工程開工報審都需要附哪些資料?導讀：建設工期是确定建設工程施工合同的履行期限，是建設工程施工合同的實質性内容之一工期的确定對于确定承包人是否在約定工期内完成施工、支付工程款及利息的起算時間、質量保修期及缺陷責任期、是否存在工期延誤等問題，具有重要意義而開工日期是承包人開始施工之日，是計算工期的起點，直接影響工期的認定本文拟結合地方高院的意見以及相關司法判例，來分析"開工日期"的認定規則，以期與大家讨論交流，今天小編就來聊一聊關于工程開工報審都需要附哪些資料?接下來我們就一起去研究一下吧!

工程開工報審都需要附哪些資料

導讀：

建設工期是确定建設工程施工合同的履行期限，是建設工程施工合同的實質性内容之一。工期的确定對于确定承包人是否在約定工期内完成施工、支付工程款及利息的起算時間、質量保修期及缺陷責任期、是否存在工期延誤等問題，具有重要意義。而開工日期是承包人開始施工之日，是計算工期的起點，直接影響工期的認定。本文拟結合地方高院的意見以及相關司法判例，來分析"開工日期"的認定規則，以期與大家讨論交流。

一、關于開工日期的基本解讀

開工日期是建設工程的起始點。目前，法律和行政法規未對開工日期作出明确規定，《2017版施工合同示範文本》第1.1.4.1條規定，"開工日期：包括計劃開工日期和實際開工日期。計劃開工日期是指合同協議書約定的開工日期；實際開工日期是指監理人按照第7.3.2項〔開工通知〕約定發出的符合法律規定的開工通知中載明的開工日期。"開工通知又稱開工令，是發包人或者發包人委托監理人通知承包人開工的文件。根據發改委等九部委《<标準施工招标資格預審文件>和<标準施工招标文件>暫行規定》，"監理人應在開工日期7天前向承包人發出開工通知。監理人在發出開工通知前應獲得發包人同意。工期自監理人發出的開工通知中載明的開工日期起計算。承包人應在開工日期後盡快施工。" 《2017版施工合同示範文本》第7.3.2條亦做同樣規定。

在開工日期的認定上，我國施工合同示範文本與國際慣例相比，更容易産生歧義。國際咨詢工程師聯合會（FIDIC）編制的《施工合同條件》（下稱"FIDIC合同條件"）對開工時間的規定為，"工程師至少應提前7天将開工日期通知承包商。除非專用條件中另有說明，開工日期應在承包商收到中标通知書後42天内。即FIDIC施工合同條件規定承包人接到中标函後的42天内确定開工日期。[1]如上所述，我國《2017版施工合同示範文本》第7.3.2條規定，開工日期是發包人同意的開工通知上載明開工時間，該時間具有不确定性。

實務中，因受政府政策、施工許可手續辦理進度及不可抗力等因素的等影響，發包人遲遲不能确定開工日期，監理人也因此無法向承包人發出開工通知。鑒于建設工程行政審批手續的複雜性、嚴格性與各方當事人逐利性存在矛盾，因此建設工程施工合同、建築工程施工許可證、開工報告及開工通知有可能記載不同的開工時間，此外，上述文件記載的時間與承包人實際進場施工的時間也可能不一緻。在司法實務判例中，也存在大量關于認定實際開工日的不同裁判意見及方法。據此，《建設工程司法解釋（二）》第5條單獨對此進行規定，詳細列明了确定實際開工日期的具體裁判規則。

二、與認定實際開工日期緊密相關的其他開工日期

（一）合同約定的開工日期

建設工程施工合同約定的承包人開始施工的工期，也稱計劃開工日期。計劃開工日期因合同約定而不同，可能是絕對日期，也可能是相對日期，還有可能是約有條件的開工日期。

（二）《建設工程施工許可證》載明的開工日期

《建築法》第9條規定，"建設單位應當自領取施工許可證之日起三個月内開工。因故不能按期開工的，應當向發證機關申請延期；延期以兩次為限，每次不超過三個月。既不開工又不申請延期或者超過延期時限的，施工許可證自行廢止。"據此，在建設工程正式開工前，發包人須向建設行政主管部門申辦《建設工程施工許可證》，《建設工程施工許可證》有一欄專門載明開工日期。

