中冷靜下來，意識到僅有社會組織的形式是不夠的；一家組織還會随着自身運作時間的推進而獲得能力的積累，最終産生某種解決社會問題的模式，從而超越了理念階段。不僅如此，一些理性的捐贈人在将資金捐贈出來後，除了訴求公信力上的保障之外還要求獲得資金使用效果上的保障，因此也對專業性這一關鍵因素提出了要求。

專業性一旦産生，所造就的積極效果會令人“始料不及”：

首先，一旦擁有了專業能力，就可以由基礎性的善、單純等理念正确，進入到社會治理的層面。社會治理有兩層含義，一是完成公共管理的任務，二是以一種特定的方式提供公共服務、完成公共管理。後者至少包含兩個主體，并以平等合作的方式面對共同的目标。這裡所說的社會治理尤其是指後一層面的含義。社會組織擁有了專業能力，就可以進入公共服務的提供層面，并且與政府形成一種特定的合作關系，形成社會治理的典型情形。

專業性可以與理念獨立，宣告自己獨特的作用；又可以與理念合二為一形成一種有力的治理方式。從中至少能看到，單純依據理念而宣稱社會組織的質變意義，将失去原來的色彩，第一階段的社會組織特點已經開始被第二階段所淹沒，第二階段是在第一階段基礎上成長起來的，并且又開始有所超越。

1.0階段的社會組織開始向2.0版看齊，其中一些無法進入到2.0版的社會組織開始失去生存的基礎。它們在表面上都具有社會組織的外在形式，但在這個時期卻顯示出了差别。

第一種情形即一些“公益組織”認為，自身的公益性決定了社會支持與擁戴的合理性，理應免于走向滅亡的命運。它們甚至會認為，自身所面臨的死亡威脅，正是社會出了問題的明證。但現在看來卻未必如此，即便是經由媒體而一度紅極一時的組織，也完全可能因為缺少解決問題的能力而消亡。因此認為“公益組織一旦成立就可以永恒下去”的觀點顯然是錯誤的。

第二種情形是一些組織會不自覺地帶有江湖色彩，建構關系、占據地盤、提升個人身份地位等内在訴求裹挾其中。在社會組織1.0時代，很難從形式上看出它們與典型的公民社會組織之間的區别，但在2.0的時代則完全不同。原因就在于，建立在以解決問題、提供公共服務為目标之上的社會組織，必須将自己的發展目标界定在能力提升上，“人多勢衆”和關系網絡發達，并不等于解決問題能力的強大。同時，以專業為基礎的社會組織建構來自于事情本身對組織的自然要求，而不來自于組織之間結盟的意願。組織的“勢力”将為“實力”所取代。

第三種情形是那些社會抗争型的組織也會逐漸縮小，原因在于，随着社會治理型組織的發展，政府的職能空間越來越讓位于社會組織來自主解決問題；抗争，因此轉化為自主治理。有一種被稱之為“兩類組織”的現象，說的是這樣一群人，他們本來行進在抗争的軌道上，但是随着治理型社會組織的空間增長，甚至政府将相應職能轉讓給他們（尤其是在基層社區裡），同樣一個抗争性的群體将逐漸轉化為治理型的群體；當初抗争得越強烈，當下治理得也就越積極。這種現象表明，抗争并不是初衷，人們更願意在适當的條件下進入到自我治理的通道。從而自主解決利益分配中的公正性問題，探尋共赢的實現路徑。因此被認為是公民社會重要根基的抗争性組織，卻通過自我治理路徑的選擇，從另一條通道上實現與原來同樣的目标。但其表達形式卻完全不同，這正是2.0版本的社會組織的魅力所在。

綜合以上三種情形可以看出，專業性的出現使得社會組織由一種理念型的、激情型的、高尚型的、抗争型的甚至江湖型的、利己型的組織，轉化為治理型的組織，從而肩負起置換政府職能的角色；而不再僅僅作為政府補充者而存在。

