9月23日，自然資源部印發了《自然資源違法行為立案查處工作規程（試行）》（以下簡稱“新規程”），自2022年11月1日起施行。在此之前的相關法規是從2014年10月1日施行的《國土資源違法行為查處工作規程》（以下簡稱“舊規程”）同時廢止。

此次自然資源部發布的新規程全文共計216頁，涉及内容非常多，更加規範。自然資源部将以《規程》實施為契機，堅持嚴格執法、履職盡責的工作總要求，堅持以規範程序為主線，堅持突出立案查處，堅持統籌兼顧合法合規性和現實可操作性，有效維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。

本文，北京楹庭律師就對新規程中的關于【拆違】的核心要點進行初步解讀以及需要特别注意的地方進行簡要解讀。

責令限期拆除它到底是不是行政處罰？在此之前，責令限期拆除應當是行政處罰。根據《行政處罰法》第二十八條 行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項。法律、行政法規、部門規章對違法所得的計算另有規定的，從其規定。

實施《城市規劃法》裡的責令限期拆除，不應當理解為行政處罰。但是在《土地管理法》實施的過程中，《行政處罰法》原來的第23條，現在的28條它也是存在的。在《城鄉規劃法》裡面限期拆除，就不應當理解為行政處罰。在《土地管理法》裡面就理解為行政處罰矛盾嗎？是矛盾的。因為《土地管理法》和《城鄉規劃法》在實施過程中都存在着，《行政處罰法》規定的理解就和《土地管理法》是相矛盾的。

此次，自然資源部發布的新《規程》增加了暫扣測繪資質證書、降低測繪資質等級、吊銷測繪資質證書；降低城鄉規劃資質等級、吊銷城鄉規劃資質證書；停業整頓，但删除了“限期拆除”，主要是基于“限制拆除”在《土地管理法》中屬于行政處罰，但在《城鄉規劃法》中屬于行政強制。在新《規程》中，依據《土地管理法》限期拆除，适用（8）法律、行政法規規定的其他行政處罰。

為解決過去存在的立案率低、有案不立等問題，新《規程》為不予立案設置了一個審批環節，規定在核查後，即使不符合立案條件也要填寫不予立案呈批表，報部門負責人審批。此為新增的審批程序。

新《規程》2.4部分規定：核查後，應當根據立案或者不予立案的建議填寫《立案（不予立案）呈批表》，報自然資源主管部門負責人審批。符合立案條件的，自然資源主管部門應當在十個工作日内予以立案。

新《規程》10.3.3部分明确：自然資源主管部門應當加強與人民法院的協作配合，申請人民法院強制執行時，嚴格按照“法院裁定準予執行、政府組織實施、法院到場監督”的拆除違法用地地上建築物強制執行機制執行。

新《規程》10.4部分明确：依據《中華人民共和國城鄉規劃法》作出限期拆除的決定後，當事人逾期不拆除的，自然資源主管部門應當及時書面申請建設工程所在地縣級以上地方人民政府責成有關部門強制拆除。

一些企業主收到一些違建認定通知書、告知單等文件時，上面寫明，你單位的某某建築未按規定辦理準建手續等等，依據《城鄉規劃法》第六十四條規定，通知你單位限期予以拆除....

根據《城鄉規劃法》第64條的規定，尚可采取改正措施消除對規劃實施影響的，可以“限期改正 罰款”的方式予以處罰，即建築物不一定會被限期拆除、沒收。

《城鄉規劃法》第六十四條

未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；

尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；

無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。

第二款，“尚可采取改正措施”“消除影響”限期改正，罰款5%-10%。

尚可采取改正措施是什麼情況呢？比如允許你蓋10米3層，你蓋了13米4層，那就要拆除第四層，拆完第四層之後降到10米及以下，則就改正過來了，也消除影響了，有的會處以罰款，有的僅消除影響即可。