（三）開工報告确定的開工日期

開工報告是由承包人向發包人提出的請求工程開工的申請書。按照國際慣例，沒有發包人批準的開工報告，承包人是不得開始工程施工。[2]

開工報告确定的法律效力主要用于确定實際開工日期。如《建設工程司法解釋（二）》第5條第（三）項，"發包人或者監理人未發出開工通知，亦無相關證據證明實際開工日期的，應當綜合考慮開工報告、合同、施工許可證、竣工驗收報告或者竣工驗收備案表等載明的時間，并結合是否具備開工條件的事實，認定開工日期"，又如浙江高院民一庭《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（2012.04.05生效）第5條規定，"建設工程施工合同的開工時間以開工通知或開工報告為依據。開工通知或開工報告發出後，仍不具備開工條件的，應以開工條件成就時間确定。沒有開工通知或開工報告的，應以實際開工時間确定。"安徽高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的指導意見(二)》（2014.01.01生效）3條、深圳中院《關于建設工程合同若幹問題的指導意見》（2010.03.09生效）第9條等都規定了開工報告在确定實際開工日期中的作用和效力。

（四）開工通知（開工令）确定的開工日期

如前所述，《2017版施工合同示範文本》通用條款第7.3.2條對此明确規定，開工通知确定的開工日期是實踐中在沒有不同約定或相反證據證明下，據以認定實際開工日期的重要文件。具體裁判規則及規定詳見下文分析。

根據《建設工程監理規範GBT50319-2013》第5.1.8條規定，"總監理工程師應組織專業監理工程師審查施工單位報送的工程開工報審表及相關資料；同時具備下列條件時，應由總監理工程師簽署審核意見，并應報建設單位批準後，總監理工程師簽發工程開工令：（1）設計交底和圖紙會審已完成。（2）施工組織設計已由總監理工程師簽認。（3）施工單位現場質量、安全生産管理體系已建立，管理及施工人員已到位，施工機械具備使用條件，主要工程材料已落實。（4）進場道路及水、電、通信等已滿足開工要求。"故開工通知的簽發權專屬于總監理工程師。

（五）施工現場會議紀要确定的開工日期

建設工程施工中，為推進項目建設所需，發包人、承包人、監理人、跟蹤審計等各參與建設工程建設的單位定期或不定期會舉行施工例會，并形成會議紀要。其中如有涉及開工日期的議題或會議紀要，那麼也可能出現一個由施工現場會議紀要确定的開工日期。

（六）承包人實際進場施工的日期

在開工通知載明的開工日期與承包人實際進場施工的日期不一緻時，以哪個時間為準，實踐中存在不同觀點。一種觀點認為，如果實際開工日期早于開工通知或開工報告明确的日期，應當将開工通知或開工報告确定的日期作為開工日期。因為開工通知或開工報告系發承包雙方共同确定，對其後果雙方均應清楚，如将實際開工時間作為開工日期，會超出承包人的合理預期，對承包人不公平。[3]另有觀點認為，如果承包人在開工通知或開工報告确定日期前已經進場，也是雙方意思一緻的表現，承包人對工期提前應當有心理預期，而節省時間成本對承包任來說也是有利，如僅僅為了保護承包人，難免對發包人利益保護不周。