更形象化地說，社會組織從第一層級到第二層級，内容上增進了質變性的成分，即專業性；但其範圍卻在縮小，一些組織類型将縮減自身所涉領域。

僅僅通過理念來标志自己的時代已成為過去，是否面對真問題、解決真問題成為一個新的判定标準。

▍3.0版社會組織：社會與政府間的壁壘打通

接下來的這一階段，關鍵舉措是政府購買社會力量（主要是社會組織）的服務。借此，政府重新介入其中，并充當資源支持者、政策引導者的角色。

2012年至今，中央财政每年安排２億元專項資金，用于支持社會組織參與社會服務；2013年9月，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》發布。自此以後，各地政府采購服務快速實施開來。不僅如此，在此過程中政府極力推進把原先掌握在自己手中的職能盡量轉移到社會組織上。2016年以财政部、民政部的名義聯合下發的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》中，其“基本原則”第一條就寫明：“凡适合社會組織提供的公共服務，盡可能交由社會組織承擔。”在其“主要政策”部分中則規定：“社會組織參與承接政府購買服務應當符合有關資質要求，但不應對社會組織成立年限做硬性規定”，“政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%”。

通過政策梳理，可以看到當下改革中政府定位的改變，及其對社會組織抱有更大的期待。

顯然，社會組織的3.0階段必須建立在2.0階段的基礎之上，隻有具有專業能力，才有資格承接政府購買服務的工作。反過來看，一旦社會組織具有了能力，那麼兩大主體之間就開始産生了平等合作的關系，而這才是運行中最大的質變點。

如果說1.0階段的核心概念是“公民社會”或“志願精神”，第二個階段的核心點是專業化運作的話，那麼，第三個階段的核心詞則是社會治理，社會治理在學術上的含義已經表明一種新型的社會組織與政府關系模式開始出現。

總體看來，從第一個階段到第三個階段也僅僅經曆了20年左右的時間，因此第三個階段仍然處于新興階段，整個格局還遠遠沒有定型。但有兩個特點已經十分明确地表現出來：

第一，社會組織能力整體上仍然不足以勝任，或第二個階段沒有經過成熟發育之後就進入到了第三個階段，足以從中看出社會發展巨大的推動力。在這一強大的力量到來之時，再回過頭來追溯這30餘年來的改革開放路線，就會發現它的整體性和一脈相承性。

第二，在政府與社會組織合作過程中，推進的是第三方評估路線，這意味着政府購買服務的同時，力求保證社會組織的獨立性，而不是像有些人擔心的那樣“被收編”。第三方評估機構通常也是一個獨立的社會組織，它們需要逐漸轉化為獨立的責任承擔者以及專業化的運作者，這一切都與政府體系内部資金使用中的監管機制不同。而這一切，又都與進行了20餘年的事業單位改革一脈相承。

第三個階段的要點是，随着政府購買服務的進行，在傳統上區分嚴格的體制内外開始建立了内在通道。這是一條将行政權力、行政資源逐漸轉移到社會手中的通道，并在一個“将權力收回籠子中”的時代裡顯示出其“将權力最終放回社會中”的努力方向。

借此可以梳理一下傳統社會中政府與社會關系模式的特點：政府牢牢把控行政權力，社會或者順從、或者在被逼無奈之下産生抗争，社會組織或者根本不存在，或者會不得不呈現為抗争的形式。而在當下，建構性的治理型組織開始占據主導地位，它們與政府自然擁有了職能轉化的内部渠道，并随着社會能力的增長，行政體系逐漸萎縮。

社會組織增進的進程，取決于它們能力的發展進程；能力上的增長，自然帶來社會組織發育所擁有的一切積極性社會成果。

▍4.0版社會組織：社會組織生态化

上述三個階段之後，社會組織似乎已經“功德圓滿”，它既有自己的質變式形态破土而出，又逐漸擁有了解決社會問題的能力，還與政府遞送過來的合作之手握在了一起。但這還不完備，餘下的最後一個階段是，社會組織形成自身的生态體系，構成4.0時代的“生态化”階段。

在這一最高階段，社會組織除了具有提供具體服務的類型之外，還有中介服務機構，它們的職能是為服務型社會組織提供評估、信息與信用體系建設、組織與能力培育等方面的服務——這些組織的完備才形成了一個完整的社會組織生态體系，社會才能夠形成獨立的第三部門。簡而言之，單有服務型社會組織是不完備的，不足以支撐起一個與政府部門、市場部門相并列的獨立部門。

以公益領域為例，在整個社會化公益體系中，有專門負責提供服務的組織，有專門負責中介服務的機構，整個體系完整之後才能在這裡形成一種可以簡稱為公益市場的現象，捐贈人可以依據體系内的信息進行捐贈選擇，并産生優勝劣汰式的淘汰作用。隻有實現了這一目标，整個公益領域才能有穩定可靠的資金來源。否則，如果僅有公益組織而缺乏中介服務組織，人們捐款就沒有區分意識，沒有分選的信息依據，導緻整個公益領域的發育相當脆弱。