對此，新《規程》4.2.6部分明确了“尚可改正”的标準：

（1）取得建設工程規劃許可證，但未按建設工程規劃許可證的規定進行建設，在限期内采取局部拆除等整改措施，能夠使建設工程符合建設工程規劃許可證要求的；

（2）未取得建設工程規劃許可證即開工建設，但已取得城鄉規劃主管部門的建設工程設計方案審核決定，且建設内容符合或采取局部拆除等整改措施後能夠符合審核決定要求的；

（3）其他可以采取改正措施的情形。

所以，違反《城鄉規劃法》第六十四條一定是違法建築，但并非一定要拆除。

重點四、新規程對曆史遺留建築物的處置

2021年1月4日自然資源部發布《關于加快解決不動産登記若幹曆史遺留問題的通知》，旨在解決因曆史遺留問題導緻的不動産“登記難”，切實維護群衆權益，加快化解國有土地上已經出售的城鎮住宅的曆史遺留問題。

此次自然資源部在新《規程》4.3.3 部分提出：承辦人員應當在證據認定和事實認定的基礎上，嚴格依照法律法規的規定，綜合考慮曆史遺留建築物處置等有關文件要求，提出處理建議。

除新建外，在未取得合法用地和規劃手續的情況下，實際中存在着大量曆史形成的建築物。《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》提出：衛片圖斑所涉及的國土調查數據庫中的現狀地類全部為建設用地的，屬于存量建設用地。在存量建設用地上存在的違反國土空間規劃的翻新、翻建、新建行為，應當判定為存量非農建設違法用地。但是，《土地管理法》頒布實施後，在未經審批或無合法權源的建設用地上進行翻新、翻建、新建行為，應判定為新增非農建設違法用地。

本着依法依規、實事求是原則，在近年來開展的“大棚房”、違建“别墅”、農村亂占耕地建房、自建房等專項整治以及農村集體建設用地和宅基地确權登記中，為避免造成社會财富浪費，防止簡單粗暴、一拆了之，國家出台了一些政策性文件。在執法辦案中，對涉及曆史遺留建築物的處置，要綜合考慮，既要依據法律規定，也要參照相關政策文件，妥善處理。

在自然資源部發布《關于加快解決不動産登記若幹曆史遺留問題的通知》文件作出之後，為地方行政主體指明了非常明确的道路，比如其他項目建設應當按照實際情況，不同時間、不同類型等方式按照項目建設時的政策補辦用地手續。

《關于加快解決不動産登記若幹曆史遺留問題的通知》

一、關于用地手續不完善的問題。由政府主導的安置房、棚改房、經濟适用房等項目，可按照劃撥、協議出讓等方式補辦用地手續；國家機關、企事業單位利用自有土地建設房改房、集資房的，可按劃撥方式補辦用地手續。

對于其他建設項目，可以按照地方實際情況，分不同時間段、不同類型分别采取劃撥、協議出讓等方式按照項目建設時的政策規定補辦用地手續。對于已經辦理了房屋所有權登記的，經公告權屬清晰無争議的，報經地方人民政府同意，直接按現狀核發用地劃撥決定書或者補辦協議出讓手續。

對于已經辦理了房屋所有權登記的，經公告屬無争議報地方主管部門同意可以直接按現狀進行劃撥決定書或者補辦協議出讓手續。

重點五、責令行為具有可訴性

關于責令行為是否具有可訴性，以土地征收為例，法院在具體的案例裁判中指出，征收決定與責令交出土地決定是針對對象不同、所處階段不同、合法性要素不同的兩個獨立的行政決定。

在征收決定作出并實施後，被征收土地的使用權，可以通過被征收人接受補償，自行交出土地的方式轉移，也可能通過行政機關作出責令交出土地決定并申請法院強制執行的方式轉移，還有可能通過由行政機關認定違章建築，并依法拆除的形式實現轉移。

因此，責令交出土地并不是征收決定的必然延續，作為一種具有相對獨立性的行政決定，它是可訴的。

至于責令交出土地其是否屬于行政處罰，答案是否定的。作為一個具有獨立内容的行政決定，它為被征收人創設的權利義務是第一性的，與作為第二性義務的行政處罰具有比較明顯的區别。

另外，新《行政處罰法》第二十八條：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。

最高人民法院《關于行政案件案由的暫行規定 》對“責令”行為明确：除責令限期拆除、責令關閉、責令停産停業屬于行政處罰外，責令退還非法占用土地、責令交還土地、責令改正、責令停止建設、責令恢複原狀、有償收回國有土地使用權等屬于行政處理。責令行為具有可訴性。

