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自國家從2013年開始提出PPP項目以來，發展到現在，已經經曆了三個階段，分别為：

第一階段：大工程階段

第一階段，主要有兩種類型：最終用戶付費型，純政府付費型。

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最終用戶付費型項目本身可以産生收益，比如污水廠、自來水廠、高速公路等，這些類型項目的實施方式，并不新鮮，早在十多年前就實施了，那時候叫BOT。

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第二階段：大工程小運營階段

第二階段的項目：主要還是以政府付費的公益項目為主，并加入了少量比例的運營。

主要還是需要政府承擔支付壓力，除了期限拉長，大部分項目并沒有設置太多的運營的績效考核壓力，即使有運營，承諾預期運營收益占總投資的比例也不大。

這個階段，大部分參與的公司還是把項目當成工程來測算，項目本身是否能運營成功不是第一考慮因素，工程利潤是否能覆蓋運營的所有風險，是考慮的第一要素。

所以這個階段，還是以工程為主，但對于純工程類企業，明顯的感受到了比較大的運營壓力。在招投标中，經常會将運營承諾收益作為重要評分項。

不确定的潛在的運營風險，開始接近或超過可見的工程收益。

為了拿下項目，工程利潤很快在競争中轉入到對運營利潤的承諾中去。

這個階段比拼的是主要是：市場能力，融資能力，運營能力。

具備一定産業運營能力的公司受到青睐，各大公司紛紛成立文旅、産業招商闆塊，或與文旅、産業運營公司戰略合作。

目前大部分公司還停留在這個思維階段。

來賓電廠

第二階段案例：

北京地鐵4号線項目

一、項目概況

北京地鐵 4 号線是北京市軌道交通路網中的主幹線之一，南起豐台區南四環公益西橋，途經西城區，北至海澱區安河橋北， 線路全長 28.2 公裡，車站總數 24 座。4 号線工程概算總投資 153 億元，于 2004 年 8 月正式開工，2009 年 9 月 28 日通車試運營，目前日均客流量已超過 100 萬人次。

北京地鐵 4 号線是我國城市軌道交通領域的首個PPP 項目，該項目由北京市基礎設施投資有限公司（簡稱“京投公司”）具體實施。2011 年，北京金準咨詢有限責任公司和天津理工大學 按國家發改委和北京市發改委要求，組成課題組對項目實施效果進行了專題評價研究。評價認為，北京地鐵4 号線項目順應國家 投資體制改革方向，在我國城市軌道交通領域首次探索和實施市場化PPP 融資模式，有效緩解了當時北京市政府投資壓力，實現 了北京市軌道交通行業投資和運營主體多元化突破，形成同業激勵的格局，促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際 情況分析，4 号線應用 PPP 模式進行投資建設已取得階段性成功，項目實施效果良好。

圖 1 北京地鐵 4 号線運行路線

二、運作模式

（一）具體模式

4 号線工程投資建設分為 A、B 兩個相對獨立的部分：A 部分為洞體、車站等土建工程，投資額約為 107 億元，約占項目總投 資的 70%，由北京市政府國有獨資企業京投公司成立的全資子公司四号線公司負責；B 部分為車輛、信号等設備部分，投資額約 為46 億元，約占項目總投資的30%，由 PPP 項目公司北京京港 地鐵有限公司（簡稱“京港地鐵”）負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按 2:49:49 的出資比例組建。

北京地鐵 4 号線 PPP 模式如圖 2 所示。

圖 2 北京地鐵 4 号線的 PPP 模式

4 号線項目竣工驗收後，京港地鐵通過租賃取得四号線公司 的 A 部分資産的使用權。京港地鐵負責 4 号線的運營管理、全部 設施（包括 A 和 B 兩部分）的維護和除洞體外的資産更新，以及站内的商業經營，通過地鐵票款收入及站内商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。

30 年特許經營期結束後，京港地鐵将 B 部分項目設施完好、 無償地移交給市政府指定部門，将 A 部分項目設施歸還給四号線 公司。

（二）實施流程

4 号線 PPP 項目實施過程大緻可分為兩個階段，第一階段為 由北京市發改委主導的實施方案編制和審批階段；第二階段為由 北京市交通委主導的投資人競争性談判比選階段。