從政府購買服務流程中也可以看出一個完整生态體系的重要性。政府購買服務的結果需要進行評估後再把關，正是在這一最終的把關過程中産生了兩個需要回答的問題：

第一，既然出錢方監管合情合理，且政府擅長于監管，為什麼不通過政府監管的方式來代替評估？

第二，獨立的第三方組織進行評估與政府有何不同？

前一個問題的回答非常具有沖擊力：當采用政府監管的方式來對待社會組織的時候，社會組織就會被準行政化了。政府正是這樣對待其下轄事業單位，也正是如此導緻整個事業單位體系的官僚化和低效。

但是，當獨立的第三方進行評估之時，會有什麼不同？一個定性式的結論是，第三方機構按照社會化的原則運作，依照專業性的方式來加以鑒别，因而與行政化的監督并不相同。做到社會化和專業化的一個前提條件是，這家第三方機構最終需要紮根于社會化生态之中。即使是在政府購買服務的評估中，仍然需要來自社會化體系中的獨立組織參與其中。

盡管社會組織的生态化階段居于最末，事實上，社會組織生态的萌芽出現的時間很早，甚至在現代社會組織剛出現之時就誕生了能力培訓機構和孵化機構，但是其發展一直緩慢——發展有賴于整個社會組織體系的成長，也有賴于組織自身能力的提升。導緻其可能在社會組織發展的四個階段中最後完成。

縱覽以上四個發展階段，可以清晰地看出中國社會組織發展中的脈絡和演變：

第一，現代社會組織從一開始就表現出一種典型的公益組織特色，不管是境外組織幫助社區參與式發展，還是國内的志願者團隊都是如此。而在2008年汶川地震期間，中國社會組織初期階段的公益慈善性質被充分激活。

第二，整個公益脈絡一以貫之持續至今。不僅起點處是公益的，而且到了第二階段，專業化所指也說明公益組織需要專業度支撐。第三階段政府購買服務的運作，社會力量的核心就是公益組織或具有公益性質的組織。第四個階段則呈現出社會組織多種類型都被激活的局面，這時，公益組織隻是其中的一種類型。

第三，社會組織不止公益組織一種類型，但在最初階段，公益類社會組織幾乎意味着社會組織的全部。在它以NGO的概念存在時，即開始沖擊人們的知覺判斷，讓人們重新審視社會組織的含義，公民社會的概念也呼之欲出，同時把“參與”這樣一種應當是作為公益組織核心概念的特點凸顯出來。其後那些休眠的、蟄伏的、利益導向的其他類型的社會組織，才被逐漸推到了改革開放的深水地帶，緊接着才有更多的社會組織類型被政策與時代激活，逐漸加入進來，構成了第四個階段更為豐富的内容組合特征。

第四，公益理念本身也在變化。最初的公民社會、志願精神等一些具有道德或正義色彩的詞語，逐漸轉化為社會治理這樣一種中性的詞彙，在人們的價值共識上越來越将社會公共服務的提供、有效治理的完成作為一種共同目标，而價值理念則逐漸回落到各個組織内部，變成它們自身特色的内在依據。與此同時，高尚、奉獻這樣一些傳統色彩濃厚的概念也逐漸式微，取而代之的是公衆自身的意願、自我組織的能力，以及滿足自身的内在要求。

第五，公益行動模式也将發生相應的變化：志願者不再單一地依附于體制内的力量，越來越多的志願者開始圍繞專業化的公益組織而運作，志願者有了新的凝聚體系。新核心的特點在于它們是專業從事志願服務的組織，具有廣泛的社會化，與志願者存在内在的聯系，甚至它們本身就是志願者們長久運作之後的組織化形式。在這種新模式下，志願服務将更具有社會化的屬性和專業化的能力，人們也将由一種自上而下的附屬物轉化為自下而上建構中的責任主體。

▍結語

社會組織發展的四個階段，也是判斷整個社會發展狀态的依據。四階段中，每一個層級上，都意味着社會組織的一次升級換代，同時也意味着一種獨具特色的社會存在新模式。

第一，1.0版，曾經令我們無比興奮的公民社會理念是其最典型的特征，其中三個核心詞應當是“公民社會”、“NGO”和“參與”。在這一階段似乎給了人們這樣一種暗示：這裡已經展現了一個完美社會的萌芽，隻需要在量上增加其規模就可以了。但令人驚歎的是，在短短的十餘年左右的時間裡，2.0版本的社會組織就已經占據主動。