實踐中，情況比較複雜。比如有時承包人雖經發包人同意進場，但未進行大規模施工，待開工通知發出後，才視為工程開始施工，此時，以開工通知确定的時間作為開工日期更符合當事人意思表示。有時承包人進場施工已經幹了大半，發包人才去的施工許可證并發出開工通知，如以開工通知載明的時間作為開工日期，對發包人則不公。因此，《建設工程司法解釋（二）》第5條規定了，原則上在承包人經發包人同意進場的情況下，以承包人實際進場施工的時間為開工日期，如有證據證明開工通知記載的時間系雙方真實意思表示，則以開工通知載明的時間為開工日期。

（七）竣工驗收資料記載的開工日期

建設工程竣工驗收後，工程竣工驗收報告或竣工驗收備案表中均有開工時間的記載。該日期在一定條件下也可以作為認定開工日期的的重要參考。

三、關于認定開工日期的裁判規則

（一）無直接證據證明實際開工日期的，以發包人或監理人發出的開工通知記載的開工日期為準

開工通知是記錄開工事實的文件，無論從形式上還是内容上，其證明力都優于其他證據。通常情況下，開工通知确定的開工時間更接近于實際開工時間。[4]從成本角度上來看，在承包人未得到開工通知時擅自提前進場的，相關機器設備租賃費、人員工資、設備維護費等都會加重承包人經濟負擔，因此，擅自提前進場對承包人在經濟上并不合理。

正常的理想情況下，發包人、監理人經過招投标，完善相關審批手續受向承包人發出開工通知。承包人接收到開工通知後，将機器設備及人員運輸到施工現場開始施工。對于該種情況，在沒有直接證據證明實際開工日期的，應當以開工通知載明的開工日期為準。

各地省高院關于以開工通知記載的開工日期為準的相關規定：

1.《北京市高院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（京高法〔2012〕245号）

第25條第1款前段：建設工程施工合同實際開工日期的确定，一般以開工通知載明的開工時間為依據。

2.《深圳市中級人民法院關于建設工程合同若幹問題的指導意見》（2010年3月9日修訂）

第9條前段：建設工程開工時間一般以發包人簽發的《開工報告》确認的時間為準。

3.《浙江高院民一庭關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（浙法民一〔2012〕3号）

第5條前段：建設工程施工合同的開工時間以開工通知或開工報告為依據

4.《安徽高院關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的指導意見(二)》（2014年1月1日生效）

第3條第1款：建設工程的開工日期應依據開工令、開工報告記載的時間予以認定。當事人認為實際開工時間與開工令、開工報告記載的時間不符的，應當承擔舉證責任。

上述浙江高院、安徽高院将開工報告與開工通知并列，都作為确定開工日期的依據。但由于開工報告隻是承包人提交給發包人請求開工的文件，開工通知才是發包人或監理人向承包人發出開工的指令文件。因此，在開工報告與開工通知載明的開工日期不一緻的，應當以開工通知載明的開工日期為準。

（二）有直接證據證明實際開工日期的，應當以直接證據認定的開工日期為準

如上所述，由于建設工程審批程序的複雜性與各方當事人逐利性之間的矛盾，開工通知所載明的開工日期與承包人實際進場施工的日期有時并不一緻。在此情況下，如單純以發包人或監理人發出的開工通知規定的開工日期為實際開工日期，對承包人不公平，同時，也不符合事實求是的原則。因此，在有證據可證明實際開工日期的，應當根據直接證據認定實際開工日期。