經市政府批準，北京市交通委與京港地鐵于 2006 年 4 月 12 日，正式簽署了《特許經營協議》。

（三）協議體系

4 号線 PPP 項目的參與方較多，項目合同結構如圖 3 所示。

圖 3 4 号線 PPP 項目合同結構圖

特許經營協議是 PPP 項目的核心，為 PPP 項目投資建設和運 營管理提供了明确的依據和堅實的法律保障。4 号線項目特許經 營協議由主協議、16 個附件協議以及後續的補充協議共同構成，涵蓋了投資、建設、試運營、運營、移交各個階段，形成了一個完整的合同體系。

（四）主要權利義務的約定

1、北京市政府

北京市政府及其職能部門的權利義務主要包括： 建設階段：負責項目 A 部分的建設和 B 部分質量的監管，主要包括制定項目建設标準（包括設計、施工和驗收标準），對工程的建設進度、質量進行監督和檢查，以及項目的試運行和竣工驗收，審批竣工驗收報告等。 運營階段：負責對項目進行監管，包括制定運營和票價标準并監督京港地鐵執行，在發生緊急事件時，統一調度或臨時接管 項目設施；協調京港地鐵和其他線路的運營商建立相應的收入分 配分賬機制及相關配套辦法。

此外，因政府要求或法律變更導緻京港地鐵建設或運營成本增加時，政府方負責給予其合理補償。

2、京港地鐵

京港地鐵公司作為項目 B 部分的投資建設責任主體，負責項目資金籌措、建設管理和運營。為方便 A、B 兩部分的施工銜接， 協議要求京港地鐵将 B 部分的建設管理任務委托給 A 部分的建設 管理單位。

運營階段：京港地鐵在特許經營期内利用 4 号線項目設施自主經營，提供客運服務并獲得票款收入。協議要求，京港地鐵公司須保持充分的客運服務能力和高效的客運服務質量，同時須遵 照《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》的規定，建立安全管理系統，制定和實施安全演習計劃以及應急處理預案等措施， 保證項目安全運營。

在遵守相關法律法規，特别是運營安全規定的前提下，京港地鐵公司可以利用項目設施從事廣告、通信等商業經營并取得相 關收益。

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第三階段：重運營階段

BT時代和前兩階段的PPP項目，政府投入了大量建設資金，但建成項目的運營效率并不高。一方面建成項目的使用效率很低，每年還要投入大量的維護費用，另一方面要新增項目投資，資金需求缺口還是非常大。

2017年，财政部發文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知(财預〔2017〕87号)》，嚴格限制變相增加債務。

國家發展改革委也發文《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資産有關工作的通知（發改投資〔2017〕1266号）》，鼓勵用PPP方式盤活存量項目。

有興趣的同學可以把這個兩個文件找出來看看。

上面兩個文件，簡單表述就是：謹慎借錢，盤活存量。

接下來的階段，會力推TOT（ROT等）模式。利用TOT融來的資金，一部分用于償還之前債務，一部分用于新增項目投資，同時會加大純運營部分的項目比例。會出現一大批考驗運營能力的項目，運營項目類型會比較多。需要社會資本在融資能力、商業能力、資源整合能力上，具備較強的能力。

各種不同類型的公司，合作做項目會變成常态。由于一家公司很難完成其中所有的工作，最大的難度，就成了對資源整合能力的考驗。

除了資源整合能力，最核心的就是對核心項目的運營能力，這也是項目成敗的關鍵。相對的，資本反而不再是最有話語權的一方。

PPP新階段的模式：TOT BOT BOO

三部分的比例，會根據具體項目，各不相同，但從趨勢來看，BOO比例會越來越大。

第三階段案例：

固安工業園區新型城鎮化項目

固安工業園區夜景

一、項目概況

(一)項目背景

固安工業園區地處河北省廊坊市固安縣，與北京大興區隔永定河相望，距天安門正南

50 公裡，園區總面積 34.68 平方公裡，是經國家公告(2006 年)的省級工業園區。

2002 年固安縣政府決定采用市場機制引入戰略合作者，投資、開發、建設、運營固安工業園區。同年 6 月，通過公開競标，固安縣人民政府與華夏幸福基業股份有限公司(簡稱“華夏幸福公司”)簽訂協議，正式确立了政府和社會資本(PPP)合作模式。按照工業園區建設和新型城鎮化的總體要求，采取“政府主導、企業運作、合作共赢”的市場化運作方式，傾力打造“産業高度聚集、城市功能完善、生态環境優美”的産業新城。目前，雙方合作範圍已拓展至固安新興産業示範區和溫泉休閑商務産業園區。

(二)建設内容與規模

固安工業園區 PPP 新型城鎮化項目，是固安縣政府采購華夏幸福在産業新城内提供設計、投資、建設、運營一體化服務。

1.土地整理服務。配合以政府有關部門為主體進行的集體土地征轉以及形成建設用地的相關工作。2008-2013 年，華夏幸福累計完成土地整理 29047.6 畝，累計投資 103.8 億元。