第二，在2.0版本下，專業化的出現意味着社會組織開始以一種政治中立、意識形态中立和價值理念中立的方式來提供公共服務，從而将公共服務真正作為一種專業性呈現出來。在這裡需要稍加闡釋的是，在自上而下的行政體系中，現代意義上的專業性很難包含其中，公共服務的提供借助于權力的指令來完成。這種體系中對專業性的容納程度，盡可以參見社區居委會安插社會工作者的情形：專業人士一旦進入，社會工作者很快就轉化為事務性人員。

将同樣的公共服務轉交給社會組織來完成之時，它們失去了行政權力的依托，它們需要尋找到一種新的方式來解決同樣棘手的公共服務提供問題，而最終的答案便是專業性的獲得，在這個意義上，社會組織的出現同時也将專業性牽連出來，讓整個社會發散出新的色彩，這就是追求科學精神的色彩。

從中可以看出，2.0版社會組織所帶來的質變，甚至并不亞于1.0版的出現。專業性的格調占據主導地位之後，那種過于突出價值理念的特點便暗淡下去。與此同時，社會組織的類别更加突出以治理型組織為核心，使得那些個人利益凸顯型的、江湖型的以及其他非建構型的社會組織的生存合理性降低，生存空間也被壓縮。

第三，3.0階段的到來則又使社會向上躍進了一個新的台階，社會組織和政府之間的核心通道被打通，其間可以遞送公共财政資金資源、公共服務的提供職能以及合法性的權威，最終實現體制内權力空間的壓縮以及體制外功能承擔體系的擴充。當社會組織逐漸擴張而行政體系逐漸退縮之時，人們所追求的“去中心化”時代便開始成為可能。

第四，4.0階段是另外一個質變點，到了這裡，第三部門才真實地存在，社會才真正邁入到三個部門并存的階段。當整個社會組織生态體系發育完成之後，不僅有了組織，而且還有了社會組織運作的支持體系。

社會組織與第三部門的關系恰如企業與市場的關系，有企業未必有市場，隻有市場規範了，企業才有了它所承載的體系，企業的存在也才有意義。但一個疑問是，不是說在2.0階段與3.0階段，社會組織就已經發展到與政府互通有無的程度了嗎？為什麼第三部門還沒有實現穩定的存在呢？

答案就在于，這一時期，在相當程度上來看，社會組織的整體還依賴于政府的資源，尤其是在社會組織如此快速發展到後期階段的時候，實際上是靠政府的政策推動與資源遞送而持續發展的。一旦政策發生某些微小的變化，将會嚴重影響到社會組織的生存。所以，社會組織必須要有自己穩定的生态體系，包括賴以健康運行的信息處理體系、信用評價體系、能力建設體系和尤其是資源提供體系。隻有4.0版本社會組織的完善，才會讓第三部門真正得以存在。

第五，盡管從1.0到4.0，每一階段都意味着巨大的質變效應，但不可否認的是，這四個階段來得都太突然，發展得也都太快，以至于每一階段都遺留下很多不成熟之處。尤其是4.0階段，盡管已經可以從理論上勾劃出它的整體面目，但在現實社會中還很難看到一個完整的面貌。比如社會中的第三方評估機構，這是政府轉移職能的關鍵部分，是政府把公共财政資金交給社會組織使用後加以把關的關鍵性第三方機構，但是卻很難看到有足夠數量的專業組織。一些所謂的第三方評估機構很容易染上“二政府”的色彩，一旦它們在骨子裡習慣于居高臨下，以監管式的方式來對待被評估機構，那麼，就不能排除有可能在進入到3.0和4.0階段之後，将社會組織重新監管起來的趨勢會逆潮而上。

當前政策的先進性已經非常明确，即不僅給予社會組織購買服務的資金、政策空間的支持，而且還鼓勵推進第三方評估制度，讓社會化的組織進入關鍵位置。眼下真正急迫的是，社會組織自身能力的提升和體系的完備。

本文原載《文化縱橫》2018年2月刊，原題為“社會組織發展的四階段與中國社會演變”。圖片來源于網絡，如有侵權，敬請聯系删除。歡迎個人分享，媒體轉載請聯系本公衆号。

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