各地省高院級及相關司法判例認定以實際開工日期為開工日期的規定：

1.《北京市高院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（京高法〔2012〕245号）

第25條第1款後段：承包人在開工通知發出前已經實際進場施工的，以實際開工時間為開工日期。

2.廣東高院印發《廣東高院關于審理建設工程合同糾紛案件疑難問題的解答》的通知（粵高法〔2017〕151号）

第19條前段：雖然發包人未取得施工許可證，但承包人已實際開工的，應以實際開工之日為開工日期，合同另有約定的除外。

3.《河北高院關于印發《建設工程施工合同案件審理指南》的通知》（冀高法〔2018〕44号）

第46條前段：發包人未取得施工許可證，但承包人已實際開工的，應以實際開工之日為開工日期，合同另有約定的除外。

4.《深圳市中級人民法院關于建設工程合同若幹問題的指導意見》（2010年3月9日生效）

第9條中段：承包人在拿取《施工許可證》之前已實際施工，且雙方約定以實際施工日為工期起算時間的，依照約定。

5.《建設工程司法解釋（二）》（法釋〔2018〕20号）

第5條第2項：承包人經發包人同意已經實際進場施工的，以實際進場施工時間為開工日期。

6.最高院《廣西建工集團第五建築工程有限責任公司建設工程施工合同糾紛再審審查與審判監督民事裁定書》(2019)最高法民申3651号，2019.09.29裁判

在本案中，廣西五建公司與柳州望泰公司2010年3月5日至同年9月3日多次召開的監理例會以及工作會議所形成的會議紀要、監理記錄表等書面記錄能夠證明工程的實際開工時間，從"截至2010年7月31日止，7#樓完成五層主體，8#、9#、10#樓要向7#樓看齊"的記載可見，廣西五建公司已經于2010年7月31日前進場施工。原審法院根據2010年3月5日監理例會記錄"今日是本工程第一次生産前例會，今天定為開工日期"的記載，将實際進場施工日期2010年3月5日确定為涉案工程的開工日期，符合《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的解釋（二）》第五條第二項的規定。

7.雲南高院《雲南西勘建設工程總公司、雲南茂合房地産開發有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》(2020)雲民終231号，2020.05.06裁判

雲南高院認為，本案中，茂合公司于2013年10月3日向西勘公司發出進場通知，要求西勘公司在接到通知後盡快進場。茂合公司發出進場通知的目的是要求西勘公司盡快進場，進場通知不等同于開工通知，且發出進場通知的時間并非西勘公司的實際開工時間，茂合公司認為應當以發出進場通知的2013年10月3日作為開工日期的主張，缺乏事實依據，不能成立。此後，西勘公司于2013年12月1日向監理公司發出《工程開工報審表》并提交開工報告，監理公司于同日回複"同意開工"。從上述事實可以看出，西勘公司系待具備開工條件後向監理發出了開工申請和開工報告，監理同意開工後才開始施工，故應當以監理公司回複"同意開工"的時間作為實際開工日期，即涉案工程的實際開工日期為2013年12月1日。一審法院對于實際開工日期的認定正确，西勘公司主張的實際開工日期成立，本院予以确認。

8.雲南高院《雲南榮華建築經營有限公司、昆明雪力丹楓家居用品商場建設投資有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》(2019)雲民終1405号，2019.12.27裁判

雲南高院認為，涉案《建設工程施工合同》約定，開工日期以建設單位書面通知為準，而本案中雙方确認雪力公司未發出過開工通知。榮華公司于2017年3月20日向雪力公司發出的《關于對"昆明市雪力商務廣場建設項目"協商結算方案的回複函》載明"我司（榮華公司）于2014年11月20日正式開始進場施工……"，且從一審中榮華公司提交的《施工日志》來看，2014年11月20日榮華公司亦有施工行為，故本院确定2014年11月20日為涉案工程開工日期。

（三）施工許可證是認定開工日期的間接證據，開工日期與施工許可證不具有必然關聯；如施工許可證載明的開工日期與實際不一緻的，應當以實際開工日期為準

在《建設工程司法解釋（二）》出台前，不少案件裁判認為施工許可證證明力較強，傾向于認定施工許可證載明的開工日期為開工日期。主要理由為：一是施工許可證是由行政部門所頒發的具有行政法效力的證件，與其他諸如施工合同、竣工驗收報告等文件相比，證明力更強，更能反映實際開工時間。二是開工前，建設單位應申領施工許可證。[5]比如，下屬兩個最高院的司法判例就是如此認定：