2.基礎設施建設。包括道路、供水、供電、供暖、排水設施等基礎設施投資建設。截至 2014 年已完成全長 170 公裡新城路網、4座供水廠、3 座熱源廠、6 座變電站、1 座污水處理廠等相關配套設施建設。

3.公共設施建設及運營服務。包括公園、綠地、廣場、規劃展館、教育、醫療、文體等公益設施建設，并負責相關市政設施運營維護。園區内已經建成中央公園、大湖公園、400 畝公園、帶狀公園等大型景觀公園 4 處，總投資額為 2.54 億元。目前由北京八中、固安縣政府、華夏幸福公司合作辦學項目北京八中固安分校已正式開學，按三級甲等标準建設的幸福醫院已開工建設。

4.産業發展服務。包括招商引資、企業服務等。截至2014 年底，固安工業園區累計引進簽約項目 482 家，投資額達 638.19 億元，形成了航空航天、生物醫藥、電子信息、汽車零部件、高端裝備制造等五大産業集群。

5.規劃咨詢服務。包括開發區域的概念規劃、空間規劃、産業規劃及控制性詳規編制等規劃咨詢服務，規劃文件報政府審批後實施。

　二、運作模式

(一)基本特征

固安工業園區在方案設計上充分借鑒了英國道克蘭港口新城和韓國松島新城等國際經典 PPP 合作案例的主要經驗，把平等、契約、誠信、共赢等公私合作理念融入固安縣政府與華夏幸福公司的協作開發和建設運營之中。其基本特征是：

1.政企合作

固安縣政府與華夏幸福公司簽訂排他性的特許經營協議，設立三浦威特園區建設發展有限公司(簡稱三浦威特)作為雙方合作的項目公司(SPV)，華夏幸福公司向項目公司投入注冊資本金與項目開發資金。項目公司作為投資及開發主體，負責固安工業園區的設計、投資、建設、運營、維護一體化市場運作，着力打造區域品牌;固安工業園區管委會履行政府職能，負責決策重大事項、制定規範标準、提供政策支持，以及基礎設施及公共服務價格和質量的監管等，以保證公共利益最大化。

2.特許經營

通過特許協議，固安縣政府将特許經營權授予三浦威特，雙方形成了長期穩定的合作關系。三浦威特作為華夏幸福公司的全資公司，負責固安工業園區的項目融資，并通過資本市場運作等方式籌集、墊付初期投入資金。此外，三浦威特與多家金融機構建立融資協調機制，進一步拓寬了融資渠道。

3.提供公共産品和服務

基于政府的特許經營權，華夏幸福公司為固安工業園區投資、建設、開發、運營提供一攬子公共産品和服務，包括土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、産業發展服務，以及咨詢、運營服務等。截至 2014 年華夏幸福公司在固安工業園區内累計投資超過 160億元，其中，基礎設施和公共服務設施投資占到近 40%。

4.收益回報機制

雙方合作的收益回報模式是使用者付費和政府付費相結合。固安縣政府對華夏幸福公司的基礎設施建設和土地開發投資按成本加成方式給予 110%補償;對于提供的外包服務，按約定比例支付相應費用。兩項費用作為企業回報，上限不高于園區财政收入增量的企業分享部分。若财政收入不增加，則企業無利潤回報，不形成政府債務。

機制運作圖

5.風險分擔機制

社會資本利潤回報以固安工業園區增量财政收入為基礎，縣政府不承擔債務和經營風險。華夏幸福公司通過市場化融資，以固安工業園區整體經營效果回收成本，獲取企業盈利，同時承擔政策、經營和債務等風險。

風險分擔圖

　(二)主要創新點

固安工業園區新型城鎮化 PPP 模式屬于在基礎設施和公用設施建設基礎上的整體式外包合作方式，形成了“産城融合”的整體開發建設機制，提供了工業園區開發建設和區域經濟發展的綜合解決方案。

1.整體式外包

在政企雙方合作過程中，固安縣政府實際上是購買了華夏幸福公司提供的一攬子建設和外包服務。這種操作模式避免了因投資主體衆多而增加的投資、建設、運營成本，而且減少了分散投資的違約風險，形成規模經濟效應和委托代理避險效應。

2.“産城融合”整體開發機制

在“産城融合”整體開發機制下，政府和社會資本有效地構建了互信平台，從“一事一議”變為以 PPP 機制為核心的協商制度，減少了操作成本，提高了城市建設與公共服務的質量和效率。