《自然資源執法監督規定》第十四條規定：縣級以上自然資源主管部門履行執法監督職責，依法可以責令當事人停止正在實施的違法行為，限期改正。

2020年3月20日修訂的《自然資源行政處罰辦法》第三十條規定：法律法規規定的責令改正或者責令限期改正，可以與行政處罰決定一并作出，也可以在作出行政處罰決定之前單獨作出。

此次自然資源部發布的新《規程》在15.5部分規定：法律法規規定的責令退還土地、責令交還土地、責令限期改正或者治理等責令類法律責任，可以與行政處罰決定一并作出，也可以在作出行政處罰決定之前單獨作出。

重點六、關于聽證，明确了六種情形

新《規程》明确了六種：（1）較大數額罰款；（2）沒收違法用地上的新建建築物和其他設施；（3）沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法财物；（4）限期拆除違法用地上的新建建築物和其他設施，恢複原狀；（5）暫扣資質證書、降低資質等級、吊銷資質證書、許可證件；（6）責令停業整頓；（7）法律法規規定的其他情形。

聽證代表從申請參加聽證的人員中産生。經審查，若符合條件的申請人不超過相應代表名額的，則符合條件的申請人自動當選;若符合條件的申請人超過相應代表名額，以公開抽簽方式确定聽證代表(含候補)，監察、紀檢将對現場進行紀檢、監察，公證處将對抽簽過程進行現場公證。

《行政許可法》第四十八條規定，聽證按照下列程序進行：（一）行政機關應當于舉行聽證的七日前将舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關系人，必要時予以公告；（二）聽證應當公開舉行；（三）行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避；（四）舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證；（五）聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人确認無誤後簽字或者蓋章。行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。因此，主管部門部門在征收過程中，遇有法定情形，需要組織聽證的，應按照《行政許可法》第四十八條規定的程序召開聽證會。

關于時限的規定

《國土資源違法行為查處工作規程》規定：當事人要求聽證的，應當在收到《行政處罰聽證告知書》後三個工作日内提出申請。

新《行政處罰法》規定：當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後五日内提出。

為此，新《規程》調整為：當事人要求聽證的，應當在收到《行政處罰聽證告知書》後五個工作日内，提出書面申請。

重點七、重大執法決定法制審核規定

新《行政處罰法》增加了重大執法決定法制審核制度。第五十八條規定，在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。

新《規程》對此明确：在作出重大執法決定前，自然資源主管部門法制機構應當對重大執法決定的法定權限、法律依據、法定程序等的合法性進行審核。審核通過的，出具《重大執法決定法制審核意見書》；審核不通過的，承辦機構應當根據法制機構提出的意見辦理。涉及需要補充完善的應當補充完善後，視情況經審理後，提交法制機構重新審核。

自然資源重大執法決定法制審核程序和要求，按照《自然資源部關于印發<關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的實施方案>的通知》相關規定執行。

解讀：

1.誰來審核？法制機構（執法權下放鄉鎮的，一般由鄉鎮司法所審核）

2.誰提交審核？案件承辦機構

3.審核什麼？對重大執法決定的法定權限、法律依據、法定程序等的合法性進行審核。

4.什麼時間審核？在作出重大執法決定前，即部門負責人簽批處理決定前（部門内部監督的最後一關）。

5.審核結果？審核通過的，出具《重大執法決定法制審核意見書》；審核不通過的，應當根據法制機構提出的意見辦理。需要補充完善的應當補充完善後，視情況經審理後，提交法制機構重新審核。

6.重大行政處罰決定的範圍？沒收違法采出的礦産品、沒收違法所得、沒收違法建築物、限期拆除違法建築物、吊銷勘查許可證或者采礦許可證、地質災害防治單位資質、測繪資質等行政處罰決定等。

7.承辦機構提交哪些材料？提請法制審核的材料如下：（1）拟作出的處罰決定情況說明;（2）案件調查報告;（3）法律法規規章依據;（4）相關的證據材料;（5）需要提供的其他相關材料。

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本文法律知識并不代表其法律建議，如遇同類問題應當具體分析。

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