1.最高院《浙江環宇建設集團有限公司與唐山市南北房地産開發有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》(2015)民一終字第9号，2015.09.21裁判

最高院認為，該工程于2010年9月20日取得建設工程施工許可證，其上記載的開工日期為2010年6月1日。《建築法》第七條第一款規定，建築工程開工前，建設單位應當按照國家有關規定向工程所在地縣級以上人民政府建設行政主管部門申請領取施工許可證。環宇公司進場時南北公司尚未申領施工許可證，故環宇公司進場行為應為施工準備，不能認定為工程開工。根據施工許可證記載，涉案工程的合同開工日期為2010年6月1日，竣工日期為2012年6月1日，因此一審法院确認2010年6月1日為開工日期并無不當。

2.最高院《延長油田股份有限公司川口采油廠與陝西聖安房地産開發有限公司、陝西聖安房地産開發有限公司延安分公司商品房銷售合同糾紛二審民事判決書》(2015)民一終字第93号，2015.10.30裁判

最高院認為，建築工程施工許可證載明的案涉房屋建設工程的開工日期是2007年4月，該文件是經當地建設工程主管部門簽發的法定文件，具有較高的證明力。

根據《建設工程司法解釋（二）》第5條規定，施工許可證并非确定開工日期的唯一憑證。建設工程施工許可證是建築主管部門頒發給建設單位的準許其施工的憑證，表明建設工程符合相應的開工條件。是否取得施工許可證是施工是否取得行政許可的問題，開工時間問題設計當事人應否承擔違約責任等民法問題。實際開工日期是事實問題，應當以客觀事實為準。[6]《建築法》第64條規定，施工許可證是建設主管部門的行政管理範圍，對于未取得施工許可證擅自施工的，責令改正，也可以處以罰款，但這對于開工日期并不産生實質性的影響。

實踐中，實際開工日期早于或晚于施工許可證記載的日期情形大量存在，在發包人或監理人未發出開工通知，亦無相關證據證明實際開工日期的，可以将施工許可證作為考慮，但不能對實際開工日期不予審查，将施工許可證作為确定開工日期的唯一證據。比如，下屬兩個最高院的司法判例認定即便有施工許可證，仍以實際開工日期作為開工日期：

（1）最高院《青海方升建築安裝工程有限責任公司與青海隆豪置業有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》(2014)民一終字第69号，2014.12.05裁判

最高院認為，雖然《建築工程施工許可證》載明的開工日期為2011年6月20日，但是，施工許可證載明的日期并不具備絕對排他的、無可争辯的效力，建築工程施工許可證是建設主管部門頒發給建設單位的準許其施工的憑證，隻是表明了建設工程符合相應的開工條件，建設工程施工許可證并不是确定開工日期的唯一憑證。實踐中，建設工程開工日期早于或者晚于施工許可證記載日期的情形大量存在。當施工單位實際開工日期與施工許可證上記載的日期不一緻時，同樣應當以實際開工日期而不是施工許可證上記載的日期作為确定開工日期的依據。

（2）甘肅高院《酒鋼集團冶金建設有限公司與嘉峪關中遠房地産開發有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》(2020)甘民終318号，2020.07.10裁判

甘肅高院認為，建築工程施工許可證是建設主管部門頒發給建設單位的準許其施工的憑證，……本案中，上述施工許可證頒發時間與三份合同約定的開工日期不相同的情形下，應當以實際開工日期而不是施工許可證的頒發日期作為确定開工日期的依據。

（四）無證據證明實際開工日期的，以合同約定的開工日期為開工日期

《建設工程司法解釋（二）》第5條第3項規定，"發包人或者監理人未發出開工通知，亦無相關證據證明實際開工日期的，應當綜合考慮開工報告、合同、施工許可證、竣工驗收報告或者竣工驗收備案表等載明的時間，并結合是否具備開工條件的事實，認定開工日期。"如果既無直接證據證明實際開工日期，也無開工報告、開工通知、施工許可證等間接證據的，應當如何認定開工時間？