3.工業園區和區域經濟發展綜合解決方案

政企雙方堅持以“産業高度聚集、城市功能完善、生态環境優美”作為共同發展目标，以市場化運作機制破解園區建設資金籌措難題、以專業化招商破解區域經濟發展難題、以構建全鍊條創新生态體系破解開發區轉型升級難題，使兼備産業基地和城市功能的工

業園區成為新型城鎮化的重要載體和平台。

　三、實施效果

經過十多年的建設，固安工業園區實現了華麗蝶變，有效促進了當地經濟社會發展。

(一)經濟發展：帶動區域發展水平邁上新台階

從 2002 年合作至今，固安工業園區已成為全省發展速度最快的省級開發區，2014 年完成固定資産投資 149.6 億元，實現工業總産值 224.5 億元，完成财政收入 23.3 億元。受益于固安工業園區新型城鎮化，固安縣從一個經濟發展水平相對落後的縣，成為各項指标在全省領先的縣。政企合作十多年，固安縣人均 GDP 增長了 4倍，财政收入增長了24 倍，成功跻身“2014 中國縣域成長競争力排行榜”50 強，位列“中國十佳開發競争力縣”第 2 位。

(二)城市建設：構建了中等城市框架和服務配套設施

截至 2014 年，華夏幸福公司在園區内投入大量前期開發資金，高質量推進路、水、電、氣、訊等基礎設施，實現了“十通一平”。同時，積極引進優勢資源，建設了中央公園、水系生态景觀、創業大廈、商務酒店、人才家園等一批高端配套設施，構建了以城市客廳、大湖商業區、中央大道金融街區為主體的“智能城市”核心區。其中，作為城市主幹道之一的錦繡大道(大廣高速至永和路段) 總投資額為 4.13 億元，連接廊涿路與 106國道，2012 年竣工通車，為産業集聚和居民住行提供了便利條件。

(三)民生保障：堅持“以人為本”建設幸福城市

華夏幸福公司投資 2.81 億元，引進的北京八中固安分校已正式投入使用;與首都醫科大學附屬醫院合作經營的幸福醫院也已啟動建設。園區建設促進了公共資源配置均等化，當地居民和外來人員享受同等的教育和醫療等公共資源和服務，并帶動固安縣民生投入不斷加大，促進了全縣民生保障體系的完善。2014 年固安縣民生領域支出達到 26.1 億元，占公共财政預算支出的 84.8%，在全省率先實施縣級社保“一卡通”，在廊坊市率先建立了《低保對象醫前醫療救助制度》。

　四、借鑒價值

固安工業園區新型城鎮化在整體推進過程中較好解決了園區建設中的一些難題，這種 PPP 模式正在固安縣新興産業示範區和其他縣市區複制，具有較高的借鑒推廣價值。

(一)采用區域整體開發模式，實現公益性與經營性項目的統

籌平衡 傳統的單一 PPP 項目，對于一些沒有收益或收益較低的項目，社會資本參與意願不強，項目建設主要依靠政府投入。固安工業園區新型城鎮化采用綜合開發模式，對整個區域進行整體規劃，統籌考慮基礎設施和公共服務設施建設，統籌建設民生項目、商業項目和産業項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端，從而推動區域經濟社會實現可持續發展。

(二)利用專業團隊建設運營園區，實現産城融合發展 為提高固安工業園區核心競争力，固安縣政府通過讓專業的人做專業的事，華夏幸福公司配備專業團隊，政府和社會資本構建起平等、契約、誠信、共赢的機制，保證了園區建設運營的良性運轉。固安縣政府在推進新型城鎮化的同時，統籌考慮城鄉結合問題，加快新農村建設，進行産業鍊優化配置，實現了産城融合發展。

籌平衡 傳統的單一 PPP 項目，對于一些沒有收益或收益較低的項目，社會資本參與意願不強，項目建設主要依靠政府投入。固安工業園區新型城鎮化采用綜合開發模式，對整個區域進行整體規劃，統籌考慮基礎設施和公共服務設施建設，統籌建設民生項目、商業項目和産業項目，既防止純公益項目不被社會資本問津，也克服了盈利項目被社會資本過度追逐的弊端，從而推動區域經濟社會實現可持續發展。

固安工業園區新型城鎮化在整體推進過程中較好解決了園區建設中的一些難題，這種 PPP 模式正在固安縣新興産業示範區和其他縣市區複制，具有較高的借鑒推廣價值。

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