就此，一般認為以合同約定開工日期為實際開工日期。北京高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》京高法〔2012〕245号第25條第1款後段規定，"既無開工通知也無其他相關證據能證明實際開工日期的，以施工合同約定的開工時間為開工日期"。安徽高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的指導意見(二)》第3條第3款規定，"既無開工令、開工報告，又無法查明實際開工時間的，依據合同約定的開工日期予以認定。"

（五）如果因發包人原因導緻延誤開工的，遲延期間不計入工期，以實際開工日期為準；如因承包人原因導緻開工時間推遲的，以應當開工的日期為開工日期

實踐中，在具備開工條件的情況下，因為發包方或承包人一方原因導緻未能開工的，如因發包人未取得施工許可證承包人拒絕開工，或承包人施工組織不力無法開工，如何确定開工日期？在此情況下，就需要區分遲延開工的原因。如果因發包人原因導緻延誤開工的，遲延期間不計入工期，以實際開工日期為準；如因承包人原因導緻開工時間推遲的，以應當開工的日期為開工日期。

1.《建設工程司法解釋（二）》（法釋〔2018〕20号）

第5條第1項：因承包人原因導緻開工時間推遲的，以開工通知載明的時間為開工日期。

2.安徽高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件适用法律問題的指導意見(二)》（2014年1月1日）

第3條第2款：因發包人原因導緻延誤開工的，以實際開工時間作為開工日期；因承包人原因導緻延誤開工的，以開工令、開工報告記載的時間作為開工日期。

3.《深圳市中級人民法院關于建設工程合同若幹問題的指導意見》（2010年3月9日生效）

第8條後段：發包人簽發《開工報告》後，因發包人遲延履行合同約定義務而無法施工的，工期順延。

4.《北京市高院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹疑難問題的解答》（京高法〔2012〕245号）

第25條第1款中段：因發包人原因導緻開工通知發出時開工條件尚不具備的，以開工條件具備的時間确定開工日期;因承包方原因導緻實際開工時間推遲的，以開工通知載明的時間為開工日期。

四、結語

在認定開工日期存在争議的情況下，一般以開工通知載明的日期為開工日期；如有直接證據證明實際開工日期的，應當以直接證據認定開工日期；開工日期與施工許可證的取得日期（或其載明的日期）并無必然的關聯，若存在先行無證施工的情況，法院以證據能夠證明的實際進場施工的日期來确定開工日期，不因為施工許可證的辦理期限滞後于實際進場施工的日期而将開工日期推遲至施工許可證辦出的日期。

參考文獻：

[1]最高人民法院民事審判第一庭編著：《最高人民法院建設工程施工合同司法解釋（二）的理解與适用》，人民法院出版社2019年第1版，第121頁。

[2]常設中國建設工程法律論壇第八工作組編：《中國建設工程施工合同法律全書詞條釋義與實務指引》，法律出版社2019年10月第1版，第504頁。

[3]林文學：《建設工程合同糾紛司法實務研究》，法律出版社2014年版，第140頁。

[4]同上，第124頁。

[5]同上，第128頁。

[6]同上，第129頁。

本文作者：

王懷志，德恒昆明辦公室律師；主要執業領域為房地産與建設工程、公司法律事務、民商事訴訟與仲裁等。

鄭宏宇，德恒昆明辦公室合夥人、律師，财政部PPP專家庫專家，中國政法大學PPP研究中心專家委員；主要執業領域為金融投資、建設工程、政府及公司法律事務、民商事訴訟等。

聲明：

本文由德恒律師事務所律師原創，僅代表作者本人觀點，不得視為德恒律師事務所或其律師出具的正式法律意見或建議。如需轉載或引用本文的任何内容，請注明出處。

更多精彩资讯请关注tft每日頭條，我们将持续为您更新最新资讯!